天津市城市基础设施投融资问题优化方案

（一）融资渠道狭窄，融资模式单一

总体而言，当前天津市基础设施投资主要依赖的是政府财政拨款和银行贷款，城市基础设施融资渠道十分有限。另外，跟其他一些国家的基础设施投融资体制相比较而言，民间资本和外资在天津市基础设施建设领域的应用并不是很畅通，如发行债券融资，特许经营权融资等。

当前，天津市城市基础设施融资模式存在一种结构性矛盾：从种类上看，融资模式绝对不少，但从适应性看，融资模式相对匮乏。国外主要的城市基础设施融资方式，天津市目前基本上都有，大部分融资模式都有在城市基础设施领域应用的“足迹”，如债券融资、股票融资、BOT模式、TOT模式等等，但是由于天津市城市基础设施融资制度目前尚未形成体系，相关法律法规还存在缺位情况，某些融资模式与我国现行法律法规的许多方面存在冲突，这在一定程度上增加了融资成本，更削弱了许多融资方式的可操作性，使得许多“新型”城市基础设施融资模式在天津市试点后都不能得到推广，造成融资模式过于单一的局面。比如，债务性融资受国家对地方政府融资的规定限制；股票市场融资受到上市公司门槛的限制；公私合作经营受到私人部门营利方式单一和产品定价规则不完善的限制；产业投资基金受到审批制度和退出规则不完善的限制等。

从调研情况看，“十一五”期间，各投资集团的资金来源仍然以银行贷款为主。城投集团“十一五”期间累计实现融资2600亿元，其中通过银行贷款实现融资约2200亿元，占融资总额的84.6%。虽然城投集团尝试了包括各种债券、信托和票据等多方式进行直接融资，但实现的直接融资总额仅有400多亿元，占融资总额的15%。滨海建投集团“十一五”期间累计到位资金602亿元，其中通过银行贷款实现融资390亿元，占总融资额的比例也很高，接近65%；铁投公司“十一五”期间累计筹集资金140.5亿元，其中71.2%（即100亿元）也是通过银行贷款融资而来。

从2011年至2013年上半年实际所完成的基础设施项目投融资情况来看，银行贷款和企业自筹仍是当前最为主要的两种资金来源，而其他新型的融资方式还处在尚待发展的阶段，银行贷款和企业自筹这两种方式将近占到总融资额的一半以上。此外，财政投入也起到十分重要的作用，比如，燃气集团总投资高达81亿元的改燃工程，其全部资金来源于政府的财政投入；地铁与交通枢纽的建设也主要依靠财政投入，有50%的项目资本金靠市财政资金的支持。

2012年，天津市政基础设施和高速公路资金来源，银行贷款为437.49亿元，占比66%；居在第二位的是自筹资金，为123.52亿元，占比19%；其他资金来源为80.37亿元，占比12%，国家预算为18.85亿元，占比3%。债券和利用外资均为0。

（二）财政资金投入有限，对土地出让收入依赖程度高

由于天津市地方财政仍相当紧张，仅依靠现有的财政资金投入、城建资金和配套费还难以覆盖道路管网的建设目标和任务。例如，天津市城市建设投资公司举债用于非经营性项目建设的，还款资金应由政府财政拨付，但由于政府财政能力的限制，未形成稳定的投入机制，还款资金有时也没有保证，造成部分投资公司负债风险。

2003年开始，中国经济进入了新一轮的上涨周期，全社会投资热情上涨，拉动了对土地的需求。同是在2003年国家出台政策宣布建立经营性土地的招拍挂制度。在土地需求大幅上涨，土地供求缺口增大的情况下，伴随着城市住房价格和土地价格相伴飞速上涨，城市土地出让收入令政府财政逐渐宽裕起来。为解决政府直接投资资金来源问题，政府不可避免地将目光转向土地出让收入上。

