事业单位体制约束条件及改革研究

2.1.3　传统事业单位体制形成的约束性条件

任何制度安排之所以为社会存在所接受并形成稳定的制度特征，取决于特定时空下的约束性条件。制度安排是在各种约束性条件相互作用、相互冲突、相互妥协的基础上形成的，对事业单位体制的探究，显然离不开对其制度形成的约束性条件的剖析。

1.革命根据地时期经验的延续

事业单位体制的形成带有明显的途径依赖效应。制度变迁对以往制度形式及变迁历史具有高度的依赖性，制度变迁中的途径依赖或初始的制度选择一旦形成，便会强化现存制度的刺激和惯性，并在制度发展中自我强化。途径依赖意味着历史经验的重要性，根据地时期复杂的军事斗争环境形成了高度集中的体制传统，这种体制模式对后续的制度安排产生了某种暗示，而特定时空条件下所取得的成功则进一步强化了这种体制的惯性，甚至会出现制度的锁定效应（Lock-in Effect）总之，根据地时期集中体制的传统惯性和积淀，对建国后事业单位的体制模式及其运作逻辑产生了深刻影响。

作为途径依赖的实证检验，事业单位体制在一定程度上甚至可以看做是革命根据地模式的移植。高度集中的管理体制在战争时期获得了巨大的成功，为战后新型国家的调控体系提供可资借鉴的直接经验。建国后，“各级政权组织实际上是随着军事接管而从党的组织系统中直接派生出来的，新的社会秩序在党的组织系统向一切社会组织延伸的过程中确立起来，各级党组织不仅在强调党的一元化领导的条件下直接行使行政管理权，并且通过组织群众而成为使社会凝聚起来的政治黏合剂。”⁽¹⁸⁾中国共产党在领导人民争取革命战争胜利的同时，也开展了一些符合战时特点的社会事业活动，根据地中诞生的各种社会组织，甚至已经具有了建国后事业单位组织的某些特质。这种经验延续渗透在社会事业体制的各相关层面。以文化事业为例，建国初期，随着根据地的各文艺团体被改造成新中国的国家艺术院团，一批军队干部转业成为党委宣传领导机关和国家文化行政系统的各级领导干部，他们所习惯的集中统一的军事管理方式和思维模式也就自然而然地被移植到文化事业单位中。就此而言，事业单位体制可以看做是革命根据地时期集中统一的管理模式和经验在新政权中的延伸和发展。

2.当代中国现代化演进及民族国家建立的逻辑安排

根据地时期的体制传统虽然对事业单位体制构建和内在运行逻辑产生了重要影响，但如果从中国社会政治演变的历时性角度考察，将事业单位体制的形成置于当代中国现代化演进及民族国家建立的视野来认识，就会得出更为宏观层面的诠释结论，即事业单位体制的形成不仅仅是战时体制传统的简单移植，更是和当代中国现代化进程及民族国家建立休戚相关的一种必然选择。

事业单位体制的选择是当代中国现代化及民族国家建立的逻辑安排。对于任何国家而言，在社会资源总量处于明显贫弱的现代化启动阶段，都必须由权威性组织通过对资源的强制性提取和再分配来满足现代化的要求。从民族国家现代化的轨迹来看，“在中国……推动现代化运动的力量主要来自外省的权力中心，很少来自帝国中央政府。所以这种力量与其说能促进团结，毋宁说是分裂的因素。”⁽¹⁹⁾因此，思想精英在深刻反思中国传统社会散漫无力弱点的基础之上，掀起了对传统社会的激烈批判，认为“礼治社会”经过多重力量的分割之后已逐渐破裂，继续维持这种传统体制模式的结果只能是落后挨打，中国要想在世界文明竞争的舞台上有立足之地，必须建立一种具有强大社会整合能力的新体制模式。从推动现代化进程的客观效果来看，高度集中统一的体制模式是在当时的制度环境下，有效整合民族国家构建所需的配置性资源（allocative resources）和权威性资源（authoritative resources）⁽²⁰⁾的战略手段。就此而言，包括事业单位在内的单位体制模式成为迎合开发和塑造民族国家建构的特色产物和逻辑安排，“是当代中国依靠独立的权威力量推进现代化进程的必然结果，是中国构建新的社会调控体系、谋求社会整合的尝试。”⁽²¹⁾由此可见，只有通过集中统一的体制模式，才能实现国家在现代化启动阶段对资源的汲取和配置。换言之，事业单位体制的建立适应了民族国家构建和当代中国现代化推进的客观需要。

3.前苏联社会事业体制的影响(www.xing528.com)

新中国的社会主义建设面临极为不利的国内和国际环境。一方面，新政权继承的是一幅残破不全的以传统农业和手工业为主的社会遗产。中国是一个有数千年封建历史的大国，近代又沦为半殖民地半封建社会，自给自足的自然经济根基牢固，而战争的摧残则使得经济凋敝、社会停滞不前，到1949年整个国民经济处于崩溃状态。同时，建国初期的通货膨胀、物价飞涨及投机资本家的兴风作浪，使新中国面临严重的财政经济困难。另一方面，严峻的国际环境对新中国形成了极大的威胁。以美国为首的西方资本主义和以前苏联为首的社会主义两大阵营的严重对峙，以美国为代表的西方国家对新中国实行了政治上孤立、经济上封锁和制裁、军事上包围的政策，切断了新中国正常的国际经济交往和贸易通道。朝鲜战争的爆发更是直接威胁着新中国的领土和主权。

