高了《青海藏区：制度与政策保障促进经济社会发展》

新中国成立60多年来，党和国家从我国国情和民族实际出发，积极推进马克思主义民族理论中国化进程，制定了一系列具有鲜明中国特色的民族政策，明确把民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度，有力促进了民族地区的发展，巩固了各民族的团结，维护了社会和谐稳定。

（一）促进青海藏区经济社会发展的基本制度保障

民族区域自治制度是我国解决民族问题的基本政策，也是一项基本政治制度。胡锦涛同志在2005年中央民族工作会议的重要讲话中指出：“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”^[2]这一讲话提出的民族区域自治制度方面的“三个不容”，充分说明了我们党对民族区域自治这一政策、制度、形式的充分肯定，表达了我们党对民族区域自治制度坚持和完善的坚定信念。

1.民族区域自治制度为青海藏区社会发展奠定了坚实的政治基础

新中国在少数民族聚居地区实行民族区域自治是适合我国国情的必然选择，是由我国的历史特点和现实情况决定的。民族区域自治政策在青海藏区的实施，调动了广大少数民族群众的积极性，为促进藏区经济、社会发展奠定了坚实的政治基础。

首先，实施民族区域自治制度保障了自治区内各族人民政治上的平等权利。政治平等是马克思主义政党制定民族政策的基本原则，也是实现民族团结和社会稳定进步的前提。政治平等主要体现在各民族有管理国家和本民族事务的平等参与权。从青海民族地区地方政权建设来看，不仅实行自治的民族公民担任了自治机关的主要负责人，而且在自治权力机关、行政机关的领导成员和工作人员中也大量配备了实行自治的民族和其他散居少数民族的干部。如以黄南、玉树两州为例：1986年，黄南州少数民族干部占全州干部总数的59.86%，其中少数民族州级干部占同级干部的66.17%，县级干部占53.64%，科级干部占52.96%。玉树州的藏族干部已超过了3000人，占干部总数的60%。其中，州级干部12人，占同级干部的70.5%；县级干部68人，占同级干部的62.3%；科级干部1560人，占同级干部的62.3%。至2006年，玉树州的藏族干部达4230人，占干部总数的83%。其中，州级干部14人，占同级干部的75.6%人；县级干部87人，占同级干部83%；科级干部1850人，占同级干部的82.3%（调查数据来源于上述各州的人事组织部门）。

在各自治州历届人民代表大会及常务委员会中，实行区域自治的民族的代表名额和委员人数比例较大，同时也有其他少数民族的代表名额。如1981年，海南藏族自治州第七届人民代表大会第一次会议，有代表269名，其中，藏族代表152名，占代表总数的56.5%；其他少数民族代表15名，占5.6%。在22名人大常委会委员中，藏族15人，占委员总数的68.2%。在州辖各县历届人民代表大会代表和人大常委会委员中，少数民族一般占65%以上。1984年，玉树州第七届人民代表大会的275名代表中，藏族代表229人，占代表总数的83.7%。选出的州人大常委会主任、副主任4人，其中一半为藏族；正、副州长5人，其中四人为藏族。2008年，海西州第十一届人民代表大会246名代表中，少数民族代表109人，其中，蒙古族代表40人，藏族代表51人。让少数民族代表担任自治地方的领导职务，充分体现出少数民族在各自治地方自治机关中的平等地位和享受当家做主的基本权利。

其次，实施民族区域自治保障了各民族在经济文化方面的平等权利。经济平等是政治平等的基础，文化平等则是各民族保持其民族性的基本条件。新中国成立后，青海民族地区大多是从前资本主义社会经济形态直接迈入社会主义社会的，这不仅同内地发达省份有很大差距，而且同省内较发达地区也有很大差距，就是本民族地区内部的发展水平也很不平衡。因此，如何保障其经济文化发展权利，具有更加特殊的意义。按民族区域自治制度，国家赋予民族自治地方一些特殊的、有别于一般地区的自治权利：在经济建设方面，允许民族自治地方自主安排和管理地区性的经济，根据本地方的特点和需要，指导经济建设的方针、政策和计划，上级国家领导机关要制定优惠政策对少数民族地区进行帮扶；在文化建设方面，尊重各民族的语言文字、风俗、习惯和宗教信仰，发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业。收集、整理、翻译和出版民族书籍，保护民族的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。发展民族传统医药和开展民族传统体育活动，允许各民族享有保持和改革各民族文化的自由权利。^[3]

通过民族区域自治制度在青海民族地区的深入实践，从制度上保证了实行区域自治的各民族经济社会发展的平等权利，调动了广大群众的积极性、主动性和创造性，为巩固和发展社会主义和谐民族关系，维护社会稳定奠定了坚实的政治基础。使民族地区的各项社会事业获得了前所未有的发展，从而有力地促进了社会主义新型民族关系的不断巩固和发展，为民族团结与社会稳定奠定了广泛的群众基础。公平正义是社会主义的本质要求，也是我们党长期奋斗的目标，建立对青海藏区少数民族人权的政策法律保障制度，使少数民族群众过上幸福而体面的生活是真正实现社会公平正义的需要。社会正义还要求构建一种制度框架，通过它给予属于同一基本范畴的人同样的待遇，同时要求给处于社会弱势地位的人们以特殊的待遇。以青海省为例，从2000年至2009年，青海省人大常委会共制定和批准了107件地方性法规和条例，占全部立法总数的43%，这些法规和条例中绝大多数与民族地区的发展密切相关，有的还是民族区域自治政策的细化和补充。2001年《中华人民共和国民族区域自治法》（以下简称《民族区域自治法》）重新修订颁布后，全省13个民族自治地方根据经济社会发展需要，全部重新修订和完善了本地方自治条例，青海省实施民族区域自治法若干规定已列入省政府立法计划，立法前期工作正在进行。同时，加强了宗教立法工作，制定了青海省宗教事务及六个自治州的藏传佛教事务等法规和条例。这些法规和条例的制定与实施，为民族地区经济发展、民族团结、社会和谐提供了坚强的政策法制保障。^[4]

