改革开放后广州市公共住房政策发展情况（1979—2002年）

（一）以“解困房”为主要形式的公共住房阶段（1979—1993年）

1.“解困房”政策实施的经济社会背景

实行改革开放政策以后，广州市工业化和城市化迅速发展，住房产业日益兴旺，城镇居住条件有了显著改观，但住房建设的增长仍不能满足人口增长的需要。由于工业化发展需要大量劳动力，相关政策优势吸引着农村和欠发达地区的劳动力向城市转移，而城市在短期内无法为大量新增居民提供足够房屋，从而引发严重的住房问题。1979年，广州市区非农业人口为217.95万人，1991年达到295.32万人，12年间增长39.3%。从表4-4可以看出，广州市区非农业人口增长率显著高于同期总人口增长率，原因在于部分增长人口主要是由外地务工人员或农业人口转变而来。此外，由于这一时期广州经济发展迅速，大量外来人口进入广州，但此类流动人群并未纳入政府统计范围，实际上的人口总数远大于官方公布数据。随着人口的增加，住房供应凸显不足，城市周边农民自建房成为解决外来务工人员和来穗工作的大学毕业生的首选，催生了大量的“城中村”。1980年以后，广州市在启动住房商品化、市场化改革的同时，通过提供“解困房”解决城市住房特困家庭的住房难题，城镇住宅面积增长率高于同期非农业人口增长率约3%。1985年，广州市城镇住宅面积增长率比非农业人口增长率高19%，自中华人民共和国成立到“文革”期间的住房欠账得到弥补，居民住房条件得到进一步改善。

表4-4　1979—1991年广州市区人口情况

数据来源：根据广州市统计局《广州五十年》（中国统计出版社1999年版）相关数据整理。

改革后的广州，住宅建设投资迅速增加，1978—1985年，广州市用于住宅建设的投资达20.26亿元，为1978年前29年的3.83倍，竣工住宅1607.3万平方米，占当时全市住宅面积的55%。城镇居民住宅条件得到改善，到1985年年底广州市人均居住面积达到7.73平方米，比全国的6平方米多出1.73平方米。1985年全市房屋普查结果显示，如果按全国统一口径，居住面积只计算住房，不计算客厅，广州市人均居住在2平方米以下的住房困难户高达58682户，远高于同期上海的1.6万户。如果按广州市历来把厅、房均作为居住面积的方法计算，则人均居住在2～4平方米的有43137户，共137932人；人均居住在2平方米以下的有11642户，共64291人。在人均居住2平方米以下的困难户中，属于市、区各单位的有10717户，共55893人，占总数的92.1%；属中央、省、部队及外地驻穗办等单位的有925户，共8398人，占总户数的7.9%。据粗略计算，要全部解决市属10717户的住房困难，需建住宅535850平方米，约相当于全市一年市属住宅竣工面积的一半。还需要建房用地33万平方米，需投资2.7亿元，在当时，要在短时间内拿出这么一大笔资金非常困难。^[9]

2.“解困房”政策的主要内容和执行效果

（1）解决人均居住面积2平方米以下困难户住房问题。

在当时财政紧张的情况下，为加快解决特困户的住房困难，减轻财政负担，公共住房的来源除了由政府组织建设外，主要是发动各单位利用自有土地建设住房来解决本单位职工的住房问题。1986年，广州市政府为有计划、有步骤地解决特困家庭的住房问题，缓解住房供需矛盾，印发了《〈关于解决广州市人均居住2平方米以下困难户住房问题的方案〉的通知》（穗府〔1986〕56号）。同年7月，成立“广州市解决住房困难领导小组”，统一制订“解困”计划并解决实施计划中遇到的重大问题。为了保证计划的落实，成立广州市“解决住房困难问题办公室”（简称市解困办），作为广州市房管局内的常设机构。1989年市解困办成立住房制度改革领导小组办公室（简称市房改办），合署办公作为局级事业单位负责公共住房建设和住房政策改革。

