治安管理的依据-充实治安管理理论与实务教程

第五节　治安管理的依据

一、治安管理应当以党的路线、方针、政策为根据

治安管理是由国家警察机关为维护社会治安秩序，保障社会生活的正常进行而依法从事的行政管理行为，属于国家行政活动的性质，是国家对内职能的表现形式，因此国家性质直接决定了治安管理的性质。按照马克思主义的国家学说理论，国家的本质是阶级统治的工具，是代表统治阶级意志的权力形式。人民民主专政是我国的国家性质，即我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政实质是无产阶级专政。工人阶级对国家的领导是我国人民民主专政的根本标志。工人阶级作为我国的领导阶级，决定了我国社会主义前进的方向，体现着我们社会主义国家的阶级性质，保障着改革开放和社会主义现代化建设的顺利发展。

工人阶级的领导是通过自己的政党——中国共产党实现的。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心。我国各族人民从切身经验中得出的根本结论是，没有中国共产党就没有新中国，没有中国共产党就实现不了中国的社会主义现代化。我国《宪法》序言明确规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”简言之，中国各项事业都应当坚持中国共产党的领导，这是我国《宪法》确定的一项宪法性原则，治安管理也毫不例外要坚持中国共产党的领导。

治安管理要坚持中国共产党的领导，是依据《宪法》确定的一项原则。坚持党的领导，集中体现在治安管理要服从党的路线、方针、政策。因此，党的路线、方针、政策就成为治安管理的重要依据。治安管理必须服从和适应党的大政方针，不能与党的路线、方针、政策互相矛盾、互相抵触。为此，治安民警要不断学习、领会、掌握党的路线、方针、政策的基本内容，提高理解能力和执行的自觉性。党的路线、方针、政策，是制定治安管理工作方针、政策、方法、措施的根据，也是实施治安管理业务的行动指南。

党的路线、方针和政策也与治安管理法律规范保持着高度的一致。我国的各项事业和各项工作都应当坚持中国共产党的领导，有关治安管理法律规范的制定工作也不例外。治安管理法律规范是党的路线、方针和政策，在治安管理工作上的规范化、条文化和定型化。在党的路线、方针和政策发生变化后，相应地也会及时对治安管理法律规范进行修改废除。因此，可能在少数情况下，党的路线、方针和政策与治安管理法律规范存在不一致的地方，但从整体上说，二者是高度统一的。

二、治安管理法律规范体系

治安管理在法律属性上说，属于行政执法活动，必须以法律规范为依据。治安管理所依据的法律规范体系，是由各层级不同、法律效力等级不同的法律、法规、规章和规范性文件等规定的法律规范和原则所构成的。包括:

(一)宪法规范

《中华人民共和国宪法》规定，宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业、事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”由此可见，宪法是我国最高位阶的法源。《宪法》中包含的治安管理法律规范有:

(1)关于治安管理活动的基本原则的规范。例如《宪法》关于坚持四项基本原则的规范;关于人民参与国家管理的原则、法制统一的原则、工作责任制原则、民族平等原则、行政首长负责制原则、政府机关工作人员接受人民监督和保障公民权利的原则等基本原则的规范。

(2)关于国家行政机关组织、基本制度和职权的规范。例如，关于国务院的组织、基本工作制度和职权的规范;关于国务院各部委和审计机关的基本职权的规范;关于地方各级人民政府的组织、基本工作制度和基本职权的规范;关于民族自治地方人民政府的组织、基本工作制度和基本职权的规范等。治安管理机构隶属于这些政府组织，这些政府组织的工作制度和职权关系到治安管理机构的工作制度和职权。

(3)关于国家行政区域划分和设立特别行政区的规范。这关系到警察行政管辖权的确定。

(4)关于公民基本权利和义务的规范。例如，关于公民批评权、建议权、申诉权、取得国家赔偿权，言论、出版、集会、结社、游行、示威自由权，非经法定程序不受逮捕、拘留权，劳动权，遵守法律、公共秩序、尊重社会公德的义务等规范。

(5)关于保护外国人合法权益和关于外国人义务的规范。

(6)关于国有经济组织、集体经济组织、外资或合资经济组织以及个体劳动者在警察行政法律关系中的权利、义务的规范。例如，关于国有企业在法律规定的范围内享有经营管理自主权的规范;关于集体经济组织在遵守有关法律的前提下，享有独立进行经济活动自主权的规范;关于国家保护私营经济合法权益，对私营经济实行引导、监督和管理的规范等。

(7)关于国家发展教育、科学、医疗卫生、体育、文学艺术、新闻广播、出版发行等事业方针政策的规范;关于发挥知识分子作用，建设社会主义精神文明，推行计划生育，保护环境防止污染和其他公害的规范;关于加强国防、保卫国家安全和维护社会秩序的规范等。

(二)法律规范

法律是由全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件，有基本法律和一般法律之分。前者由全国人大制定，如《中华人民共和国国务院组织法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》，等等;后者由全国人大常委会制定，如《中华人民共和国警察法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国居民身份证法》，等等。(www.xing528.com)

法律既是行政法的渊源，也是刑法、民法等其他部门法的渊源。单个的法律有些仅包含行政法规范，其中很多就关系到治安管理法律规范，如《国务院组织法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》;有些则不包含行政法规范，当然也就与治安管理法律规范无关，如《刑法》、《刑事诉讼法》;有些既包含行政法规范，又包含其他法律部门的规范。作为行政法渊源的法律不仅包含行政法律规范，同时还可能或多或少地包含其他部门法规范;此外作为其他部门法渊源的法律也可能或多或少地包含某些行政法规范。总之法律是治安管理法律规范的重要渊源。

