城市基础设施的投资建设与运营模式

城市基础设施的建设往往非短期内就能完成、所需投资巨大、融资模式复杂、资金回收周期长。各国城市基础设施的建设运营大致经过了“国有化”到“私有化”，再到目前的“公私合作制(public-private partnerships)”的不同阶段，融资方式也经历了财政融资方式、市场化融资及其组合融资等方式。下面择几种模式加以介绍。

(一)BOT模式

在标准的BOT模式中，私人财团或国际财团自己融资来设计、建设基础设施项目。项目开发商根据事先约定，经营一段时间以收回投资。经营期满，项目所有权或经营权将被转让给东道国政府。BOT融资模式的基本思路是:由政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议(Concession Agreement)作为项目融资的基础。由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目，并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后，根据协议将该项目转让给相应的政府机构。有时，BOT模式被称为“暂时私有化”过程(Temporary Privatization)。

企业资本或私人资本在介入基础设施项目的运作过程中，由于基础设施种类、投融资回报方式、项目财产权利形态的不同，BOT方式出现了不同的变异模式，如:

1.BOOT模式

BOOT(Build-Own Operate-Transfer)，即建设—拥有—经营—转让，是私人合伙或某国际财团融资建设基础产业项目，项目建成后，在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。BOOT方式中，私人既有经营权，也有所有权。采取BOOT方式，从项目建成到移交给政府这一段时间一般比采取BOT方式长一些。

2.BOO模式

BOO(Build-Own-Operate)，即建设—拥有—经营，承包商根据政府赋予的特许权，建设并经营某项产业项目，但是并不将此项基础产业项目移交给公共部门。在BOO项目中，项目公司有权不受任何时间限制地拥有并经营项目设施。

3.BTO模式

BTO(Build-Transfer-Operate)，即建设—转让—经营。对于关系到国家安全的产业如通讯业，为了保证国家信息的安全性，项目建成后，并不交由外国投资者经营，而是将所有权转让给东道国政府，由东道国经营通讯的垄断公司经营，或与项目开发商共同经营项目。

4.DBOT模式

DBTO(Design-Build-Finance-Operate)，即设计—建设—融资—经营。这种方式是从项目设计开始就特许给某一私人部门进行，直到项目经营期收回投资，取得投资收益。但项目公司只有经营权没有所有权。

5.BLT模式

BLT(Build-Lease-Transfer)，即建设—租赁—移交。其具体是指政府出让项目建设权，在项目运营期内政府成为项目的租赁人，私营部门成为项目的承租人，租赁期满结束后，所有资产再移交给政府公共部门的一种融资方式。

(二)PFI模式

PFI(Private Finance Initiative)是1992年英国首先提出后在西方等发达国家兴起的一种基础设施投资、建设和运营管理模式。PFI是对BOT的优化，是政府部门根据社会需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营项目完好地、无债务地归还政府，私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。合同期满后，如果私人企业通过正常经营未达到合同规定的收益，则可以继续拥有或通过续租的方式获得运营权。

根据资金回收方式的不同，PFI项目通常分为三类:(1)向公共部门提供服务型(Services Sold to the Public Sector)。即私营部门结成企业联合体，进行项目的设计、建设、资金筹措和运营，而政府部门则在私营部门对基础设施的运营期间，根据基础设施的使用情况或影子价格向私营部门支付费用。(2)收取费用的自立型(Financially free-Standing Projects)。即私营企业进行设施的设计、建设、资金筹措和运营，向设施使用者收取费用，以回收成本，在合同期满后，将设施完好地、无债务地转交给公共部门。这种方式与BOT的运作模式基本相同。(3)合营企业型(Joint Ventures)。即对于特殊项目的开发，由政府进行部分投资，而项目的建设仍由私营部门进行，资金回收方式以及其他有关事项由双方在合同中规定，这类项目在日本也被称为“官民协同项目”。(www.xing528.com)

