甘肃省腐败监督机制建设进展研究

一、惩治和预防腐败监督机制建设的进展

约束公共权力是反腐之本。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠在总结古今政治实践的教训时曾指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”近年来，围绕推进惩治和预防腐败体系建设，甘肃省各级党委、政府和纪检机关不断加强组织领导和督促检查，并针对腐败行为发生所依赖的公共权力、腐败动机、腐败机会三个条件，从对权力的内部制约和外部监督两方面入手，积极探索建立权力运行监控机制，惩防体系监督机制建设取得了一系列的进展和突破。

（一）完善惩治和预防腐败监督组织保障体系

2005年，中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）颁发后，甘肃省及时制定了《中共甘肃省委关于建立健全惩治和预防腐败体系的实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》）。该《实施意见》在第四部分“加强对权力运行的制约和监督”中明确规定：监督工作在省委的统一领导下，由省纪委组织协调和监督检查，各级党委（党组）、人大、政府、政协及有关机关、部门和人民团体具体实施。纪检、检察、审判、监察、审计机关要切实履行专门监督机关的职能，推动监督工作有序开展。为了切实抓好《实施纲要》的落实，甘肃省委转发了《中共甘肃省委办公厅关于调整和充实甘肃省贯彻落实〈实施纲要〉领导小组的报告》，调整和充实了甘肃省贯彻落实《实施纲要》领导小组，并将其与党风廉政建设责任制工作领导小组合为一体。同时，印发了《甘肃省建立健全惩治和预防腐败体系实施意见任务分解表》，对权力运行制约和监督的工作任务进行了细化和分解，要求由省纪委牵头，省审计厅、省人事厅、省委巡视机构等单位协助开展对权力运行重点环节和部位的监督。各直属机构、市州根据中央和省委、省政府部署，结合自身情况，对健全监督制约机制做了部署安排和任务分解。为切实保障纪委履行协助党委组织协调反腐败工作的职责，省委还出台了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的实施办法（试行）》，对纪委协助党委组织协调反腐败工作的主要任务、程序和监督保障作了规定。该《办法》第四章第十九条规定，各级党委要加强对纪委协助党委组织协调反腐败工作的领导。第二十二条规定，各级党委和领导干部要按照《关于试行党风廉政建设责任制的规定》和《甘肃省党风廉政建设责任制实施办法》，对本部门承担的反腐败任务切实负起领导责任，并组织实施。第二十四条规定，实行纪委履行组织协调制度。

2006年，为加强纪检监察机关与司法机关、行政执法机关在查办案件中的协作配合，省纪委印发了《甘肃省纪检监察机关与司法机关、行政执法机关案件移送规定（试行）》，规范了纪检、司法和行政执法机关查办案件联系协调工作制度。第五条规定，纪检监察机关受理信访举报中，发现应当由司法机关、行政执法机关受理的问题，应当将举报内容及时摘转有管辖权的司法机关和行政执法机关，并列出了应当移送的情形。第六条规定了人民法院应当移动纪检监察机关的情形，如人民法院办结的涉及党员或监察对象的刑事案件，应当及时将该案件的事实情节材料及生效的判决、裁定或决定提交有管辖权的纪检监察机关。

2007年，甘肃省出台了《关于加强农村基层党风廉政建设的实施意见》，对加强农村基层党风廉政建设的保障措施作了规定。该《实施意见》提出，县（市、区）委、乡（镇）党委加大对纪检监察工作的支持力度，在人员、经费等方面给予保障。建立由省纪委负责，由组织、宣传、政法、政府办公厅、发改委、教育、监察、民政、司法、财政、国土资源、劳动和社会保障、建设、水利、农牧、林业、文化、卫生等部门组成的省上协调机构。坚持谁主管、谁负责的原则，把主要任务分解到相关职能部门，建立健全上下联动、齐抓共管的工作机制。同年出台的《甘肃省预防职务犯罪工作条例》也对预防职务犯罪的保障机制作了规定。如《条例》第五条规定，各级国家机关、国有企业事业单位、人民团体的主要负责人对本单位的预防职务犯罪工作负总责，其他负责人根据分工负直接领导责任。第七条规定，省、市（州）、县（市、区）预防职务犯罪工作领导机构负责指导、协调本行政区域内的预防职务犯罪工作。第十三条规定，检察机关、审判机关、监察机关按照各自职责开展预防职务犯罪。