在不利的国内和国际环境下，如何组织管理经济生活和各项社会事业是建设者面临的崭新课题，当时既不可能保留旧体制或模仿西方资本主义国家，也没有更多的时间去探索和积累管理经验，在特定的时代背景下，因袭前苏联的计划体制应在情理之中。前苏联是第一个也是最强大的社会主义国家，在二战中显示了强大的国力，而且在1926～1940年期间，工业增长了5.5倍，年平均增长率16.9%，其中重工业增长9倍，年增长率高达21.2%⁽²²⁾。为迅速摆脱落后局面并赶超先进国家，前苏联体制的示范效应无疑为缺乏管理经验的新中国提供了可资借鉴的范本。新中国在照搬前苏联经济管理模式的同时，也基本上照抄了前苏联的社会事业管理体制模式。以教育事业体制为例，1949年的第一次全国教育工作会议和1950年的第一次全国高等教育工作会议，都明确提出新中国要“以老解放区新教育经验为基础，吸收旧教育某些有用的经验，特别要借鉴苏联教育的先进经验”⁽²³⁾，建设新民主主义的教育事业。再如，前苏联的意识形态模式对建国初期的中国文化事业体制也产生重要的示范效应，加之大批留苏人员学成回国，同样源于战时体制的前苏联文化体制在新中国也找到了具有同质性的生存环境，建国初期所确立的文化管理模式在许多方面都体现为对前苏联模式的借鉴甚至是移植⁽²⁴⁾。

4.思想认识上的根源

制度设计离不开与其血脉相承的思想渊源，从更深层次来看，思想认识上的片面性也是传统事业单位体制得以形成的重要原因。一方面，事业单位体制的形成与当时人们对社会主义的原则和理念的认识有密切关系。经典作家对社会主义社会形态的阐述，是当代中国单位体制包括事业单位体制形成的一个重要理论起点。经典作家认为，社会主义公有制为基础的国民经济应该是有计划、按比例发展的，资本主义所固有的那种个别企业有组织、有计划同整个社会生产无政府状态之间的致命缺陷将被克服，而克服这一缺陷的武器将是社会主义国家的计划功能。需要说明的是，经典作家对社会主义计划发展的理解是有前提的，即当时所设想的这种计划经济的形式，是在生产力高度发达，商品经济已经消亡的条件下实现的，事实上，中国的商品经济并未消亡。当时对社会主义社会形态的理解和诠释显然存在着相当的片面性，因而就形成了进行社会主义建设，包括社会事业的发展必须实行计划，由国家高度集中统一管理的观念。

另一方面，事业单位体制的形成还与人们对社会事业性质与功能的误解有关。在国家现代化的启动阶段，“只有当千千万万的单位服从国家统一的指令性安排之时，才能保证达到在短时期内实现扩充社会资源总量的目的，为中国的现代化向纵深方向发展提供保障”⁽²⁵⁾。也正是高度集中的单位体制在现代化赶超过程中具有的巨大能量，因此，作为单位体制基本元素的各项“事业”的开展也被长期看做是政治活动，而非社会经济活动。对事业活动性质与功能的片面认识，导致事业发展长期脱离社会经济发展，并造成事业功能的政治化和事业单位的行政化。建国初期的国内外政治、军事和社会经济形势，以及其后所进行的一系列政治运动，尤其是“文化大革命”，更强化了人们的上述认识，致使大部分事业单位被视为“上层建筑”的组成部分，甚至被当做完全的意识形态领域，成了“阶级斗争”的工具⁽²⁶⁾。对事业单位性质与功能的误解，显然也为高度集中的传统事业单位体制的形成提供了重要的理论依据。

传统事业单位体制的形成是各种约束性条件综合作用的结果，具有一定的历史必然性和现实合理性。不可否认的是，计划经济体制下的传统事业单位体制，为推动中国各项社会事业的发展发挥过重要作用。在新中国百废待兴的总体形势和经济发展水平低下的情况下，国家通过高度集中统一的事业体制，对社会事业发展的重点领域进行合理选择，整合了必要的人力、物力和财力，大力发展科、教、文、卫等社会事业，迅速改变了原来极其落后的社会事业面貌，取得了举世公认的巨大成就，使社会事业的供给大体满足了几乎所有社会成员的基本需求。

任何制度安排都是在特定语境下存在和发展的，“制度规范人类行为的力量多数源于它们的不变异性。但是，当环境发生变化时，不变的规则组合也会产生伤害，因而也需要进行调整。”⁽²⁷⁾事实上，随着社会经济的发展，传统事业单位体制的某些固有弊端，包括制度功能偏失、制度激励弱化、制度效率低下等诸多矛盾和问题也日渐暴露出来，愈发不适应社会经济协调发展的总体形势。在这样的背景下，对传统的事业单位体制进行改革和创新的要求也日益迫切。