上海市基础设施建设投融资模式优化方案

（一）运营模式

充分发挥市场机制的作用，实行企业化经营是上海市基础设施投融资的主要特点，该模式被称之为上海的“城投模式”。上海市城市建设投资开发总公司（简称上海城投）成立于1992年，专业从事上海为主的城市基础设施投资、建设和运营，包括下属22家企业，涉及道路、桥隧、地铁、环境整治、供排水、燃气及动迁房和重大工程配套商品房等各个领域基础设施建设。

城投集团作为政府投融资平台，完全按照市场化方式运营，无论投资决策、融资模式、资本运作、公司治理、内部控制，还是具体的经营管理都遵循市场规律，运用市场方式进行。城投集团的市场化运作，提高了基础设施建设市场资源配置效率，在兼顾公平的前提下，杠杆化政府投资，联合市场资本，提高基础设施供给水平。

（二）上海模式投融资体制

创新投融资体制是上海市城市基础设施投融资建设的核心内容，上海模式的投融资体制创新的两大支柱是债券融资和资产重组，即在债权融资方面发行企业债和在股权融资方面进行资产重组，以此提高降低基础设施建设投融资成本。

1.债权融资：企业债

（1）中央企业债阶段：在企业债发展初期，虽发行主体是企业，但其发行审批权在中央政府，通常是国家发改委，这种企业债被称为中央企业债。中央企业债审批严格，规模有限，为支持上海浦东开发开放，党中央、国务院曾给予上海连续10年每年发行5亿元浦东建设债券的优惠政策。1992年4月上海城投集团发行了首期5亿元浦东建设债券。中央企业债的优势是其授信主体是中央政府，债券信誉等级较高。

（2）地方企业债阶段：2005年以后，随着地方政府基础设施建设的发展需要，债券融资由于限制较多，发展严重滞后。因此，地方政府降低了企业债发行门槛，推动企业债发行数量和规模快速增长。2005年7月上海城投集团率先发行了总额30亿元的地方企业债，地方政府企业债为基础设施建设融资提供了新的工具，但也带来了地方政府债务问题。

2.股权融资：资产重组

在2008年，上海城投集团为进一步加强企业化经营、市场化运作，对资产进行了重组，将经营性业务和非经营性业务进行分拆，实行分开管理、分开核算。2007年12月，上海城投集团将其旗下的环境集团与置地集团非公开发行股票和支付现金相结合的方式出售给上海城投控股有限公司。2010年，上海城投控股股份有限公司再次实施资产置换，将闵行自来水公司和黄浦江原水系统置出，基本实现从水类业务到现有环境、地产和股权投资业务的战略转型，如图5-5。

上海城投集团通过与城投控股实现资产重组，进行市场化经营，不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，还年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，提高基础设施的自身造血功能。

图5-5　上海城投集团资产重组(www.xing528.com)

上海作为直接融资模式改革的代表，与间接融资模式有着显著的不同，二者各具优缺，表5-2总结了两个不同方式下的融资优缺点。

表5-2　我国基础设施建设融资平台多元化融资方式优缺点^[3]

续表

（三）上海市基础设施建设投融资模式问题

1.政府财政投入相对不足

从全国来看，上海市财政投入位列前茅，但相对于其国际化都市建设地位，投入相对不足。从表5-3可以看出，北京市和上海市用于城市维护建设的市级财政拨款分别为545.8亿元和116亿元，上海市远远低于政府主导型投融资模式的北京市。从比例看，北京市、上海市用于城市维护建设的市级财政拨款占地方财政收入的比例分别是16.5%、3.1%（加上省级财政拨款也只有2.4%），上海市占比较低。

表5-3　2013年北京和上海财政收入及用于城市维护建设的财政性资金比较^[4]

2.收费相对较高，降低了基础设施使用效率

相对于北京的政府主导型投融资模式，上海模式中基础设施使用费用相对较高，如上海地铁实行按段收费，平均收费水平都高于北京地铁的平均收费水平。较高的基础设施服务费用限制了部分消费者的使用，降低了基础设施的使用效率。制定合理有效的基础设施定价机制，有利于融资建设效率，而且有利于提高基础设施利用效率。