在实际操作上，广州市规定，“房地产开发公司利用划拨用地建设的商品房中，10%的竣工房屋上交市解困办分配，并以保本微利为原则出售给困难户较多的单位或个人”，从而拉开了住房解困工作的序幕。广州市还规定，“政府拨款或单位自筹资金建成的住宅，不论是以出售或出租的形式，应首先面向低收入住房困难户”。1986—1991年，广州市解困办通过筹建云苑、沙路村两个小区，合作建设了芳村鸿图苑解困楼、石牌解困楼等共计30万平方米、4000多套住宅单位。^[10]与此同时，在市解困办的督促带动下，各系统建成专门负责机构，积极争取多方资金支持，共建设解困房29.6万平方米，住宅单元5020套；开发公司上交解困房3165套，约30万平方米，全部解决了登记在册的11642户人均居住面积2平方米以下特困户的住房问题。^[11]

（2）解决人均居住面积5平方米以下困难户住房问题。

从1992年开始，广州市着手解决登记在册的2.8万户、人均住房5平方米以下困难户的住房问题。1992—1995年，广州市解困办通过多种方式解决了1万多户特困户的住房困难，包括继续建设解困房小区，开发公司上交解困房3000多套，约22万平方米，单位自行调整分配及拆迁改建解决在册特困户6000多户。^[12]1987—1994年，市政府每年从财政拨出800万～1000万专款，共计7700万元，用于支持解困房建设。至1996年，广州市已解决了人均5平方米以下家庭的住房问题。

从1992年起，广州市解困办筹建了西搓路中段同德解困住宅小区（同德花苑）、赤岗大塘解困住宅小区（聚德花苑）、天河棠下解困住宅小区（棠德花苑）三个占地共80多万平方米的安居解困房小区，以解决低收入家庭的住房问题。这三大解困小区均匀分布在广州市郊的东、西、南三个方位，可建造住宅184万平方米，住宅单元2.6万套。这几个小区在2009年以前在广州市住房保障中充当了重要的角色，在解决广州市城镇居民住房困难方面发挥出重要的作用。与此同时，广州市区从1992年4月1日起，在省内率先试行住房公积金政策，至1993年年底，市区累计已有5998个单位、90万人参加了公积金储蓄，共储存公积金2.03亿元，1993年已借出5500万元用于解困房开发建设。^[13]

（二）以“安居房”为主要形式的公共住房阶段（1994—1997年）

1993年年底，第三次全国房改工作会议提出于近期推出“安居工程”，并提交了一份安居工程方案供会议讨论，该计划后来通过修改成为《国家安居工程实施方案》。以此为标志，广州市亦从1994年开始正式进入以安居住房为主的公共住房建设阶段。“安居房”包括，“以解决中低收入家庭住房困难户为对象的解困房、廉价房以及由市政府统一安排投资的机关干部、教师及其他系统建设的政策性住房”。安居工程住宅以中小套型为主，多层住宅与高层住宅相结合，并把先前的住房解困工作划入该系统，保障范围也随之扩展为人均居住面积7平方米以下的住房困难家庭。

1.“安居房”政策实施的经济社会背景

广州市是国内房地产市场开发最早、住房市场化程度最高的城市之一。随着经济的快速发展以及城市化进程的加快，催生了大量住房刚性需求，刺激了房地产投资。1991年广州市区房地产投资额仅为13.99亿元，1994年增长到137.61亿元，是1991年的9.84倍，1997年，广州市区房地产投资额达到208.31亿元，是1991年的14.89倍。在房地产市场力量的驱动下，1991年广州市城区新增住宅建筑面积188.53万平方米，1994年达到370.32万平方米，1997年这一数据增长到505.07万平方米。^[14]这一时期，住宅投资的增长率高于人口增长率，市区城镇居民人均居住面积稳步上升，从1991年的8.23平方米增长到1994年的9.33平方米，1997年则增长到10.79平方米，如表4-5所示。

表4-5　1991—1997年广州市实有住房情况统计表

数据来源：根据历年《广州统计年鉴》整理。

这一阶段，广州市住房市场供给和福利分房并存的特征十分明显，一部分在市场经济得益的精英阶层通过房地产市场极大地改善了居住条件，另一部分有投资能力的单位职工也从单位获得住房。然而，由于国有企业大面积亏损的现象未得到有效扭转，大量住房困难的下岗职工不仅未能从企业获取住房，更在市场的冲击下面临重重困难。于是，该阶段出现了一种恶性循环：房价越高，普通工薪阶层的支付能力相应越低，就越依赖单位解决住房问题，因此，单位在住房供给中的角色反而得到加强而不是削弱。^[15]在这种住房双轨模式下，广州和全国其他城市一样，大量新建的住房经单位购买而进入旧体制。该阶段的住房改革使得大部分城市居民的住房条件得以改善，但住房双轨模式也进一步加剧了住房的不平等。在这样的背景下，中央和地方政府通过深化城镇住房政策改革，加快推进住房建设的商品化和社会化，同时推出具有社会保障性质的经济适用住房，为住房政策体系的完善作出有力铺垫。(www.xing528.com)