(三)行政法规规范

行政法规是国务院依据宪法和法律规定，制定的规范性法律文件。它是重要的治安管理法律规范的渊源，调整着广泛的治安管理事项。例如《公务员暂行条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助办法》、《户口登记条例》、《娱乐场所管理条例》、《道路交通事故处理办法》等等。国务院的行政法规数量十分庞大，其中有大量法律规范是调整有关治安管理事项的规定。

(四)地方性法规规范

地方性法规在治安管理法律规范的渊源中也占有重要地位。根据《宪法》的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会备案。根据现行《中华人民共和国地方组织法》的规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行，并报全国人大常委会和国务院备案。此外，经全国人大和全国人大常委会的特别授权，经济特区的人民代表大会及其常务委员会，可以根据经济特区的具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律、行政法规的基本原则，制定地方性法规，报全国人大常委会、国务院和省人大常委会备案。地方性法规调整着广泛的社会关系，其中也有大量是调整治安管理关系的规范。以北京市为例，这样的地方性法规也多达上百个，如《北京市社会治安综合治理条例》、《北京市人民警察巡察条例》、《北京市禁止赌博条例》、《北京市关于严禁燃放烟花爆竹的规定》，等等。

(五)自治条例、单行条例规范

自治条例、单行条例作为治安管理法律规范的渊源，只限于民族自治地方适用。根据宪法规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济、文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。自治条例和单行条例不同于地方性法规。首先，地方性法规必须不同宪法、法律和行政法规相抵触，而自治条例、单行条例则可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定，对某些法律和行政法规的规定，可以在报经有关的上级国家机关批准后作某些变通。其次，地方性法规只有省、自治区、直辖市人大及其人大常委会，省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市以及某些经济特区市的人大及其人大常委会有权制定;而自治条例、单行条例可以由相当于省一级的自治区人大制定，也可以由相当于省辖市一级的自治州以及县一级的自治县人大制定。最后，省级地方性法规须报全国人大备案，市一级地方性法规须报省级人大常委会批准，并报全国人大常委会和国务院备案;而自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或自治区人大常委会批准并报全国人大常委会备案。

自治条例和单行条例作为行政法渊源，既可以规定民族自治地方的自治机关的组织和工作，也可以规定地方行政管理事务。例如，一些自治区制定的《集市贸易管理条例》、《食品卫生管理条例》;再如内蒙古自治区制定了《内蒙古自治区见义勇为人员奖励和保护条例》、《内蒙古自治区地方病防治条例》、《鄂伦春自治旗流动人口管理条例》等等。

(六)部门规章和地方政府规章规范

部门规章和地方政府规章合称行政规章。部门规章是指国务院各部委和某些工作部门制定的规范性法律文件。根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，在国务院的工作部门中，只有部委才能够制定规章。但根据社会生活的迫切需要，法律和行政法规有时授权国务院的直属机构制定规章。作为警察行政法的渊源的部门规章，在我国，主要有公安部制定的规章以及公安部会同其他部委制定的部门规章，只有在少数情况下，其他部委有治安管理方面的规章。部门规章的数量比行政法规更为庞大，调整着广泛的社会关系。这些规章中有大量的治安管理法律规范。如《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》、《中华人民共和国公安部关于在全国实施居民身份证使用和查验制度的通告》、《临时身份证管理暂行规定》、《水利电力部、公安部关于严禁在农村安装电网的通告》，等等。

地方政府规章，是指省、自治区、直辖市的人民政府，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，以及经全国人大和全国人大常委会的特别授权的经济特区市的人民政府在不与宪法、法律、行政法规以及所在地方的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性规章。地方性规章涉及到公安、民政、城市建设、市政管理、财税、工商、农业、科技文卫、外事、外贸、劳动、人事等很多行政管理领域，其中有很多治安管理法律规范。

(七)法律解释

法律解释在这里指有权机关就法律规范在具体适用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释，即有权解释，不包括学理解释等无权解释。全国人大常委会1981年通过的《关于加强法律解释工作的决议》对法律解释问题作了如下决定:第一，凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定。第二，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。第三，不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。第四，凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会进行解释或作出规定。凡属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释。根据该决定，我国能成为行政法渊源的法律解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。这些解释常常涉及与警察行政有关的法律规范适用问题，具有规范性，是治安管理法律规范的重要方面之一。

(八)国际条约、惯例

随着国际法的发展，国际行政法规范也不断增多。国际行政法是行政法的一个特殊渊源。国际条约、惯例中时常会涉及一国国内的行政管理，成为调整该国行政机关与公民、组织以及外国人、外国组织之间关系的行为准则。它们一经我国承认，便成为我国行政法的一个渊源。当然，我国政府在签署这些国际条约时，可以提出一些保留条款。这些予以保留的条款，就不能成为我国行政法的渊源。在这些成为我国行政法渊源的国际条约和惯例中，也有一些涉及治安管理，成为我国治安管理法律规范的特殊渊源之一。

(九)其他规范性文件

有权发布其他规范性文件的机关很多，但是，能够成为行政法渊源的并不多，一般仅指中共中央与国务院联合发布的规范性文件，国务院与有关社会组织联合发布的规范性文件等。它们是我国一种独特的法的渊源。这类规范性文件数量虽然不多，但往往涉及政策、政治意义重大，值得重视。