图6-3　2007-2013年天津土地出让金收入与财政收入比较

数据来源：天津统计年鉴、中国指数研究院报告

从图6-3可以看出，天津的土地出让收入在2010年超过900亿元，达到峰值，总量超过当年财政收入总额的80%。2011年以来，虽然土地出让收入有所下降，但最低年份仍有640多亿元，相对于财政收入总额来说，土地出让收入总量相当庞大，必然成为财政预算外收入的主要来源。土地出让收入作为财政预算外收入，不纳入国家预算，地方有充分的自主权，成为地方财政支出资金的重要补充，这也使得地方财政收入对土地出让收入的依赖程度有所提升。

以天津城投集团为例。截至2010年，集团总投资约为922亿元。资金来源分为四部分：一是项目资本金299亿元，占总投资额的32%，设定的来源是预算拨款、各项规费收入，以及土地出让金政府收益等财政性资金；二是国家开发银行为期15年的基础设施贷款500亿元（另有土地整理中心20亿元的土地收购整理贷款），还本付息总额约为703亿元，以中心城区96平方公里土地出让金政府收益还本付息；三是国家开发银行地铁1号线为期17—25年（含4年宽限期）的贷款41亿元，还本付息总额约67亿元，以土地出让金政府收益及地铁1号线票款收入作为还款来源；四是工商银行为期18年（含2年宽限期）的贷款231亿元，预计还本付息总额约344亿元，以城市基础设施大配套费还本付息。可见，无论是项目资本金还是国开行、工商银行的还本付息来源均为土地财政。

从图6-4来看，城投公司2004年－2012年积累的各类收入（包括预算拨款、规费收入以及土地出让金收入）中，土地收入为691.21亿元，占比52%，而规费收入为430.6亿元，占比33%，预算拨款仅为199.96亿元，仅占15%。由此可见，城投公司的资本金来源以及还款来源严重依赖于土地出让金收入。

图6-4　城投集团2004-2012年获得的直接或间接政府直接投入(www.xing528.com)

但是，这种地方财政支出依赖土地出让收入的风险正逐步加大。一方面，为控制房地产价格过快增长和抑制住房投资投机行为，2010年以来国家出台了一系列房地产调控政策。受房地产调控政策影响，土地出让难度加大，减缓了已整理土地的及时出让，同时也加大了对外土地招商的难度。另一方面，土地招拍挂政策实施十多年来，天津市具备相当价值的尚未出让的城区土地已经所剩无几，按照当前的土地出让总量来看，未来年度土地出让总收益会呈现出下降趋势。另外，天津市政府近些年往往通过出具财政担保函为城市基础设施建设项目贷款融资背书，但这种财政担保往往是建立在对土地价格上涨的预期基础之上的。如果土地价格上涨，土地顺利出让，而且价格比较高的话，政府就可以得到丰厚的土地出让金，顺利地偿还贷款。如果地价下跌，土地出让困难，一旦平台还款发生困难，地方政府就必须动用其他的手段。未来随着征地制度的改革和土地资源的有限供给，政府以土地收入作质押取得贷款、以土地收益还款的方式将更加难以为继。

（三）受国家宏观政策影响比较大

1.融资风险

自2012年以来，中央政府加大了对政府融资平台公司的整理力度，监管部门也提高了对地方政府债务风险防范的要求，也就是对地方政府以集资、回购（BT）等方式举债建设公益性项目及融资平台公司增加债务进行严格限制。受此影响，天津市很多公益性基础设施项目的融资工作变得愈加困难。一方面，企业本身由于前些年资产负债率增长过快导致其后续的融资空间有限，像城投集团和市政建设集团基本上接近国家政策规定的负债率不得超过65%、发债规模不得超过公司净资产40%的政策上限^[1]。另一方面，银行间市场交易商协会已经暂停地方融资平台新发债券的审批工作，并要求各主承销商结合《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）等监管文件，对发行人进行专项尽职调查，这就导致天津市相关企业拟发行债券无法得以上报。