2.民族区域自治制度为青海藏区社会稳定提供了稳固的社会基础

首先，以民族区域自治的方式建立人民民主政权，从组织上巩固了民族团结，理顺了民族关系。1949年青海解放后，在政治上仍然面临着各种反动势力的威胁。国外帝国主义及国民党敌特分子通过各种手段，在藏区利用少数民族中的某些土司、部落头人，组织武装暴乱扰乱地方，国民党残余力量和马步芳匪徒盘踞在广大牧区，大肆蛊惑煽动，破坏活动频繁。人民政权虽已建立，但很不巩固。社会矛盾十分复杂，既存在少数民族人民同帝国主义、国民党残余部队及反动势力之间的敌我矛盾，也存在着历史上遗留下来的各民族之间的隔阂和仇恨，还存在着本民族内部上层统治阶级和劳动人民之间的阶级矛盾。各种矛盾交织在一起，相互影响，使历史上长期形成的民族隔阂在新的条件下表现得更加复杂和激烈。少数民族群众对共产党领导下的军队和人民政府普遍存在怀疑顾虑，各种反动势力利用各种可能的机会，挑拨民族关系，进行阴谋破坏活动。为了尽快实现广大藏区的社会稳定，巩固政权，青海省委采取了“慎重稳进”的工作方针，正确区分各种矛盾，把工作重心放在加强民族团结和对敌斗争上，一面在民族地区开展清匪反霸，一面宣传民族区域自治政策，推行民族区域自治。

由于特殊的历史条件，民族宗教上层人士在本民族、本地区具有特殊的地位。因此，青海省委在积极推行民族区域自治的过程中，根据青海民族地区的实际情况，为了最大限度地孤立帝国主义和国民党反动派，大量分化瓦解敌人，在建立民族区域自治地方政权的工作中，加强对民族上层的争取、团结和改造工作，对一般封建上层本着“既往不咎”的原则，妥善处理他们的位置、待遇、武装。在民族区域自治地方政府中，对主要民族上层人士的政治地位、职务、薪金做了安排，在自治地方政府中放手任用民族上层人士担任州长、县长等主要领导职务。如果洛藏族自治州1954年建政时，在政府机关厅级岗位安排9人，县级岗位安排45名，区级岗位40名。1956年全省安排在省、州、县、区级机关的民族宗教上层人士182人，1958年达到287人。通过这些工作，民族宗教上层人士进一步向党靠拢，团结了各族人民，孤立了境内外敌人，从而巩固了新生的人民政权，保障了广大藏族地区的社会稳定。

其次，以民族区域自治的方式组建人民民主政权，从制度上保证了国家的统一，推动了广大民族地区社会进步。在新中国建立之前，青海民族地区特别是藏区，政治、经济、文化十分落后，在社会发展阶段上，绝大部分地区还停留在前资本主义社会的各个发展阶段，原始公社制、奴隶制、封建领主制和封建农奴制等各种经济形态并存，呈现出一幅“活的社会发展史”的立体社会发展序列画卷。与这众多社会系统相伴随的是多种政治制度的并存。在新中国成立初期，青海民族地区还保留着不同范围的土司制度、千百户制度、王公制度及部落头人制度等，它们大多各自为政，互不隶属，在其固定的地域内，按照传统的方式对各民族人民进行统治，使各地区处于割据状态，严重阻碍着社会的发展进步。新中国成立后，随着中国共产党在民族地区民族自治政权的建立和社会主义改造的完成，从根本上废除了阻碍广大民族地区发展的腐朽社会制度，结束了长期存在的部落割据状态，实现了国家的真正统一。各民族自治地方，依据国家赋予的自治权利，把党的方针政策同本地区的实际情况相结合，制定适合本地区、本民族实际的发展战略和法规，保证了广大民族地区社会改革任务的顺利完成，推进了民族地区的社会进步，使处于不同社会形态的少数民族跨越几个时代走上了社会主义道路。从制度上保证了国家的统一、民族团结，为社会稳定奠定了扎实的基础。

（二）促进青海藏区经济社会发展的政策保障

青海藏区的稳定与繁荣，事关全省乃至全国的稳定和发展。特别是青海省人大常委会作为地方国家最高的立法和权力机关，及时有效地制订和批准了一些符合藏区实际的地方性法规和条例，积极检查与督促相关法律和地方性法规在藏区的执行情况，听取和审议关于藏区经济发展、生态保护、民族宗教等方面的工作报告，为保障青海藏区繁荣稳定做出了贡献。特别是连续15年开展的集法律监督、群众监督、舆论监督为一体的“江河源环保世纪行”活动，在提高广大群众的法制观念和环保意识、推进藏区经济社会可持续发展方面发挥了重要作用。

1.促进青海藏区经济社会发展的具体保障政策

促进各民族人民的繁荣发展，是我国民族政策的根本立场。我国《宪法》规定：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”《民族区域自治法》进一步把支持和帮助民族地区加快发展，规定为上级国家机关的法律义务。在《民族区域自治法》中，有13条规定了上级国家机关帮助民族自治地方发展的义务。国家在制定国民经济和社会发展计划时，大力调整少数民族地区的经济结构，有计划地在民族地区安排一些重点工程，促进发展多种经济产业，不断提升综合经济实力，进一步强化我国各少数民族之间已经形成的平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，从而使青海藏区少数民族权益的政策法律保障达到了前所未有的高度。青海藏区少数民族享有的权益保障具有双重性：一是享有同其他多数民族同等的权利而不受歧视，在社会主义市场经济条件下，这一权利更多地表现为与其他多数民族一样享有经济权利；二是少数民族因其特殊的属性（经济、语言、文化、宗教等）而需要给予特别的保护，从这个意义上说，青海藏区的少数民族属于弱势群体，形成这一现象的主要原因有：少数民族居住区高寒偏远、人口数量少；文化素质普遍较低；地区经济相对滞后且处于不平衡状态。因此，必须高度关注青海藏区少数民族的发展权，特别是经济发展权。国家重点支持民族地区加快经济社会发展的政策措施，主要有以下几个方面：

