治安管理理论与实务教程：集会游行示威管理

第二节　集会游行示威管理

引　例

日本政府出售钓鱼岛的闹剧和挑衅行为激起中国人民的强烈愤怒。2012年9月19日上午9时起，陆续有民众到日本驻华大使馆门前，抗议者举着“还我钓鱼岛”、“日本认罪”等标语。记者了解到，中国民众在日本驻华大使馆门前的抗议行动已经进入第5天。自8月15日开始，每天都有一些民众来到日本大使馆门前，高唱中国国歌、呼喊抗议口号。19日上午10时开始，来自山东各地的2 000多名群众汇聚省会济南市中心泉城广场举行游行，抗议日本右翼分子非法登岛。记者在现场看到，大批手持红色横幅的群众群情激昂，他们高唱国歌，高举五星红旗，手中的标语上写着“警惕日本军国主义”、“中国钓鱼岛不容侵犯”、“钓鱼岛是中国固有领土”等。19日上午10时，山东青岛市上千名群众高喊“滚出钓鱼岛”、“捍卫国家主权”等口号，举行游行示威。据记者现场目击，游行队伍有上千人，他们手中拿着抗议日本的横幅和标语，一路高喊口号，从青岛大学走向日本驻青岛领事馆。沿途不断有群众加入游行队伍。在深圳市中心华强北赛格广场附近，上午10时许，数十人高举国旗和标语，开始沿主干道向东游行，沿途不断有人加入。11时许，人群已绵延数百米，人数估计在1 000至2 000人之间。19日上午9时40左右，广州部分市民聚集在日本驻穗领事馆门口聚集。这些市民群众开始游行，沿途有警察疏导，路边不少人驻足观看。10时30分许，队伍游行2圈后回到领事馆前，有部分市民开始在日本驻穗领事馆门口静坐示威。山西太原市的游行队伍人数也一度达到千人。他们打着横幅，高喊口号，引起众多路人观看。在浙江杭州市，有数百人参加了游行。群众高举横幅，喊着“还我钓鱼岛”等口号。当天上午，辽宁沈阳、吉林长春、黑龙江哈尔滨、四川成都、河南郑州、湖南长沙、贵州贵阳、山东临沂等城市也有群众聚集游行，抗议日本右翼分子非法登上中国钓鱼岛。记者在这些城市看到，群众聚集场合均有警察维持秩序。在持续约2个小时后，大多数城市的聚集群众陆续散去，游行抗议活动整体平稳。

一、集会、游行、示威概述

(一)集会、游行、示威的概念与区别

1.集会、游行、示威的概念

集会是指参与者为共同的目的临时集合于一定公共场所，发表意见、表达意愿的活动;游行是指参与者在公共道路、露天公共场所列队进行，表达共同意愿的活动;示威是指参与者在露天公共场所或共同道路上，以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。集会、游行、示威，就其性质有政治性和非政治性、合法与非法之分。

2.集会、游行、示威的区别

(1)表达程度不同。集会表达意愿的激烈程度较轻，示威表达意愿的激烈程度重，而游行表达意愿的激烈程度介于集会和示威之间。

(2)社会影响不同。三者相较，示威这种表达共同意愿的方式社会影响最巨大、深远、广泛，游行次之，集会再次之。

(二)非法集会、游行、示威的概念、特征

1.非法集会、游行、示威的概念

非法集会、游行、示威主要是指违反《中华人民共和国集会游行示威法》(以下简称《集会游行示威法》)的有关规定，在露天公共场所或者公共道路上，以集会、游行、示威、静坐等方式发表意见、表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动。其主要表现形式有三种:一是没有依照《集会游行示威法》及有关规定申请，或者申请未获批准许可的。二是经批准许可的集会、游行、示威在举行过程中，未按照主管机关批准许可的目的、方式、标语口号、起止时间、地点、路线进行的。三是在集会、游行、示威的过程中，出现危害公共安全或严重破坏社会秩序情况的。

2.非法集会、游行、示威的特征

非法集会、游行、示威具有以下特征:

第一，有明确的目的。非法集会、游行、示威之所以发生，其主要原因就是参与者具有共同的意愿，因而其目的明确，行动统一。

第二，有明确的核心层和组织领导策划者。非法集会、游行、示威多系一小部分人针对众人关注的社会热点问题，利用众人的一些模糊或错误认识，四处煽动、周密策划下发生的。

第三，对社会的危害较大。这类事件大多发生在公共区域，各种不良影响极易蔓延、扩大，而且参与事件的群体具有比较强烈的偏激心理，情绪极度亢奋，加之一些人故意捣乱、破坏，使此类事件具有逐步升级和诱发暴力犯罪活动的危险，其发展趋势比较难以预料和控制。

二、集会、游行、示威的管理范围和主管机关

(一)集会、游行、示威的管理范围

根据《中华人民共和国集会游行示威法》第2条和《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》(以下简称《实施条例》)第3条和第4条之规定，纳入公安机关管理范围的集会、游行、示威主要是在中华人民共和国境内的露天公共场所或者公共道路上为表达共同意愿而举行的集会、游行、示威活动。

而文娱、体育活动，正常的宗教活动，传统的民间习俗活动，则不属集会、游行、示威的管理范围。由各级政府或者有关主管部门依照有关法律、法规和国家其他有关规定实施管理。

(二)集会、游行、示威的主管机关

根据《集会游行示威法》及其《实施条例》规定:集会、游行、示威由举行地的市、县公安局、城市公安分局主管。游行、示威路线在同一直辖市、省辖市、自治区辖市或者省、自治区人民政府派出机关所在地区经过两个以上区、县的，由该市公安局或者省、自治区人民政府派出机关的公安处主管;在同一省、自治区行政区域内经过两个以上省辖市、自治区辖市或者省、自治区人民政府派出机关所在地区的，由所在省、自治区公安厅主管;经过两个以上省、自治区、直辖市的，由公安部主管，或者由公安部授权的省、自治区、直辖市公安机关主管。

三、公安机关在集会、游行、示威中的职责

公安机关管理集会、游行、示威的一个明确指导思想，就是在维护公共秩序和社会稳定的前提下，充分保护宪法赋予公民的集会、游行、示威的自由权利。公安机关要坚决维护法律的权威，严格依法办事。一方面对公民合法要求举行或经许可举行的集会、游行、示威要依法子以保护;另一方面，对违反法律规定的非法集会、游行、示威活动要严格依法处理。

(一)及时获取准确信息

及时准确地获取信息情报是管理好集会、游行、示威的先决条件，是把握斗争主动权的关键。信息情报的获取要讲求信息质量高，要做到超前、全面、真实、准确、快速。公民集会、游行、示威活动的信息情报的内容极其广泛，涉及政治、思想、经济、文化、社会生活、科研等各方面。一切干扰、敌视和破坏国家安全、政治安定和社会稳定的境内外势力;刑事犯罪变化的动向和趋势;社会利益在调整和遭冲击中可能引发或激化的矛盾、群体性治安事件的苗头;社会各界、各阶层的社会心理状态及各种不安定因素等等都是信息情报收集的内容。

(二)严格依法审批

1.审批范围

《集会游行示威法》规定，举行集会、游行、示威向主管公安机关提出申请并获得许可才能举行，不过，国家举行或者根据国家决定举行的庆祝、纪念等活动;国家机关、政党、社会团体、企业事业组织依照法律、组织章程举行的集会不需申请。公安机关接到申请后，应依照《集会游行示威法》及其《实施条例》，以及市人大常委会制定的《实施办法》的规定进行审批。其主要内容有:

审查举行集会、游行、示威是否有能证明其有效身份的负责人;负责人有无《实施条例》第8条禁止的情形，即无行为能力人或者限制行为能力人、被判处刑罚尚未执行完毕的、正在被劳动教养的、正在被依法采取刑事强制措施或者法律规定的其他限制人身自由措施的;负责人是否在举行日期的5日前向主管公安机关亲自递交书面申请;书面申请是否按法定要求的内容申报等。

对反对宪法所确定的基本原则的;危害国家统一、主权和领土完整的;煽动民族分裂的;有充分根据认定申请举行集会、游行、示威将直接危害公共安全或者严重破坏社会秩序的情形，坚决不予许可。(www.xing528.com)

只有符合《集会游行示威法》第7条、第15条、第16条、第17条规定的情形的，即公民不得跨城市串联;国家机关工作人员组织或参加集会、游行、示威不得违背法律、法规规定的职责和义务;以国家机关、社会团体、企业事业组织的名义组织或者参加集会、游行、示威，必须经本单位负责人和主管机关批准，才准予许可。