2008年，为了认真贯彻落实中央《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，甘肃省委制定和印发了《甘肃省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》（以下简称《办法》）。《办法》部署了整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩处等六方面的具体任务和措施，进一步加强了惩治和预防腐败监督的组织领导，将2005年成立的甘肃省贯彻落实《实施纲要》领导小组，调整为甘肃省惩治和预防腐败体系建设领导小组，成员单位与省党风廉政建设责任制领导小组成员单位一致。出台了《甘肃省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年任务分解表》，将强化监督制约任务划分为4大项21小项，落实到25个牵头单位，77个协办单位，明确提出了完成任务的年度、阶段和总体目标及时限要求，为推动形成各部门齐抓共管、各领域协调行动的工作格局作出了具体安排。

2009年，甘肃省被确定为预防腐败试点省份，省委及时建立了由省委书记任组长、省长和省委分管领导任副组长、20多个部门主要负责同志为成员的高规格预防腐败联席会议制度，在全国率先成立了省预防腐败局，与省纪委、监察厅合署办公，采取“三位一体”的综合性体制模式。各牵头部门和单位成立了由“一把手”任组长的惩防体系建设领导小组，明确“一把手”负总责、分管领导具体管、机关单位合力抓的工作机制，强化了组织保障。同时，根据反腐败监督任务变化和工作重点，反腐败监督组织体制不断进行调整，有效强化和整合了监督力量。如5.12地震发生后，建立了由纪检监察机关牵头，纵向层级管理和横向部门监管相结合，联合巡查、专项督查和驻点监督相结合，传统手段和电子监督相结合,职能监督和社会监督相结合的监督体系。成立了全省抗震救灾资金物资监督检查领导小组，并会同深圳市成立了对口支援救灾款物联合监督协调领导小组，加强了对口援建监管工作的组织领导。受灾市州、县区、乡镇、村社四级均建立了相应的领导小组和工作机构，形成了逐级管理、层层负责的监管领导体制。

2010年，为了加强各部门的协调配合，形成抓反腐倡廉工作的整体合力，甘肃省研究制定了《甘肃省惩治和预防腐败体系建设工作领导小组成员单位协调会议制度》和《甘肃省惩治和预防腐败体系建设牵头与协办单位工作配合办法》，明确了惩防体系建设领导小组成员单位、牵头与协办单位的职责，形成了相互配合的工作机制。

2011年，甘肃省将甘肃省党风廉政建设责任制工作领导小组与甘肃省惩治和预防腐败体系建设工作领导小组调整合并为甘肃省党风廉政建设责任制暨惩治和预防腐败体系建设工作领导小组。领导小组下设办公室，设在省纪委，日常工作由省纪委预防综合室和省纪委党风廉政建设室负责。同时，中央扩大内需促进经济增长政策实施以来，为落实“关口前移、全程跟进、有效防范”的要求，由省纪委监察厅牵头负责，成立了由财政、发改、建设、审计等部门联合组成的省扩大内需监督检查工作领导小组，各市（州）和县（市、区）也都成立了相应的领导机构和工作机构，有力促进了扩大内需政策措施的贯彻落实。

2012年，甘肃省又出台了《甘肃省新任党员领导干部廉政谈话实施办法（试行）》(以下简称《办法》），完善了党员领导干部的谈话机制。《办法》第四条规定，对新任党员领导干部廉政谈话，由各级纪检监察机关按照干部管理权限进行。省纪委负责对新提拔或转任的省管党员领导干部进行廉政谈话；市（州）纪委负责对新提拔或转任的县（处）级党员领导干部进行廉政谈话；县（市、区）纪委负责对新提拔或转任的乡（科）级党员领导干部进行廉政谈话。各部门各单位纪检组（纪委）负责对同级党组（党委）新提拔或转任的党员领导干部进行廉政谈话。第八条规定了在谈话对象确定、谈话方案制定、谈话实施、结果运用各个环节，与党委组织（人事）部门衔接，共同实施，形成良性互动的协调协作机制。

（二）健全惩治和预防腐败权力监控机制

权力监控是反腐败监督的核心。甘肃省在开展反腐败的长期实践和理论探索中，坚持改革创新，不断完善执法监督、廉政勤政监督、党风廉政监督制度，权力监控机制不断健全。

2005年，甘肃省委颁布了《关于建立健全惩治和预防腐败体系实施意见（试行）》，明确提出，要通过加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督，加强对重点环节和重点部位权力行使的监督以及发挥各监督主体的作用来加强对权力运行的制约和监督。同年颁发的《甘肃省建立健全惩治和预防腐败体系实施意见任务分解表》，将加强对权力运行的制约和监督划分为4大项22小项。4大项包括：一是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督；二是加强对重点环节和重点部位权力行使的监督；三是充分发挥各监督主体的作用；四是加强巡视工作。为加强巡视工作，还出台了《甘肃省县市区巡视办法（试行）》（以下简称《办法》），规定了巡视整改和督促制度。《办法》第十条第二款规定，市州和县市区党委、政府应根据巡视组反馈的意见和建议，针对存在的问题，制定整改方案，提出具体明确、切实可行的整改措施。