（1）在国家扶贫建设项目与资金上向民族地区倾斜。在扶持标准上对民族地区贫困县给予适度放宽的政策；优先给予照顾民族贫困地区的银行贷款规模和柴油、化肥、农膜等农用生产资料；对民族贫困地区高比例分配和重点投放国家新增加的教育基金、农业投资、以工代赈、温饱工程等扶贫资金和物资；扩大国家计划外销售农、牧、林、矿产品的渠道；依托当地资源优势允许积极兴办中小型企业，经审批允许根据当地的优势和特点对国家的产业政策做补充；继续减免贫困户的农业税，对贫困户缺乏偿还能力所欠的扶贫贷款，停止逾期罚息，适当延长其还款期限，并允许停息挂账；国家在安排“以工代赈”资金时，将中、西部地区和少数民族贫困地区作为投放的重点；加强牧区的扶贫工作，1987年，国务院召开“全国牧区工作会议”，制定了牧区扶贫的相关政策措施，确定了27个重点扶持的牧区贫困县（其中26个县是少数民族自治地方），落实了每年5000万元的牧区扶贫专项贴息贷款，并把牧区的扶贫工作纳入了全国扶贫工作的整体规划之中。

同时，国家有关部门也积极扶持牧区建设，从1986年到1993年，中央和地方仅投放在内蒙古、新疆、青海三省区的“防灾基地”建设资金就达53458万元，帮助这些地区进行以水、草、料、棚、饲料加工、牧民定居为主要内容的牧区基本条件和基础设施建设。1995—1997年，国家对牧区草原建设各项补助专款共计42680万元，极大地促进了牧区的经济发展；针对国家当时重点扶持的141个少数民族自治地方贫困县的特殊问题和困难，为了帮助他们尽快解决温饱问题，国家从1990年开始设立“少数民族贫困地区温饱基金”，由国家民委会同有关部门共同按项目管理，从而极大地改善了少数民族贫困地区的基础设施和基本生产条件，促进了当地支柱产业的形成和发展，有效地带动了少数民族贫困群众解决温饱问题。

（2）设立民族地区专项支持资金。为促进民族地区经济社会发展、扶贫开发和生态环境建设，中央通过采取财政转移支付、边境建设事业补助费、少数民族发展资金等政策措施，加大了对民族地区的财政支持力度。比如，1951年设立少数民族发展教育补助费，1955年设立民族地区补助费，1964年设立民族自治地方机动金，1977年设立边境建设事业补助费，1980年设立支援经济不发达地区发展资金，1992年设立少数民族发展资金等。又如，自2008年以来，为推动青海藏区社会事业发展，青海省在社会事业建设中设立藏区医疗卫生、公共文化服务体系建设、藏区文化和自然遗产保护等方面的项目1100多个，安排中央专项资金2.36多亿元。

（3）组织发达省市对民族地区开展对口支援和经济技术协作。对口支援是经济发达或实力较强的一方对经济不发达或实力较弱的一方实施援助的一种政策性行为，主要是经济援助、医疗援助、教育援助、灾难援助。1979年，国家确定北京支援内蒙古、山东支援青海、全国支援西藏等。1996年，国务院确定15个东部发达省市对口帮扶西部11个省（区、市），同时动员中央各部门对口帮扶贫困地区。自2011年以来，中央加强了对青海省藏区的对口支援工作，先后有北京、上海、天津、江苏、浙江、山东六个发达省市和13家央企与青海省6个藏族自治州进行对口支援，落实了6.36亿元的援助资金，确定了117个援助项目，并加快实施。同时，举办异地办班、基层干部人才培训、农牧民实用技术培训和职业培训总规模达5800余人次，经济技术合作签约金额900多亿元，完成投资83.5亿元。

（4）实行税收优惠政策。首先，20世纪50年代开始，国家对少数民族地区实行“统收统支、不足补助”、提高预备费的设置比例等优惠财政政策。1980—1988年，中央财政对5个少数民族自治区和少数民族比较集中的青海、甘肃、贵州、云南等省实行年递增10%的定额补助制度。其次，从1994年开始，国家进行分税制改革，在少数民族地区实行政策性转移支付。自2000年开始，除拨付一般性转移支付和专项转移支付外，还特别设立少数民族地区转移支付。从1992年至今，中央开始减免民族地区固定资产投资方向调节税；1994年财政部、国家税务总局发布《关于几个税收问题的通知》，对国家定点企业生产和经销单位经销专供少数民族饮用的边销茶免征增值税；从1994年起，国家对收购边销茶原料企业按10%的税率减征农业特产税（2006年农业特产税被取消）；2006—2008年，国家对民族贸易县内县级和县以下的民族贸易企业和供销社企业销售货物（除石油、烟草外）免征增值税。据调查测算，在“十五”期间，全国县级以上民贸企业享受增值税先征后返50%优惠约12亿元，县以下民贸企业免征增值税约10亿元，全国边销茶生产经销企业免征增值税约5000万元。再次，企业税收优惠政策。1994—1997年，国家规定“老、少、边、穷”地区新办企业减免所得税3年；2001—2010年，国家对西部民族地区企业定期减征或免征企业所得税。^[5]

（5）因地制宜，扶持民族地区发展。要求民族地区因地制宜，突出特色，把转变经济发展方式、调整产业结构落到实处，促进民族地区经济又好又快发展。

（6）重点扶持人口较少民族的发展。按照国家扶持、省（区）负总责、县抓落实和整村推进的基本原则，对人口较少民族加大扶持和资金投入力度，并积极组织东南沿海发达地区和大中城市、大型企业等进行对口帮扶。青海省安排中央资金2400万元，重点扶持青海撒拉族地区经济社会发展，超过原计划安排规模的33.4%。党中央、国务院制定的《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》实施4年来，国家共投入各项扶持资金25.06亿元，使人口较少民族聚居地区呈现出生产发展、民族团结、生活改善、社会和谐的良好局面。