在华外国人要求参加我国公民举行的集会，公安机关要视具体情况决定许可或不许可。

2.审批程序

(1)一般程序

一般程序是指公安机关对申请集会、游行、示威所作的常规性审批的程序。依照《集会游行示威法》规定，需要申请的集会、游行、示威，其负责人必须在举行日期的5日前向主管机关递交书面申请。申请书中应当载明集会、游行、示威的目的、方式、标语、口号、人数、车辆数、使用音响设备的种类与数量、起止时间、地点(包括集合地和解散地)、路线和负责人的姓名、职业、住址。根据《实施条例》第10条规定，主管公安机关接到集会、游行、示威的申请书后，应当及时审查。在法定期限内作出许可或者不许可的书面决定，并将决定书在申请举行集会、游行、示威日的2日前送达其负责人。决定书应当载明许可的内容或者不许可的理由。

(2)变通程序

变通程序是指公安机关对申请举行集会、游行、示威进行非常规性审批和变通的程序。根据《集会游行示威法》及其《实施条例》规定，变通程序及处置情形有三种:一是对常规申请时限和审查时限变通处理。即对确实由于突然发生的事件临时要求举行集会、游行、示威的，主管公安机关接到报告后，应当立即审查决定许可或不许可。二是协调处理。即对要求解决具体问题或切身利益的集会、游行、示威的申请，主管公安机关应在尽可能缓解矛盾的前提下，通知有关机关或者单位同集会、游行、示威的负责人协商解决问题。主管公安机关可以将申请举行的时间推迟5日。如协商未成，可再按一般程序审批。三是变通处理。即在决定时或决定许可后，公安机关认为按照申请的时间、地点、路线举行集会、游行、示威，将对交通秩序和社会秩序造成严重影响的，可以变更集会、游行、示威的时间、地点、路线，并及时通知其负责人。

(3)复议程序

复议程序是在主管公安机关作出不许可举行集会、游行、示威的决定以后，集会、游行、示威的负责人如果不服决定，可以自接到通知之日起3日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起3日内作出维持或者改变主管公安机关原决定的复议决定。人民政府作出的复议决定，主管公安机关和集会、游行、示威的负责人必须执行。

(三)精心制定预案

预案即预备工作方案，在这里是公安机关通过对当前各种社会矛盾、社会治安情况的分析判断后，结合已有的工作经验，而制定的切实可行的、有可操作性的管理集会、游行、示威的工作预案，是争取工作主动权的重要环节。它可以使公安机关从容应付各种复杂、突发的情况和局面，做到处变不惊，临事不乱，临战不慌。

预案的主要事项:组织领导与指挥;警力部署及任务分工;通讯联络及后勤保障;纪律作风及处置的政策原则;应急处置措施等。

(四)及时劝阻疏导

及时劝阻疏导是集会、游行、示威管理的基本立场和主要着眼点，其主要做法是:

(1)对个别歪曲事实、企图扩大事态的人，充分运用法律武器，公开揭露其阴谋，坚决制止其非法的集会、游行、示威。

(2)对确有具体困难或要求具体解决切身利益问题而申请集会、游行、示威的人，应在做好劝阻疏导的同时，通知有关机关或单位同申请的负责人协商解决问题。如确实一时不能解决的，要做好解释说明工作。如有关机关或单位接到协商通知后态度消极、拖延，影响劝解疏导工作的，主管公安机关应当及时报告党委、政府，由党委、政府责成有关部门迅速解决，避免扩大事态。

(3)对要求解决各种历史遗留问题而一时难以得到满足而举行集会、游行、示威的人，要会同有关部门教育他们正确了解国情、社情，吸取教训。告诫他们要顾全大局，放弃上街集会、游行、示威的做法。

(4)对涉及政策性强的基本国策、深化改革和建立市场经济中的一些热点问题而申请集会、游行、示威的，必须紧紧依靠党委、政府及宣传部门，直接通过与群众对话，疏导劝阻，不让其形成大的气候。