2.“安居房”政策的主要内容和执行效果

1995年广州被列为国家安居工程试点城市，为落实国家安居工程实施方案，广州市在国家下达的2.8亿元安居工程贷款的基础上，从市住房公积金中提供1.06亿元的低息贷款。^[16]1996年广州市把住房解困工作与安居工程接轨，成立了安居工程领导小组，下设市住宅建设办公室（简称市住建办），与市住房制度改革领导小组合署办公，负责安居工程建设实施和协调中的具体问题。1995年开始，广州市在原建的三大解困小区80万平方米用地面积的基础上，又划出55万平方米安居工程建设用地。从1986年至1996年，经过10年的努力，广州市共筹建了5个解困安居小区，解决了2万多户家庭的住房困难问题，惠及市民10万人。其中，由40多个系统、单位利用自有资金和集资、合资建成解困房4300套、26万平方米；由开发公司按低于成本价出售的解困房有3165套、30多万平方米。10年来，广州市由市级和各系统、各单位筹建的解困房共达22500套、167万平方米。^[17]

为加快广州市安居工程实施工作，广州市人民政府根据国务院办公厅《国务院办公厅关于转发国务院住房制度改革领导小组国家安居工程实施方案的通知》（国办发〔1995〕6号）和《建设部实施国家安居工程的意见》（建房〔1995〕110号）精神，结合广州市实际情况，于1997年1月22日印发《〈广州市安居工程实施方案〉的通知》（穗府〔1997〕14号），指出实施安居工程的目标是：“现阶段主要解决全市人均居住面积7平方米以下家庭的住房问题，改善和提高我市中低收入家庭的住房条件。本世纪末实现我市居民人均居住面积12平方米，每户一套单元，住宅成套率85%以上。”^[18]1995—1998年，广州市共建设140多万平方米安居房，为2万多户居民提供住房，其中包括新增1万多户人均居住面积在2平方米以下的住户。这一时期除原有的同德花苑、聚德花苑、棠德花苑三大安居解困住宅小区外，广州市还筹备建设了琶洲、小新塘、大坦沙三大安居小区及集贤庄、黄金围、金沙洲、东沙开发区等安居工程项目。

1996年以前，广州市解困房长期处于供不应求状态，因为申请者过多，长久以来一直采用“摇珠对号”办法决定购房人选。1996年12月推出的解困房却出现滞销场面，同德花苑、聚德花苑和棠德花苑三大解困小区共推出7025套解困房，发售申请表6500份，经过摇珠对号后仅成交1772套，销售率仅为26%。其中，棠德小区推出多层住宅5000套，仅有840户申请；推出高层住宅500套，仅有28户申请。^[19]造成解困房滞销的原因主要有三，一是解困小区位置偏远且配套设施不齐全。如棠德小区当时仍处于城市边沿地区，周边区域尚未开发，道路交通不顺畅，往返市区通勤成本高。二是解困房价格偏高、付款方式过于固定，造成中低收入群体止步不前。近年来广州市商品房价格稳中有降（1996年多层住宅平均售价比1995年下降7%，高层住宅下降3%），但解困房售价却连年上升，1996年多层住宅售价为1825元/平方米，高层住宅为2633元/平方米，这两项指标均居全国前列。另外，付款方式要么是一次性付款；要么只有“首付75%、房屋结构完成后付至95%、交付使用前全部付清”这种选择。^[20]这一相对商品房交易过于限定的付款方式，给不少市民带来沉重的支付压力。三是解困房多采取预先发售方式。由于资金来源、空间面积等方面制约，其设计与质量、装修标准等和商品房相比仍存在差别，导致购房人员心生疑虑，转而求购普通商品房。