（7）制定并实施专项扶持规划。如2011—2015年制定并实施西部大开发战略，制定了与“十二五”规划相配套的《扶持少数民族发展规划》、2011—2015年的《兴边富民行动规划》以及《少数民族事业发展“十二五”规划》等，把加快少数民族和民族地区发展作为国民经济和社会发展的重点并列入国家规划。这些充分体现了党中央、国务院对少数民族及民族地区的关怀和支持，充分体现了党和国家坚持各民族共同繁荣发展的坚定立场。

（8）实行金融优惠政策。国家制定并实施了金融优惠政策来扶持相对落后的民族地区经济发展，这些优惠政策主要体现在设立专项贷款，给予优惠利率，放宽贷款额度和还款期限等方面。如从2010年开始，人民银行在青海藏区紧密结合区域发展规划，在各州中心支行认真贯彻执行适度宽松的货币政策，制定和执行了《强化金融服务全力支持海西城乡一体化示范区建设的指导意见》以及《金融业支持热贡文化生态保护实验区建设的指导意见》等具有针对性及操作性强的意见和办法。通过积极配合地方政府协调落实支农融资担保资金、对信用村（户）进行集中授牌、实施“引银入州”工程、用足用活创业基金等有力举措，积极引导藏区金融机构不断改进和提高农牧业信贷服务水平。2011年青海藏区六州金融机构当年新增各项贷款41.64亿元，贷款金额迈上200亿元大关，有4个州的贷款增幅超全省30.28%的平均水平。^[6]

特别是2010年4月14日玉树强烈地震发生后，中央财政下拨2010年第一批玉树地震灾后恢复重建专项资金30亿元，其中：城乡居民住房恢复重建资金25亿元，学校、医院等公共服务设施恢复重建资金5亿元。人民银行西宁中心支行迅速启动应急预案，牵头协调辖内金融机构通力合作，恢复金融业务、维护金融稳定。实现了五个“第一时间”：第一时间运送救灾物资到达灾区、第一时间抢修开通支付国库等系统服务、第一时间成功接收入账200万元救灾资金、第一时间下达8亿元支农再贷款限额、第一时间完成金融业恢复重建规划。各行（社）共安排专项应急贷款30亿元；开通绿色通道，累计向灾区提供贷款逾20亿元；青海银行玉树分行、建设银行玉树支行先后筹建开业。为了更好开展玉树灾后重建任务，截至2010年年末，完成投资50.1亿元，开工项目298项，其中城乡居民住房建设项目149项、公共服务项目65项、基础设施项目32项、和谐家园项目51项、特色产业项目1项。开工建设农牧民和城镇居民住房25322户，占到3年重建计划总任务的71%；第一民族中学等13所学校以及州公共卫生服务中心、藏医院等一批民生项目主体工程已封顶，2011年下半年即可投入使用。国家还计划在逐年下拨恢复重建专项资金的同时，将采取更加优惠的税收、金融、土地等政策措施，实行更有针对性的扶贫、援建援助、教育特别资助、就业和社会保障政策，加大对恢复重建的支持力度。^[7]

国家还特别制定了西部大开发新10年指导意见，积极支持西藏及青海、甘肃、四川、云南等四省藏区发展的一系列政策措施。2011年6月1日，国务院又出台《关于促进牧区又好又快发展的若干意见》。我国牧区大多分布在边疆地区和少数民族地区，承担着维护民族团结和边疆稳定的重要任务。促进牧区又好又快发展，是加强草原生态保护与建设，构建国家生态安全屏障的迫切需要；是转变草原畜牧业发展方式，增加牧民收入的现实选择；是缩小区域发展差距，全面实现小康社会目标的必然要求；是让各族群众共享改革发展成果，促进民族团结和边疆稳定的战略举措。

国务院制定的《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》（国发［2008］34号文件），并召开第五次西藏工作座谈会，为西藏、青海等省藏区改善生态环境、完善基础设施、加快经济发展和提高农牧民生活水平提供了千载难逢的历史机遇，在政策上迈出了历史性的一步，为藏区和谐发展提供了政策引领和保障，这也是党中央、国务院实践科学发展观的重要举措。对促进西藏、青海等省藏区实现科学发展、和谐发展、统筹发展现实意义十分巨大。西藏、青海等省藏区虽同处青藏高原，具有自然、地理、信仰、习俗等相同的特点，但具体而言，各省区间和各省区内部也有一定的差异，特别是在自然条件方面（主要以气候条件为主），其优劣的大致排序是：云南迪庆—四川甘孜、阿坝—甘肃甘南—青海藏区—西藏。以青海、西藏为例，青海省的青南藏区平均海拔在3000米以上，自然条件和生存环境十分恶劣，与西藏的阿里、那曲拥有同样的自然环境，但一直以来这两个省区在同等条件下的同类地区未能享受同等的政策待遇。尽管西藏在政治上具有十分重要的战略地位，但也要重视青海等省藏区的政治和生态地位，特别是在民生问题上的政策应该一视同仁，即采取“同等条件，同等对待”原则，这样才能真正体现政策的公平性，为藏区和谐发展提供政策保障。在新一轮中国藏区建设工程中，党中央国务院制定宏观政策、各地方政府在具体实践中都要注重把握“同等条件，同等对待”的原则，这对处理人与人、人与社会的和谐发展具有特殊意义。