2006年，省纪委印发了《甘肃省纪检监察机关与司法机关、行政执法机关案件移送规定（试行）》（以下简称《规定》）。《规定》第十四条规定，建立由纪检监察机关、司法机关和行政执法机关案件移送制度，定期通报案件移送制度，健全和完善案件移动工作监督管理制度。(www.xing528.com)

2007年出台了《甘肃省人民政府重大决策程序暂行规则》（以下简称《规则》），健全了政府重大决策监督机制。《规则》第五章第二十三条规定，省政府建立决策监督机制，加强政府内部对决策执行情况的层级监督。省政府办公厅负责政府重大决策执行的检查、督办、考核等工作，根据决策方案和政府工作部署，采取跟踪检查、督促催办等措施，确保决策方案的正确施行，并及时向政府报告督查情况。第二十四条规定了监察、审计部门的决策监督权限。如规定，审计部门应将政府重大投资专项资金使用等决策的执行情况纳入跟踪审计或效益审计范围。

2008年，根据中央部署，甘肃省及时研究制定了《甘肃省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》，部署了整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩处六方面工作的具体任务和措施。第四部分对强化监督制约作了具体规定：①加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。包括加强对遵守党的政治纪律的监督，加强对党中央、国务院以及省委、省政府重大决策部署贯彻执行情况的监督，加强对抗震救灾政策落实情况的监督，加强对执行民主集中制情况的监督，加强对落实领导干部廉洁自律规定情况的监督，加强上级党委和纪委对下级党委及其成员的监督，加强巡视工作，加强纪检监察机关派出（驻）机构的统一管理等项内容。②加强对重要领域和关键环节权力行使的监督。包括加强对干部人事权行使的监督，加强对司法权行使的监督，加强对行政审批权和行政执法权行使的监督，加强对财政资金的监管，加强对国有资产的监管，加强金融监管等。③发挥各监督主体的作用。要加强和改进党内监督、人大监督、政府专门机关的监督、司法监督、政协民主监督、群众监督及舆论监督。④完善监督制约机制。

2010年，甘肃省出台了《甘肃省委巡视组工作规则（试行）》和《甘肃省被巡视地区、单位配合省委巡视组开展巡视工作的暂行规定》，进一步规范了巡视组的任务职责与工作纪律、明确被巡视地区和单位接受监督的义务与要求，完善了巡视工作制度，初步构成了甘肃省巡视工作制度的基本框架。

2012年，甘肃省制定了《甘肃省全面推进廉政风险防控工作实施意见》（以下简称《实施意见》），围绕规范权力运行，对廉政风险防控的主要目标和重点任务作了部署，健全了反腐败监督的长效机制。《实施意见》规定了11项重点防控任务，包括全面理清职权、依法确定职责、优化权力结构、规范权力流程、压缩权力空间、查找廉政风险、评定风险等级、制定防控措施、推进权力公开、实施预警处置和实施动态管理等。

当年，甘肃省制定了《甘肃省党员领导干部在职及离职后从业限制暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对党员领导干部在职及离职后从业限制作了具体规定。《暂行办法》第二、三章明确了对党员领导干部在职及离职后经商办企业、兼职取酬和配偶子女及特定关系人从业的禁止性情形。第四章对党员领导干部遵守《暂行办法》的监督作了规定。党员领导干部在办理离职手续时，由纪检监察机关、组织人事部门进行离职谈话，告知离职后行为限制等规定，由本人作出书面承诺。离职后三年内，应当每年将从业情况报告原任职单位予以登记备案，并由纪检监察机关和组织人事部门在一定范围内进行公示，接受社会监督。

