城市规划面临的转型挑战：价值观和方法

在当前社会经济转型的背景下,城市规划在价值观和方法上面临三大挑战：第一,城市规划如何适应城市发展的不确定性,并且能有效追踪和监控规划目标?第二,当城市空间的支配权分散后,城乡规划如何有效实施土地的开发控制?第三,面对城乡空间失衡、城市特色丧失、环境资源恶化等城市化过程中的新问题时,城市规划如何通过制度创新实现可持续的发展模式?

针对第一个挑战,需要城市规划自身在理念和方法上主动转型。在市场经济体系下,制度环境的变化会更加充满不确定性,从而改变城市发展动力相互作用的关系,影响到城市规划价值目标的调整^[6]。中央政府通过技术规范、行政法规不断强化空间管制的措施,对于保护城市的生态、历史资源没有问题,但面对复杂多变的社会经济发展没有在具体制度安排上做出及时调整,则会在客观上对市场经济的健康发展产生负面影响。2000年以来有30多个城市编制了战略规划(或概念规划),这类规划强调策略研究从而为政府提供城市空间战略性拓展的决策依据,成为市长们在现行规划体系之外所青睐的规划工具。然而其致命的弱点在于缺少法定地位,由于没有纳入法定的编制审批程序,也就不具备权威性和约束力。尽管战略规划未能纳入法定规划体系,但对总体规划转型的研究一直没有停止。

2010年编制的深圳市总体规划面对城市转型发展的挑战,在规划编制思路上进行积极的探索。总体规划从城市发展政策指引出发指导空间布局和专项系统规划,最后再将空间规划技术转化为规划实施政策,构建了包括十个专题政策(包括：土地政策、人口政策、产业政策、城市更新政策、住房政策、交通政策、生态环境政策、公共服务政策、公共财税政策和城市特色政策)在内的总规实施保障政策体系,并结合政策目标建立了从目标到指标的总规实施效果监控评价体系^[7],为实现城市整体平稳的发展转型打下重要的制度基础。城市的转型发展为城市规划带来更多挑战,应对挑战的前提在于城市规划自身主动积极的转型,比如在总体规划层面综合采用策略、政策、法规等手段,突破传统基于功能分区的技术思路。

为应对城市发展的不确定性,地方总体规划综合采用策略、政策、法规等手段,突破传统基于功能分区的技术思路。

第二个挑战来自土地开发的社会背景。市场经济转型过程中城市发展主体呈现多元化趋势,发展主体之间的利益关系日趋复杂：中央政府的单一发展主体分解为多层级的、竞争性的地方政府发展主体；企业成为独立的发展主体和利益主体；外商直接参与城市开发过程；私人成为城市开发的主要力量。城市空间支配主体的多元化以及土地利益矛盾的复杂性,使得控制性详细规划既要作为城市总体规划的实施途径,又要作为规划许可的依据,同时承担了规划实施与开发控制这两个差异性的角色。在此背景下,控制性详细规划以及规划管理制度需要解决几个关键的问题：

面对城市空间支配主体的多元化以及土地利益矛盾的复杂性,需要完善控制性详细规划的编制技术和规划管理制度。(www.xing528.com)

其一,控制性详细规划如何衔接总体规划?现行规划制度中总体规划与控制性详细规划的技术逻辑是“目标—指标”的规划深化关系以及“发展—控制”的角色互补。发展目标是发展主体的愿景和诉求,体现发展者的利益。在计划经济时期,基于国家发展主体的利益,发展目标与管理目标是统一的；在市场经济下,发展主体的多元化及其利益分化导致管理的目标是协调不同发展主体的开发建设,在鼓励和保护私人开发过程中积极维护公共利益,克服城市开发的负外部性。开发项目的外部性与项目的性质及所处的环境有关,这是规划阶段不可能充分考量的,因此规划目标与管理目标存在实质性差异。为了实现管理目标,控制性详细规划同样需要在现行技术手段基础上增加灵活弹性的手段,例如新加坡土地用途中的“白地”、香港法定图则中安排的“综合发展区”以及美国区划中的“叠加区”和“可变更区”等都是土地开发管理应对市场开发不确定性的有效方法。

其二,规划管理标准在技术上如何改进才是“有效”的?目前大部分地方规划管理标准在用地分类上主要是沿用或深化新国标,控制性详细规划的编制依照分类标准,通过土地主要性质的区分来避免用途间的相互影响。但在实际土地利用的过程中,相同的土地性质可能会建造不同的建筑类型以及产生不同的行为活动,只有对土地利用的各种维度进行清晰合理地界定,才是解决土地相容性问题的有效手段,才更加有利于管理效率的实现并限制权力寻租的空间。例如美国的区划条例和《香港规划标准与准则》首先是对用地(分区或称土地用途地带)进行了详细具体的分类,其次是对每种用地分类进行了详细定义,最后规定了在每类用地上非常具体的建设限制。2014版的《深标》参考了以上经验,在用地分类的基础上,对每类用地的建筑用途和适建比例都有详细的说明,从而保证公共产品的供应以及土地的有效使用。

其三,尽管我国尚未确立土地开发权,但房屋所有权人在自身需求和利益驱动下,现实生活中已大量出现了建筑用途改变、建筑改扩建、建筑修缮等土地再开发的行为,这些行为并非个案审批所能控制,需要制定相应的开发规则以补充规划管理的工具。

在可持续发展的目标下,需要新的土地利用分类方法来应对新的挑战。

第三个挑战是当前中国和全球其他国家都共同面临的问题,即如何在资源日益匮乏的背景下实现可持续发展的模式。早期的城市规划为解决城市美化、人口拥挤、城市更新等不同时代所面临的问题,逐步发展出以功能分区为主导的土地利用分类方法,然而这种通过功能隔离和抽象指标来管理城市发展的手段却同时衍生出城市特色丧失、城乡空间失衡、土地低效利用等新的问题；另一方面在生态规划的发展上,主要关注于自然区域的保护和有限开发,却无力解决人类集聚空间的分布问题。土地利用分类及其维度的选择与规划目标密切关联,特别是在可持续发展的目标下,需要新的土地利用分类方法来应对新的挑战。