近年来，党和国家做出了一系列加快青海等省藏区经济社会发展的决策部署，为藏区发展提供了强大的政策保障。青海省委、省政府全面贯彻中央部署，紧扣实现藏区跨越式发展和长治久安这个主题，抢抓机遇，科学谋划，主动作为，我省藏区经济社会发展取得了令人瞩目的成绩。2005年，青海省民族自治地方国民生产总值达319.1亿元，第一产业51.6亿元，第二产业186.59亿元，第三产业80.94亿元。大牲畜存栏数438.91万头，羊1443.04万头，肉类产值832799吨。其中六州国民生产总值228.36亿元，第一产业36.73亿元，第二产业133.13亿元，第三产业58.5亿元。大牲畜存栏数390.2万头，羊1142万头，肉类产值187547吨。民族自治地方的基础设施建设得到了加强，2005年，全民所有制企业固定资产投资额达172.15亿元，其中六州全民所有制企业固定资产投资额127.79亿元，比青海省“一五”计划建设投资增加127.1亿元；六州通车公路里程29719公里，年发电量约350亿千瓦。地区经济发展取得的巨大成就，为地区社会稳定奠定了雄厚的物质基础。到2010年，藏区六州生产总值已经由2001年的117.01亿元提高到530亿元，增长2.43倍；农牧民人均纯收入由2001年的1568元提高到3697元，年均增长10%；城镇居民人均可支配收入由2001年的5960元提高到15000元，年均增长超过10%。藏区呈现出经济发展明显加快，民生继续得到改善，生态环境保护建设不断加强，社会大局持续稳定的良好局面。2011年，青海藏区六州地区实现生产总值同比增长17.3%，比全省平均水平高3.8个百分点，为30年来最高增速。截至2011年年底，编制完成3项涉及藏区经济社会发展的综合性规划，104项涉及教育、医疗卫生、生态保护等9个方面的专项规划，一批大项目、急项目、关键项目纷纷落地，促进了青海藏区经济社会的快速大发展。^[8](www.xing528.com)

以上国家对少数民族在经济发展方面的基本政策保障，在青海藏区都得到充分的落实，当地人民也享受到了党的各种优惠政策保障的甘露，促进了藏区经济社会的全面快速发展，使昔日贫困落后的藏区发生了天翻地覆的新变化，人民生活发生了质的飞跃。

2.少数民族干部培养和使用的保障政策

毛泽东同志说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”^[9]党和国家历来高度重视民族地区少数民族干部的培养选拔工作。坚持和完善民族区域自治制度，实现民族平等、民族团结需要培养选拔少数民族干部。少数民族干部了解本民族的历史，懂得本民族的语言和风俗，有振兴本民族的强烈愿望，能够充分反映本民族群众的意愿和要求。他们在解决民族问题上，在处理民族地区局部利益与国家整体利益的关系上，在维护民族地区和少数民族群众的各项合法权益方面，有着不可替代的作用。努力造就一支德才兼备的少数民族干部队伍，是做好民族工作和解决民族问题的关键。巩固和发展民族团结、稳定民族地区政治局面需要培养选拔少数民族干部。当前，国际形势复杂多变，一些国家和地区动荡不安，政局不稳，不少源于民族矛盾。我国是统一的多民族国家，民族问题处理得好不好，直接关系到国内政治环境的稳定。要处理好民族问题，确保社会主义现代化建设有一个稳定的政治环境，必须要有大量得力的少数民族干部去努力工作。

我们党历来重视选拔和培养少数民族干部，把培养选拔少数民族干部的工作始终作为党的干部工作的重要组成部分，先后制定了一系列加强少数民族干部队伍建设的政策。2005年5月胡锦涛同志在中央民族工作会议上进一步强调指出：“培养、选拔、使用少数民族干部是一件关系全局、具有战略意义的大事，是一件管根本、管长远的大事。”青海省认真贯彻落实中央关于培养少数民族干部的方针政策和指示精神，将少数民族干部队伍建设作为推动政治建设、经济发展和社会进步的基础性工作并予以高度重视。青海省早在1954年7月召开的第一次省人民代表大会上就通过了《关于培养少数民族干部的决议》，对培养少数民族干部工作做出了安排部署；在1960年7月18日《关于加强培养和选拔少数民族干部工作的指示》中，对培养和选拔少数民族干部的重要性和紧迫性、方式、途径和目标等都做出了明确具体的指示。20世纪90年代初，青海省委根据新形势、新任务的要求提出了长期坚持各地方各民族干部团结共事总格局的方针，先后于1994年和2001年，制定实施了《青海省培养选拔少数民族干部队伍规划（1994—2000年）》与《青海省培养选拔少数民族干部工作规划（2001—2005年）》，成为全省加强少数民族干部队伍建设的工作的指南。

做好培养选拔少数民族干部的工作，对于加强党和政府密切同少数民族群众的联系，具有基础性作用。首先，少数民族干部来自本民族群众之中，熟悉本民族的历史和现状，熟悉当地政治、经济、文化特点，懂得本民族的语言文字、风俗习惯和思想感情，了解本民族群众的要求，与本民族群众有着天然的联系，在维护各民族团结、促进民族地区社会进步、发展民族地区经济等方面具有强烈的历史责任感，能够把党的路线、方针、政策认真地在少数民族和民族地区贯彻落实好。同时，少数民族干部也能够及时准确地把少数民族的基本要求向党和政府反映，使党和政府能够及时准确地了解和掌握少数民族群众的基本要求，有利于党和政府制定针对性强、执行有效的政策措施，解决好少数民族群众的基本要求。其次，少数民族群众也把少数民族干部作为自己利益的代表，对少数民族干部的培养选拔工作十分关注，希望党和政府能把更多的优秀少数民族干部选拔到各级领导班子和各个行业中。少数民族干部与少数民族群众的这种亲密关系，必然成为少数民族地区贯彻党的路线、方针、政策的组织保证，成为党和政府联系少数民族群众的桥梁和纽带。少数民族干部对于加强党和政府联系少数民族群众的这种基础性作用，决定了我们必须高度重视少数民族干部的培养选拔工作。