同年，甘肃省制定了《甘肃省落实党风廉政建设责任制推进惩治和预防腐败体系建设检查考核办法（试行）》（以下简称《办法》），《办法》进一步明确了检查考核结果评定的方法和标准。规定领导班子及其主要领导、分管领导不得评定为年度检查考核“好”等次的4种情形以及不得评定为“较好”以上等次的3种情形。规定了以下情形不得被评为“好”：一是在党风廉政建设方面受到上级通报批评的；二是市（州）委、政府工作部门主要负责人和省直部门（单位）内设机构、直属单位主要负责人涉嫌违纪违法被本地、本部门（单位）之外的有关机关立案查处的；三是市（州）委、政府工作部门主要负责人和省直部门（单位）内设机构、直属单位主要负责人因效能建设、作风建设等受到上级主管部门问责的；四是民主测评“较好”以上票数占总测评人数的比例低于90%的。《办法》还明确了检查考核结果运用的情形和条件。规定省委对检查考核结果在一定范围内通报，被检查考核单位必须及时向领导小组办公室反馈整改落实情况，并将检查考核结果作为领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据。

2013年，甘肃省纪委、省监察厅出台了《贯彻落实中央八项规定和省委十项规定监督检查办法（试行）》，明确监督检查的对象是指全省各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、国有企业、事业单位及其工作人员，重点是领导干部。同时还明确规定，纪检监察机关可以依纪依法进行暗访，必要时可以协调有关部门和媒体参加，时间和地点随机确定。

（三）强化了惩治和预防腐败监督责任制度

责任制度是有效开展反腐败监督的保障。甘肃省围绕加强权力监控，不断强化了惩治和预防腐败监督责任制度。

2005年，甘肃省委制定了《关于建立健全惩治和预防腐败体系实施意见（试行）》（以下简称《实施意见》），对惩治和预防腐败监督的责任制度作了规定。《实施意见》第六章第十八条规定，建立责任机制，落实责任分工，明确工作规范。建立督查机制，把建立健全惩治和预防腐败体系与贯彻党风廉政建设责任制、干部年度考核结合起来，每年进行一次考核检查，并将考核结果作为干部业绩评定、奖惩、任用的重要依据。2005年，甘肃省委印发了《关于纪委协助党委组织协调反腐败工作的实施办法（试行）》（以下简称《办法》）。该《办法》第四章第二十六条规定，对违反本规定不履行或不认真履行职责的，由党委或者纪委负责人给予批评教育或组织处理，并责令限期改正；情节严重或者造成严重后果的，依纪依法追究纪律责任，涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。

2007年，甘肃省出台了《关于加强农村基层党风廉政建设的实施意见》（以下简称《意见》），对加强农村基层党风廉政建设的责任机制作了规定。《意见》规定，县（市、区）委、乡（镇）党政主要负责人对农村基层党风廉政建设负总责，确定一名班子成员具体抓，其他成员抓好分管范围内的农村基层党风廉政建设工作，将责任制延伸到村级党组织，逐步形成农村党风廉政建设的责任体系和工作机制。

2008年，甘肃省制定了《甘肃省建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年实施办法》。其中第八部分“切实抓好《实施办法》的贯彻落实”中明确规定，要健全工作机制。对于责任承担作了具体规定：健全奖惩机制，对任务落实、成绩突出的予以表彰奖励；对虚于应付、不抓不管、所承担任务落实不力的予以通报批评；对出现重大失误、造成严重后果的严肃追究相关领导责任。

2011年，甘肃省制定的《甘肃省党员领导干部在职及离职后从业限制暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对党员领导干部违反《暂行办法》实行责任追究等情形作出了明确的程序性和惩戒性规定。其中第二十四条规定：党员领导干部违反事前报告规定的，应当承担个人责任。报告受理和监督机关应将其行为记录在案，及时给予诫勉提醒并责令纠正。第二十五条规定，违反本办法第八条规定，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节特别严重的，给予开除党籍处分。第二十九条规定，纪检监察机关接到有关违反本办法规定的举报，应当按照干部管理权限进行调查核实。确有违反规定的，应当提出处理建议或处分意见。党员领导干部对纪律处分不服的，可按照有关规定进行申诉。

2012年，甘肃省纪委制定了《甘肃省党政领导干部问责实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》对问责的情形细化为决策失误、工作失职、监管不力、滥用职权、不作为或执行不力等5个方面20种具体情形。对集体决策失误的问责作出了明确规定，将领导责任划分为直接责任、主要领导责任、重要领导责任，并作出了按照党政领导干部各自在集体决策中所起的作用和应负的责任分别问责的规定。将问责线索拓展细化为7个方面，并对问责线索的移送作出了明确规定。对问责调查的回避、影响调查和拒绝执行问责决定处理、问责决定公开范围以及问责救济程序等作出了规定。