1996—1997年解困房的滞销和2007年后经济适用房的供不应求形成鲜明对比，但此类公共住房的推出对抑制房价过快上涨的作用还是十分明显的。当公共住房大量供应时，市场上的商品房价会回归到相对理性的水平，进而培育出健康的房地产市场。如果政府在公共住房上缺位，居民住房完全交由市场供应，开发商在追求利润的动机下，会热衷于建设大户型、豪华型商品住房，并极力推高房价，从而使得城市中低收入阶层被抛离住房市场，引发严重的住房问题。

3.其他住房政策的主要内容及执行情况

为贯彻落实《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）和《广东省人民政府印发〈广东省贯彻国务院关于深化城镇住房制度改革的决定实施意见〉的通知》（粤府〔1995〕44号）的主要精神，进一步深化广州市住房政策改革，促进住房建设与住房商品化的发展，1995年7月1日，广州市人民政府颁布《印发〈广州市深化住房制度改革实施意见〉的通知》（穗府〔1995〕86号），提出“进一步完善住房公积金制度，按照个人存储、单位资助、统一管理、专项使用的原则交存住房公积金；积极推进租金改革，力争到2000年，公有住房租金原则上达到国发〔1994〕43号文所规定的占双职工家庭平均工资的15%；继续出售公有住房并加快经济适用住房的开发建设”^[21]。1995年10月1日，广州市国土局与房地产管理局联合颁布《广州市解困房租赁管理试行办法》（穗国房字〔1995〕第135号），目的在于多层次解决住房困难户的住房问题，该办法规定：“解困房的承租人在租赁合同期间应申请购买解困房，或通过其他途径解决住房，租赁期满应退出所承租的解困房”^[22]。租赁型解困房即为广州市廉租住房的最初形式。1997年9月，广东省第八届人大常委会第31次会议批准了《广州市住房公积金条例》，对广州市住房公积金的组织管理、缴存、使用与提取、监督等作出详细规定。这标志着在住房改革过程中，作为公共住房政策体系重要组成部分的住房公积金政策在广州建立起来。

（三）以“经适房”为主要形式的公共住房阶段（1998—2002年）

1.“经适房”政策实施的经济社会背景

1998年全球金融市场的剧烈动荡，给我国经济发展造成巨大压力，同时使住房政策改革作为经济体制改革的重要内容得以加快推进。1998年6月15日至17日，第四次全国城镇住房制度改革与住宅建设工作会议在京召开，宣布“从1998年下半年起，停止住房实物分配，实行住房分配货币化，新建住房原则上只售不租”。同年7月3日，国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），提出“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题”。7月14日，《关于印发〈关于大力发展经济适用住房的若干意见〉的通知》（建房〔1998〕154号）发布，强调发展经济适用住房的目的是“加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求”。于是，经济适用住房建设被提到相当高度，成为此阶段住房改革成功与否的主要判断标准。

1998—2002年是广东省经济适用住房建设量比较多的时期：2001年新开工面积为124.24万平方米，是1999—2009年新开工量最大的一年；2002年竣工13580套经济适用住房，为1999—2009年竣工量最大的一年；这一时期全省经济适用住房销售价格也比较合理，销售均价在1130～1389元/平方米。^[23]从1998年开始，广州市亦逐步增加经济适用住房建设量，2000年，广州市国土资源和房屋管理局起草“2000—2003年经济适用住房建设计划”（“四年经济住房计划”），提出作为新的住房供应体系的重要组成部分，将继续为全市人均居住面积7平方米以下的中低收入家庭提供经济适用住房。“预计四年内共建设经济适用房118万平方米，约可建住宅12334套；综合统计在建和计划建设的经济适用房，可分配销售给中低收入家庭的共121.74万平方米，14530套”^[24]。