回顾新中国成立60多年的民族干部工作，虽然经历过曲折和失误，但总的来说取得了巨大成绩。其主要表现是：

第一，少数民族干部队伍逐步壮大。据统计，1950年青海省少数民族干部有614人，占干部总数的9.6%，其中副省级2人，厅级13人，县级23人，科级251人。至1953年年底，少数民族干部达3471人，占干部总数的17%，其中藏族干部1718人，回族干部1100人，土族干部248人，撒拉族干部161人，蒙古族干部214人，哈萨克族干部24人，另有满族干部6人。少数民族干部中，副省级3人，厅级24人，县级79人，科级278人。据青海省委组织部统计，截至2007年年底，青海全省机关干部中少数民族干部占到了39.74%，厅州级领导中少数民族干部占到了31.9%，少数民族干部在县处级和乡科级干部中分别占到了33.66%和38.64%。^[10]截至2010年年末，全省共有少数民族干部20019人，占全省干部总数的39.36%。六个少数民族自治州共有少数民族干部13151人，占干部总数的59.85%。少数民族干部中，共有妇女干部6087人，占少数民族干部的30.41%，占全省妇女干部的39.86%；共有党外干部4484人，占少数民族干部的22.40%，占全省党外干部的41.20%。少数民族干部中，具有研究生及以上学历的干部，州厅级及以上共有51人，占同级同学历干部的23.94%；县处级177人，占同级同学历干部的27.66%；乡科级244人，占同级同学历干部的35.31%；科级以下54人，占同级同学历干部的36.73%。具有大学本科学历的干部，州厅级及以上120人，占同级同学历干部人数的7.07%；县处级1093人，占同级同学历干部的12.42%；乡科级4827人，占同级同学历干部的37.16%；科级以下3394人，占同级同学历干部的44.94%。具有大专学历的干部，州厅级及以上59人，占同级同学历干部的37.11%；县处级697人，占同级同学历干部的32.22%；乡科级4171人，占同级同学历干部的37.49%；科级以下2654人，占同级同学历干部的45.65%。^[11]少数民族干部的培养选拔是按照干部“四化”方针和德才兼备的原则以及《条例》规定程序，正确处理深化干部人事制度改革与认真贯彻落实中央和全省民族工作会议精神的关系，坚持干部标准与同等条件下优先培养少数民族干部的原则，进一步加大对少数民族干部的选拔任用力度。把那些政绩突出，群众拥护的优秀少数民族干部选拔到各级领导岗位，尤其将那些政治素质好，熟悉经济工作，勇于开拓的少数民族干部选拔到了党政领导班子。并且按照缺什么补什么的原则，把综合素质好、群众公认、有培养潜力的少数民族干部充实到了后备干部队伍中，并及时对后备干部实行动态管理，采取及时发现优秀人才，随时调整不合适人选的办法，始终保持少数民族后备干部队伍的生机与活力。

第二，为民族地区的经济文化建设造就了一支专业技术干部队伍。青海省认真贯彻落实党和国家选拔任用少数民族干部的政策，通过“培养、选拔、深造、使用”等措施，逐年加大少数民族科技骨干培养工作，为少数民族干部健康成长创造良好的环境。据统计，2005年年底，全省企事业单位少数民族管理人才有4851人，占全省企事业单位干部的21.7%；少数民族专业技术人才32116人，占全省专业技术人员的29.9%。2007年，青海省自然科学研究机构人员中具有高级职称的共189人，其中六个自治州为33人，占全省自然科学研究机构人员中高级职称总数的17.5%。2005年黄南藏族自治州各类专业技术人员4997人，其中少数民族专业技术人员912名，占全州专业技术人员的78.28%。海北藏族自治州少数民族专业技术人员占专业技术人员总数的58.25%。玉树州有各类民族专业技术人员3435名，占全州专业技术人员总数的80.3%，其中具有中级以上职称的912名。^[12]截至2010年8月，全省少数民族专业技术人才已占少数民族人才总数的63.6%，较2004年提升了10个百分点。全省少数民族专业技术人才学历层次和专业结构日趋合理，少数民族专业技术人才缺乏的问题得到初步解决。我省还注重少数民族高层次人才的培养。全省先后有800多名少数民族干部到省外参加了高层次人才培训，还为六个自治州培养了一批专业技术学科带头人和技术骨干。随着全省“111工程”（即一年培训1000名基层专业技术人员）的实施，到2010年年底，全省4200名乡镇专业技术人员接受了各种培训，其中培训少数民族专业技术人员达到45%。目前，全省少数民族专业技术人员占全省专业技术人员总量的33.3%，少数民族公务员占全省公务员总量的37.6%。从而大大优化了青海专业技术人才的结构。使高素质的少数民族科技骨干服务于各条战线，对推动青海经济发展和社会稳定发挥了积极作用。

第三，为新形势下维护祖国统一和社会稳定培养了骨干队伍。新中国成立以来，在中国共产党的领导下各族人民之所以能够同舟共济，万众一心，之所以始终保持中华民族巨大的凝聚力和向心力，重要原因就在于包括少数民族干部在内的广大干部，发挥了维护祖国统一、团结各族群众和社会稳定的骨干作用。少数民族干部是发展民族团结进步事业、维护祖国统一和社会稳定的骨干力量，这是漫长历史和现实实践的经验总结。当前，在深刻变化的国际形势下，一些西方敌对势力利用宗教与民族问题，对我国进行前所未有的渗透和破坏，我们面临着渗透与反渗透、颠覆与反颠覆、分裂与反分裂的长期艰苦斗争。在这种严峻的形势下，加强少数民族干部的培养选拔工作，努力造就一支素质高，数量足的少数民族干部队伍，是新时代现实必要性和紧迫性的要求。少数民族干部是本民族的精英代表，他们的言行导向对本民族群众具有重大的影响，当今他们为民族地区的改革开放和经济社会发展发挥了十分重要的作用，做出了积极的贡献。但从总体上看，少数民族干部整体素质不够高，队伍结构和分布不够合理，中高级党政干部、科技干部、经济管理干部后备资源不足，少数民族干部队伍这种现实状况与构建社会主义和谐社会、加快少数民族和民族地区经济社会发展的要求还存在较大差距。各级党委和各有关工作部门要认真学习和贯彻落实中央民族工作会议和全省民族工作会议精神，为构建社会主义和谐社会，为加快少数民族地区繁荣发展的宏伟目标，做好培养选拔少数民族干部的工作，为加快少数民族和民族地区经济社会发展提供坚实的人才保证。