2.债务风险

目前，天津市各大基础设施投资公司的债务负担都比较重，资产负债率较高。在已建成的基础设施项目中，很大一部分是非经营性基础设施和准经营性基础设施，需要由政府投资建设，因此，收回投资成本可能性较小或周期很长。多数投资公司没有建立还款约束机制及还款保障机制，没有形成在一定财政资金补贴下自借、自用、自还于一体的负债经营、自我平衡体系，单纯依靠未来某一时期的政府财政拨款和土地出让收益来偿还基础设施贷款的压力很大。

以银行贷款为主的融资方式，导致融资平台资产负债率太高。据统计，“十一五”期间，城投集团累计通过间接融资（银行贷款）实现融资约2200亿元。显然间接融资的比重过大。因此造成天津市城投公司总体负债水平相当高，截至2011年12月31日，天津城投集团的资产负债率为68.13%。与其他城投集团相比，天津城投集团资产负债率偏高。此外，过高的资产负债率影响再融资能力。银行信贷审批制度对于借款企业的资产负债率做出了上限约束（通常为70%左右），因此过高的资产负债率在很大程度上影响该公司的再融资能力。第三，净资产收益率不高。天津城投集团近三年的净资产收益率（2009—2011年）分别为1.5%、1.23%、1.23%，逐年反而呈下降趋势。

表6-1　天津城投集团2009-2011年资产负债结构　单位：亿元

因此，大规模基础设施建设带来的债务问题需要引起高度重视。

（四）社会资本利用有所拓展，但总体比例不高

如前所述，自《天津市市政公用事业特许经营管理办法》（津政令第91号）实施以来，天津市市政公用事业在开放市场、引入民营资本和外资方面取得了一定的成绩。但城市基础设施建设的特点和实践中出现的问题，在一定程度上阻碍了社会资本的利用。

一方面，由于城市基础设施本身具有投资大、周期长、风险高的特点，有能力投资的国外大型集团较少，且基础设施投资项目多以公益项目为主，可经营性项目较少，收费价格又偏低，用其自身的收益难以保证投资者合理的回报率，因此比较难以吸引社会资本的进入。

另一方面，在利用社会资本投入城市基础设施建设的实践中，高速公路项目通过引入境外合作者，有效缓解建设期资本金不足等问题，在日常的经营过程中却暴露出其弊端。高速公路本身具有很强的社会服务性，为车户提供安全、畅通、舒适的行车环境是公路经营者应该着重考虑的问题，但是在对外引入战略合作者后，由于本市公司在合作公司中一般处于参股股东位置，缺少重大事项的话语权，从而导致合作经营的高速公路在管理中缺乏统一要求和规范的程序，工作责任落实不到位，难以达到现代化养护标准和行车标准，一定程度上影响了天津市高速公路的整体形象。因此，自2007年以来，津港高速、国道112高速、津宁高速、塘承高速等高速公路全部改为城投集团自行建设经营。

上述这些因素导致天津市目前的城市基础设施建设投融资仍然以各种形式的政府直接投入和各种形式的债务融资为主，难以更大规模地拓展社会资本的利用规模。

（五）未来资金支出以及还款压力较大

政府平台公司向银行贷款均属于长期贷款，我国商业银行的资金来源大部分属于短期性质，容易形成存贷款期限错配。事实上，相当部分平台公司的贷款会形成无限期贷款，平台公司能按期付息已算信用可嘉。未来资金支出压力也很大。其一，已经有较大资金缺口。如根据投资计划安排，2008—2010年期间，城投集团要继续承担高速公路、地铁、天津站枢纽、快速路、道路管网、海河综合开发、环境绿化、金融城及城际铁路等项目的续建任务，预计总的投资规模约1493亿元，而2008—2010年预算收入、土地收入以及规费收入才661.92亿元，面临较大的资金缺口。其二，“十二五”期间面临更大建设任务，对资金需求更加旺盛。“十二五”期间，仅仅城市道路计划投入800亿元，预计基础设施总投资2600亿元，比“十一五”增加一倍，因此未来资金支出很大，很容易诱发债务系统性风险。