2.“经适房”政策的主要内容和执行效果

广州经济适用住房是从原“安居房”发展而来（最初为解困房，1995年改称安居房，1999年又改称经济适用房），项目供应量最高的年份不到市场份额的5%。为认真贯彻国发〔1998〕23号文和粤府〔1998〕82号文精神，合理调整广州市住房投资结构，建立和完善适应社会主义市场经济体制的住房供应体系，适应不同经济收入家庭特别是中低收入家庭的住房需要，2001年2月13日，广州市人民政府颁布《关于建立广州市新的住房供应体系的通知》（穗府〔2001〕13号），规定“今后广州市住房供应应继续保持以普通商品房为主，经济适用房为辅，重视廉租房建设的多层次体系”。经过调查测算，“2001年至2010年期间，广州市商品房、经济适用房、廉租房三者构成比例分两个阶段调控：前五年为7∶2.75∶0.25；后五年为9∶0.9∶0.1”^[25]。在保障性住房规划建设中，经适房所占比重远高于廉租房。从广州市1998—2004年经济适用住房施工面积来看，1998—2002年经适房维持在一个相对较高的建设量，2002年完工面积为36.65万平方米，是此前保障性住房竣工量最大的一年。具体如表4-6所示。

表4-6　1998—2004年广州市经济适用住房施工面积（单位：平方米）

数据来源：《2009年广州房地产统计年鉴》。

由于广州市经济适用房价格偏高等原因，一度出现滞销。穗府〔2001〕13号文规定经济适用房指导价，多层住宅控制在每平方米建筑面积2300元，高层控制在每平方米3200元。然而自1998年以来，广州市并没有推出价格比较低的经济适用房。在1999年推出的经济适用房中，多层价格突破了2500元/平方米，有些甚至达到3200元/平方米。最终结果是，买得起经济适用房的居民基本上已拥有住房，而无房低收入户却没有购房支付能力。^[26]由于这一时期广州市经济适用房出现滞销和空置现象，2002年5月22日，广东省建设厅出台《关于解决城镇住房特困户问题的实施意见》（粤建房字〔2002〕59号），提出“坚持以供应廉租住房为主，销售经济适用房并举的政策，通过新建、腾退、承租、收购等多种形式，力争用3年时间，基本解决全省城镇住房特困户问题”。广州市则从2002年开始，逐渐停止开发建设新的经济适用住房项目，转而以货币补贴或廉租房形式为主。2002年以后，只有“同德花苑、聚德花苑、棠德花苑”等有少量单位供应，单价在2200～3200元，户型为50～90平方米。2003年，广州市只新推了两个经济适用房项目：中山八路的东骏荔景苑和五羊新城的东海嘉园，均价达4600～5300元/平方米，户型以80～90平方米为主。^[27]经济适用房在市场上继续“遇冷”，一度出现弃购现象。2004年，为了回笼建设资金，广州市施行相关优惠政策以加快销售滞销的经济适用房，其申购条件也大幅放宽。

3.其他住房政策的主要内容及执行情况

广州市是国内执行住房商品化改革最早也最彻底的一个城市，为了进一步深化广州市住房政策改革，根据“国发〔1994〕43号”精神，广州市人民政府于1998年3月30日印发《关于广州市直属机关事业单位住房货币分配实施方案（试行）的通知》（穗府〔1998〕21号），目的在于“通过向职工发放住房补贴，增加职工工资收入中的住房消费资金含量，与实行职工政策性住房抵押贷款等办法相配套，提高职工的购房支付能力，由职工根据需要和可能自行购买、租赁商品房或安居房解决住房问题”^[28]。2000年5月8日，广州市人民政府发布《关于实行住房货币分配有关问题的通知》（穗府〔2000〕18号），要求“从2000年1月1日起，本市机关、企事业单位、社会团体以及中央、省、外地驻穗单位，一律停止按现行房改政策出售公有住房，全面实行住房货币分配。原有的住房建设资金、自有资金和公益金等可转化为住房货币分配资金的单位，可向未购买过房改房、解困房或参加单位内部集资建房的职工发放住房补贴”^[29]。

广州市住房政策改革对房地产市场发展具有巨大的促进作用，但是，促使住宅业成为新的经济增长点和解决城镇居民的住房问题之间的矛盾长期存在，在房地产业获得空前发展的同时，住房不公平现象也开始凸显。由于现有的住房政策、土地政策、信贷政策、财税政策等存在的政策缺陷，无形中使得住房改革演变成一种社会不公平的财富分配与转移机制。社会上层或精英阶层不仅从住房改革中获得区位和质量较好的住房，而且具有较强的寻租能力，由此产生“住房挤压”行为，即位于社会体制中的上一阶层逐次侵袭下一阶层的住房利益，进而使得满足位处社会最底层的弱势群体的基本住房需求变得困难重重。