青海省十分重视少数民族干部的选拔培养工作，先后出台了《关于进一步加强培养选拔少数民族干部的意见》等制度保障措施，把培养选拔少数民族干部作为维护社会稳定、促进社会进步和经济发展的基础性工作，进一步拓宽少数民族干部选拔和培养渠道。随着时代的发展，青海省这样一个少数民族人口比重达46%以上的特殊省份，始终坚持把培养选拔少数民族干部作为构建和谐社会、加快民族地区发展的一项根本举措来抓，从而使少数民族干部培养选拔工作不断取得新成效，截止到2007年，少数民族干部已经占到了青海干部总数的30%以上。在注重扩大少数民族干部数量的同时，青海省还重视配比少数民族干部队伍科学合理的年龄、专业和文化结构，强化少数民族干部后备队伍的建设力度。每年坚持选调一定比例的少数民族应届优秀大学毕业生到基层工作。通过多年的实践锻炼和跟踪培养，将其中表现突出的干部及时列入州、县、乡干部后备队伍进行培养，使得基层干部队伍得到补充和加强。同时，为了使少数民族干部扩展眼界、增强实践能力，青海省不断加大干部对外交流力度，2007年，青海省选派到中央国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼的22名干部中，有15名是少数民族干部，随后逐年扩大民族干部到内地挂职与培训学习的名额比例，使得民族干部的综合素质得到快速提升。就民族地区来说，必须要有一支坚决执行党的基本路线，始终能同党中央保持高度一致的少数民族干部队伍。通过他们把广大少数民族群众凝聚在一起，在党中央的统一领导下，使少数民族和民族地区的各族人民团结协力，经受各种艰难困苦的考验。当前，在我国经济社会快速发展阶段，少数民族地区的经济振兴更需要选拔培养大量的少数民族干部。从民族地区的实际出发，实现我国经济发展战略任务，加速发展民族地区经济，也是少数民族和民族地区广大人民群众的迫切要求。是否能把握住时机，加快发展民族地区的经济，不仅要靠党的政策引导，还要靠懂知识、会管理的人才队伍。所以，振兴民族地区经济，按照党中央关于加速发展中西部经济社会的战略方针，就需要选拔培养一支德才兼备的少数民族干部队伍，带领各族群众团结奋斗，才能够更好地促进民族地区的经济发展，逐步缩小东西部地区的差距，实现全国经济社会的协调发展，实现各民族的共同繁荣。

3.发展和促进少数民族教育的保障政策

根据青海省第六次人口普查数据统计，全省常住人口562.6万，其中藏族137.51万人，占全省总人口的24.4%，占少数民族总人口的52%。青海藏区教育，说到底是以藏族为主的少数民族教育。新中国成立60多年以来的现代藏区教育，是在极端落后的状态下逐步发展壮大的，基本形成了合理规范的民族教育体系，实现了“普及九年义务教育和扫除青壮年文盲”的目标。青海省始终把民族教育作为教育工作的重点和难点，采用资金支持与工作指导相结合、扶持与深化改革相结合等特殊政策措施，使民族教育得到了长足发展。2011年9月，青海省人民政府制定了《青海省“十二五”教育改革和发展规划纲要》，提出了本省教育要“推进跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展和全面建设小康社会”的发展规划，把青海藏区教育跨越式发展从理论研究转化为实践目标。

（1）民族教育得到均衡发展呈现新局面

第一，学校基础设施建设力度加大。“十一五”期间，国家在青海省重大教育工程总投资达36.48亿元，新建、改扩建校舍247.16万平方米，其中53.7%以上的资金投入藏区。青海省政府与各州（地、市）政府（行署）签订目标责任书，在2008—2012年下达全省中小学布局调整暨校舍安全工程总投资规模为76亿元，其中省级补助35亿元（藏区六州安排12.75亿元），地方筹措资金41亿元（藏区六州18.15亿元），保证了各项工作的积极有序推进。

第二，提高义务教育阶段经费保障水平。六州藏区义务教育阶段所有学生全部享受免费教育。自2006年以来，先后4次提高寄宿生生活费补助标准。从2006年改革初期的小学650元、初中700元，调整到目前的每生每年小学1500元、初中1700元，2012年下达资金3.69亿元，享受学生达26.42万人。

第三，积极有序推进学校布局结构调整。2008—2012年，全省藏区中小学校舍安全工程暨布局调整规划总投资30.5亿元，其中中央和省级补助12.4亿元。规划改造新（扩）建校舍198.34万平方米，其中拆除重建65.84万平方米，抗震加固100.29万平方米，新（扩）建32.21万平方米。通过实施藏区中小学校舍安全工程暨布局调整规划，校均规模小学从2009年的322人增加到394人，初中从714人增加到905人，高中从565人增加到888人。中小学从2009年的868所调减到2012年的661所。其中小学由707所调减到538所，初中由113所调减到87所，高中由48所调减到36所。

第四，建立三江源生态教育补偿机制。目前，补偿资金达2.46亿元，其中，“1+9+3”教育经费保障资金1.36亿元，异地办学奖补资金1.1亿元。这是从2011年秋季学期起，在六个自治州全面实施“1+9+3”教育经费保障机制和异地办学奖补机制，对学前一年、九年义务教育、中职、异地就读的初中、高中学生及当年考入普通高校本、专科学校的农牧民家庭学生，给予了一定的资助。