20世纪70年代末之前，英国把城市基础设施视为具有自然垄断的福利性产品，因此主要采取政府投资运营的单一模式。从1979年起，以撒切尔夫人为首相的保守党政府开始了一系列以私有化为主要内容的改革，推行基础设施的私有化进程。从1988之后，撒切尔政府第一次向公众明确表示，私有化无禁区，决心将私有化推向许多自然垄断部门，包括所有的供水公司、污水公司、电力公司等，把私有化运动推向高潮。

PFI的项目主体通常为本国民营企业的组合，体现出民营资金的力量。PFI公司通常自身并不具有开发能力，在项目开发过程中，广泛地应用各种代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，以确保项目开发安全。外资进入英国基础设施领域主要就是通过公私合营或者PFI模式参与竞标。英国允许外资享有完全国民待遇，规定除国防、核能领域，收购重要英企业以及设立外资银行和保险公司外，其他外资活动均毋须政府批准。亦即在基础设施建设领域，外国投资者与英国私人资本能够完全平等地开展竞争。

(三)PPP模式

PPP(Public-Private-Partnership)是政府与私人组织之间合作建设城市基础设施项目，或为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，政府与私人组织所形成的一种伙伴式合作关系，双方通过合同来明确各自权利和义务，以确保合作的顺利完成，使各方达到比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式的典型结构为:政府通过采购形式与中标单位组成特殊目的公司签订特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)，由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。

国际上对PPP的理解比较宽泛，狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，可以分为以下三大类:

1.外包类

一般由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类项目中，私人部门承担的风险相对较小。

2.特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。通过有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约项目的建设和经营成本，提高公共服务的质量。根据实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。项目的资产最终归公共部门保留，因此合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

3.私有化类

项目需要私人部门负责项目的全部投资，在政府监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

发达国家PPP既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。其优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资，有利于转换政府职能，减轻财政负担，促进了投资主体的多元化。由于公私部门共同参与项目的识别、可行性研究、融资以及设施建设等过程，发挥了政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短工期，降低费用，分散了风险，推动项目设计、施工、设施管理过程等方面的技术革新，传播了先进管理理念和经验。

PPP模式适用于城市交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)等各类建设项目。通过市场化、产业化运作，突破了私人企业参与公共基础设施项目的多种限制，实现政企分开、政资分离，使政府从城市基础设施建设运营中逐步地、有层次地退出，真正地向总体规划、制定规则、引导社会资本、监控城市基础设施建设运营质量和效益的方向转变。

20世纪80年代以英国为代表的西方国家，在发展项目融资的基础上，提出民间资本参与城市基础设施建设等措施，并派生出BOT、PPP等项目融资模式，在世界范围内影响深远，发展中国家纷纷效仿，实践证明效果很好。据研究，PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金，80%的工程项目按规定工期完成(常规招标项目按期完成的只有30%)。智利、葡萄牙相继于1994年、1997年引进PPP模式。

我国城市基础设施的传统融资效果不尽理想，主要方式有以下几种:(1)政府财政投资。政府财政投资非经营性项目，体现社会公共利益，弥补民间资金不足，但是政府有限的财力难以满足庞大的基础设施建设资金需求。(2)政策性融资。政策性融资是政策性银行以政府信用为担保对基础设施项目提供的金融支持，其融资成本低，风险小，但适用面窄，有一定的规模限制。(3)商业银行贷款。由于基础设施贷款期限长、利润低等原因，不符合商业银行利润最大化的经营理念，以及会使银行资产(贷款期限长)与负债(存款多为短期)的期限不匹配，因而大多商业银行不愿意对基础设施提供长期贷款。(4)利用资本市场筹集。随着基础设施市场化融资发展，资本市场将成为基础设施项目重要的筹集渠道，但是通过资本市场筹集资金要以收益为前提，所以这种方式不能用于纯公益性基础设施项目。

在经济全球化影响下，我国城市基础设施投资建设与运营模式也发生了很大变化，跟上了历史潮流。如我国广西来宾B电厂是1995年经国家批准的第一个真正意义上的BOT项目，并取得了成功，被誉为“来宾模式”。北京地铁四号线是采用PPP模式融资的经典案例，既吸引社会投资者的参与，又提高资金使用效率及项目管理水平。