城市基础设施投融资模式架构分析

在广义的城市投融资模式架构中，不仅包括投融资主体，还包括资本运转过程中涉及的决策主体、建设主体、运营主体和资产所有与处置主体等，其中，最重要的是投资主体和决策主体。

（一）投融资主体

投融资主体的多元化是城市基础设施建设理论和实践发展的结果。在早期阶段，城市基础设施作为重要的公共基础设施，一直是政府投资为主，市场在公共基础设施建设方面失灵。随着科学技术的进步和人们对城市基础设施认识的深化，不仅政府，而且私人也逐渐参与基建投资，甚至政府与私人同时进行联合投资，投资主体的多元化有效增加了基建投资供给能力，更好地满足了当今城市发展过程中大型基础建设设施的需求。总的来看，目前世界各国城市基础设施投融资主体主要包括：政府、国有或集体企业、私营企业、个人投资者、机构投资者和外国投资者。

1.政府

政府，包括中央政府和地方政府，依然是最重要的基础设施投融资主体之一。中央政府基础设施投资的目的主要有两个：一是改善经济社会环境，提高人民福利；二是通过投资，促进经济增长。在中国，几十年的发展证明，政府投资是重要的宏观调控手段，是促进经济企稳回暖、刺激经济增长的最直接、最有效的调控政策。地方政府投资主要是为维护本地区的经济社会利益，促进地方的经济增长，在当前的行政激励机制下，地方政府依然具有较高的投资意愿和投资冲动。政府投资的资金来源一般是财政资金，中央政府是中央财政，而地方政府除地方财政和中央的转移支付之外，还有一重要来源是地方融资平台。

2.国有或集体企业

在中国，公有制特别是国有经济仍然占主导地位，控制着国家的经济命脉。国有企业是一种特殊企业，其资本全部或主要由国家投入，其全部资本或主要股份归国家所有，这决定了其生产经营行为不仅具有盈利法人特征，而且具有公益法人特征。即便在市场经济完善的发达国家，能源、基础设施、公共产品和科技开发等部门仍然存在一定的国有经济。国有经济在提供此类产品有得天独厚的优势，如有深厚的政府背景、雄厚的资金实力和企业规模以及政府投资所缺失的企业运作模式。目前，在国防设施、城市公交、城市绿化、水利等领域主要是一些特殊法人企业，铁路、自来水、天然气、电力、机场等国有独资为主，准自然垄断企业和国民经济发展的支柱产业，如电子、汽车、医药、机场等则是国有控股公司。国有参股企业或集体企业没有强制性社会公共目标，经济目标居主导。

3.私营企业

由自然人投资设立或由自然人控股，以雇佣劳动为基础，以利润最大化为目的的市场经济组织。私营企业参与基础设施建设最大的优势就是其完全市场化的运作方式，能够有效地降低城市基础设施建设运营成本，提高城市基础设施的建设运营效率。但是，作为利润最大化的经济主体，在完全市场经济条件下，私营企业进入基础设施建设领域的动力不足，如何进行科学的激励机制设计，鼓励私营企业在多个领域以多种方式参与基础设施建设是本书研究的重要内容。

4.机构投资者

机构投资者主要是证券公司、投资公司、保险公司、各种福利基金、养老基金及金融财团等专业化投资机构，具有投资行为规范化、投资结构组合化、投资能力专业化的特点，是金融市场中的主体。在国外，机构投资者是重要的基础设施建设投融资主体，主要是供给资本，一般较少直接参与基础设施的建设和运营。机构投资者由于专业灵活的经营机制和健全的风险管理能力，对促进基础设施建设具有重要意义。

5.私人投资者

理论上，私人投资者不能直接参与基础设施投融资体系的，但作为高储蓄型国家，吸引储蓄流向基础设施也将是重要的融资渠道。私人投资者参与基础设施一般是通过购买债券、相关基金和企业股票的形式，这不但为基础设施建设融资，而且给私人投资者提供多样化的投资品种，有利于改善私人投资者的投资组合。

6.国外投资者

鼓励引进外资是中国改革开放成功的关键经验之一，吸引国外资金也已经成为许多国家政府获取城市基础设施建设资金的重要手段，也正被越来越多的国家，尤其是发展中国家所接受。国外资金渠道一般包括跨国借贷和国外企业直接投资等，其中跨国借贷主要来自于国外政府、商业银行、多边金融机构、国际金融组织。(www.xing528.com)

（二）决策主体

城市基础设施建设的决策不同于完全私人商品生产的投资决策，不能单纯考察盈利性目标，也应该包含公益性社会化决策，同时还必须符合城市发展的功能定位和总体规划，因此城市基础设施建设投资的决策主体包括投资者或融资者和政府部门。

通常的城市基础设施决策程序针对不同类型的投资主体和投资项目，其投资决策中采取的程序不尽相同，但大体上都要经过：选择、评估、审批的过程。

1.选择主要是投资机会的选择，以满足市场需求的变化和城市总体建设发展的需要。

2.评估主要包括由企业内部或者独立的、有资质的研究部门做出相应的可行性研究报告和由独立的、有资质的和权威的单位或者专家对可行性研究报告进行总体评估得出的评估报告。

3.审批是决策的最后一道程序，一般由政府相关决策部门对可行性研究报告和评估报告进行研究后给出。

另外在我国，如果是政府作为城市基础设施的投资者，其决策程序一般为：主管职能部门根据实际需求提出项目建议，组织编写项目可行性研究报告，报建设主管部门（现在一般为各个城市的发展和改革委员会）审核立项。发展和改革委员会在每年一次的人民代表大会上把相关建设项目统一向人民代表大会汇报，审议之后实施。我国的投资决策程序中还有一项重要内容就是审批权限的设置与投资项目的规模直接联系。即城市基础设施的投资决策权限同时受到建设规模和行政级别的限制。对于超过一定投资规模的投资决策需要报上一级政府审批。

由于基础设施的投融资方案通常比较庞大，且关系到社会福利，故在投融资计划上更须慎重，一般投融资计划的评估要点有：（1）必须配合企业的长期规划与中、长期目标；（2）经常寻求可行的投融资计划予以评估，留待以后财源的配合；（3）先确定拟达成的投融资目标与效益，然后策划及评估各种可能达成目标的方法或手段；（4）必须重视政治可行性与财务可行性评估；（5）正确评估风险，但不能因风险而裹足，以致丧失投资机会；（6）持续性、多面性评估。

在关于投资的决策中最关键的是效率性考虑，根据Chan et al（2009）研究，城市基础设施效率性决策主要包括三个方面的考察：

一是配置效率，即帕累托效率，指在不损害其他人利益前提下，不能提高任何一方福利的状态。帕累托效率存在三个条件：生产最优（生产在生产可能性曲线上）、交换最优（任何两种商品对消费者的边际替代率相等）、生产和交换同时最优（边际替代率必须等于边际转换率）。

二是资金效率，融资要满足投资者获益性，平衡基础设施使用者直接支付（包括未来的潜在使用者）和基础设施服务不使用者的成本。通过一定的收费机制，为基础设施抵补成本，进而令更多的公共资本进入其他公共服务领域，提供更多的产品和服务。

三是金融效率，此处的金融效率主要是指降低项目生命周期中的金融成本，关键是使用适当的金融工具进行风险管理。其中，金融效率分析考察的特征包括：风险管理、交易成本、对称信息和对冲击的灵活响应能力，让最能承受相关风险的主体承担风险，交易成本达到最低，并且获得最全面的信息。

图3-1　优质投资决策的效率性分析框架^[1]