（2）民族教育体系建立实现新突破

经过50多年的奋斗，青海省的民族学校教育从无到有、从少到多、从弱到强。目前，全省已基本建立起幼儿教育、基础教育、中高等教育、职业教育、成人教育配套的、比较完整的、具有我省特色的民族教育体系。

首先，高等教育和高层次人才培养工作成效显著。全省现有民族大学1所、二级民族师范学院1所、二级藏医学院1所、高校民族预科部3个，普通高校本专科少数民族在校生2.098万人，占全省普通高校本专科在校生总数的43.11%。全省高校设有一级学科硕士点31个、一级学科博士点4个，高层次人才培养能力显著提高。从2006年起，青海省认真落实国家西部地区少数民族高层次骨干人才培养计划，截至2013年，全国70余所高等院校和科研院所在青海省共录取少数民族高层次骨干人才硕士生426名、博士生157名。

其次，高中教育和中等职业教育稳步发展。青海省民族地区现有普通高中22所，在校生2.32万人，占全省高中在校生总数的22%；现有中等职业学校13所，在校生3.68万人，占全省中等职业学校在校生总数的47.91%。青海省8所中等职业学校先后被教育部确定为国家级重点中等职业学校，11所学校被认定为“国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划立项学校”，共建成34个中央财政支持的职业教育实训基地。特别是青海民族大学建校60多年来，已逐步形成较为完备的民族人才培养体系，现设有12个直属教学、研究系部，专业设置涵盖文学、理学、法学、经济学、管理学、历史学、医学等学科门类；有23个硕士学位点、43个本科专业、7个省级重点学科、1个省级重点实验室和5个省部共建实验室，拥有民族研究所、青海《格萨尔》史诗研究所等7个省级科研机构和藏学研究中心等15个院级科研机构，先后已培养了5.8万名各民族合格人才。设在青海大学的青海藏医学院于2000年被列为藏医学硕士学位授权点，2006年被批准为民族医学藏医藏药学方向博士学位授予点，现成为全国仅有的2所培养藏医药专业高级人才的高等医学院校之一。

第三，“两基”目标实现，学前教育全面起步。截至2010年10月，全省民族自治地方38个县全部实现“两基”目标，人口覆盖率达到100%。比“十五”末增加了13.2个百分点，青壮年非文盲率比“十五”末提高了4个百分点，达到97%，“两基”指标基本上保持稳定。落实国家中西部农村学前教育推进工程试点项目专项资金1.25亿元，在海南藏族自治州及4个县开展学前双语教育试点工作，向全省学前双语幼儿园（含学前班）免费配发了学前双语读物1.8万余册。截至2012年年底，全省少数民族幼儿园394所，在园幼儿4.8万人，占全省在园幼儿的46.06%。青海省各民族自治州、县学龄儿童和少年入学率分别达到99.6%和97.8%。

（3）双语教学迈上新台阶突显新成效

以培养双语兼通、具有一定外语基础、适应藏区经济社会发展需要的人才为目标，加强和改进双语教学。大力加强国家通用语言文字教学，推广普通话；尊重和保障少数民族使用本民族语言文字接受教育的权利，重视民族语言文字教学；推广汉语水平等级考试（MHK）；鼓励支持开展多种形式的双语教育实验。

第一，加强了双语教学的教材建设。编译包括学前教育、九年义务教育、高中阶段、本科阶段在内的所有国家课程和地方课程的教材，建成拥有一定数量和规模的双语教学资源库。目前供全国藏区学校选用的藏文教材品种已经达到695种，青海省每年的使用量已接近400万册，实现了教育部关于民族文字教材建设必须做到与汉文教材“配套建设、同步供书”及“课前到书，人手一册”的总体要求，教材使用范围覆盖全国藏区的3000多所民族中小学，受益学生达82万余人。

第二，不断加大双语师资培训力度。依托青海师范大学，建设双语教师培养培训基地，在双语专业与课程设置、教材建设、教育教学研究、教师队伍建设等方面发挥引领作用。按照规模化、规范化的“大预科”思路，整合我省3所高校预科教育资源，把青海民族大学预科部建设成五省藏区双语预科教育基地，进一步扩大办学规模，提高办学效益。我省先后在各州开办了民族师范学校，民族自治州、县的小学、初中教师基本实现了地方化、民族化；中等师范和民族中学双语教师比例逐年增长；高等师范院校培养了一批既懂专业知识又具备双语教学能力，集教学、科研、教材编译于一身的青年骨干教师。目前新建省内外培训点7个，培训内容涵盖教育教学各方面。“十一五”期间，共培训双语教师5500余人次。2011年培训双语骨干教师1300余人次，2012年培训双语骨干教师1400余人次，极大地改变了以往双语师资严重不足的困境。截至2003年年底，全省少数民族教师数达到14133人，占全省教师总数的近30%。

（4）外省市对口支援工作有了新进展

青海省积极争取发达省市对青海省民族地区的教育对口支援，扩大教育合作与交流。加强与各对口支援省市的衔接沟通，组织专人赴辽宁、天津、北京、江苏、山东等省、市，就异地办班、师资培训、援建学校等事宜进行衔接，达成了协议，形成了规模。组织协调六州与教育对口支援省、市制定了“十二五”期间教育对口支援规划，涉及援助资金近23亿元，已落实教育援助项目77个，援助资金3.76亿元。截至2013年，省内异地办班共招收来自六州牧区的普通高中学生5000余人，向省外组织输送普通高中学生1800余人。对口支援学校每年都要派优秀教师和教育行政管理干部到我省“两基”攻坚县任教、挂职，利用优质教育资源，帮助培训中小学校长、教师，提高了教师综合素质，成效显著。

特别是改革开放20多年来，我省各级党政部门在全面实施“科教兴青”战略的前提下，把工作的着力点放在帮助和扶持少数民族和民族地区发展教育事业上，实现了民族教育的跨越式发展，民族教育体系更趋完善，我省民族教育事业发生了翻天覆地的变化。