(5)在劝阻疏导过程中，要始终坚持正面宣传，耐心教育，以理服人，语言得体，文明执勤，不说刺激性话，不说过头话，防止因我们的工作方法不当而授人以柄，激化矛盾。

(五)维护好现场秩序

公安机关对合法的集会、游行、示威活动，要依法予以保护，保证集会、游行、示威的顺利进行。

游行在行进中遇有不可预料的情况，不能按许可的路线行进时，人民警察现场负责人有权改变游行队伍的行进路线。按照规定在特定场所及其周边设置临时警戒线，未经人民警察许可不得逾越;公民进行集会、游行、示威，应当服从人民警察的指挥，维护治安秩序和交通秩序，遵守法律的规定，不得携带武器、管制刀具和爆炸物，不得使用暴力和煽动使用暴力，不得以暴力、胁迫或其他非法手段进行扰乱、冲击和破坏;不得违反治安管理法规，不得进行犯罪活动或者煽动犯罪。举行集会、游行、示威的负责人要负责维持集会、游行、示威的秩序，严防其他人员加入。必要时应指定专人佩带标志协助人民警察维护秩序。

举行集会、游行、示威有下列情形之一的，人民警察应当予以制止:未依照《集会游行示威法》规定申请或者申请未获许可的;未按照公安机关许可的目的、方式、标语、口号、起止时间、地点、路线进行的;在进行中出现危害公共安全或严重破坏社会秩序情况的。有上述情形之一、不听制止的，人民警察现场负责人有权命令解散，有权依照国家有关规定采取必要手段强行驱散，并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留，并依法追究其法律责任。

(六)确保要害部位安全

当前，我们在集会、游行、示威管理中，确保的重点单位和要害部位是国家机关、军事机关、广播电台、电视台、外国驻华使(领)馆、国宾下榻处、主要军事设施、航空港、火车站、港口、邮电、通讯、交通等公用设施等单位所在地。

为了确保上述重点要害的绝对安全，公安机关要按照重点单位和要害部位保卫工作的有关规定，检查、督促有关部门落实安全保卫措施，提高警惕，加强日常安全保卫工作。对可能被非法集会、游行、示威冲击的重点要害目标，事前依照《集会游行示威法》的规定，在重点目标周围设置临时警戒线，选派政治、业务能力较强的公安和武警上岗，派干部驻点指挥，做好应急准备。对已遭冲击的重点目标，公安机关和武警部队要派出足够警力，确保绝对安全。同时准备好机动力量，加强社会面控制和警戒控制。

四、非法集会、游行、示威活动的处置

公安机关在获知非法集会、游行、示威活动的信息后，应迅速采取有力措施，维护社会秩序，保障群众安全，控制事态发展，教育群众，打击犯罪活动，尽快平息事件。

(1)公安机关应迅速调集足够警力，赶赴出事现场，维护社会秩序，防止出现暴力犯罪活动。同时要做好安全防范工作，严防冲击党政首脑机关和广播电台、电视台、重要军事设施、交通枢纽、重要物资仓库等要害部位;做好重要党政要员、著名人士和在华的重要外国人员的安全警卫工作。

(2)采用多种方法，初步控制事态发展。首先，要大力开展宣传攻势，瓦解其心理防线;其次，实行交通管制，疏散围观、尾随群众，阻止外围车辆、人员进入事件现场，减小处置难度;再次，采取迎前、分割、追踪、阻拦等方法，将其逐步分散瓦解，控制事态的发展。

(3)迅速准确弄清非法集会游行示威的基本情况，采取适当措施，平息事态。公安机关要迅速准确弄清非法集会游行示威有无政治背景，组织活动的主要领导人员情况，活动的目的要求，准备采取的活动方式，以及是否有人携带武器、管制刀具等危险物品等基本情况，从而正确分析判断事件的性质，预测可能出现的变化，确定处置方案。在党委、政府的统一领导下，根据具体情况，采取相应措施，平息事态。如果纯属单位内部问题长期得不到解决、矛盾激化而引起的，要由单位或上级主管部门的党政领导出面，做好说服教育和疏导规劝工作，化解矛盾;如果属民族、宗教纠纷，则应尊重他们的民族、宗教习惯，并请相关部门和有关人士共同出面稳定情绪，调解纠纷。同时，在事件的处置过程中，公安机关还应全面做好证据的收集工作，为合理处置和工作顺利开展打好基础。

(4)做好善后工作，消除不良影响。在事件平息后应做好各项善后工作，如公布事件真相，消除群众的恐慌心理，稳定社会;依法处理违法犯罪分子，加强警戒教育作用;清理现场、解除交通管制，恢复现场秩序等，以消除事件产生的不良影响。