开发式扶贫工作持续深化发展

第二阶段，1986—2013年。

政府成立专门扶贫机构，制定优惠政策，进行了有计划、有组织、大规模的开发式扶贫，形成以贫困县瞄准机制为重点的开发式扶贫治理结构。1986年确立国家重点扶持贫困县，出台优惠政策，通过基础设施建设和特色产业培育，以“造血”模式为主，增强贫困县自我发展的能力。1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》，即在20世纪最后七年内解决中国农村8000万贫困人口的温饱问题。在贫困县援助中，以工代赈即“公共工程扶贫项目”成为主要形式。政府对贫困县进行基础设施投资，为经济发展提供物质基础，另外也为贫困人口提供了就业收入。当时的“瞄准”机制是“行政村集体”而非“个人”，政府立项原则是“效率”，保证了项目顺利进行。

玉龙县地理位置偏僻，农民依靠传统种植业、养殖业难以致富。但玉龙蕴含丰富的森林资源，因此，当时农民大量砍伐木材，导致林业资源遭到破坏。1990年，时任云南省长和志强到丽江考察，认为丽江地处“茶马古道”，历史上有过文明与繁荣时期，只是因时代以及地理环境的变化而变成交通死角或“口袋底”。因此，丽江的发展需要打破封闭，变“死角”为“通道”，形成新的对外开放格局。丽江只有集中力量加快发展交通、通信、能源等基础建设，特别是公路和机场建设，才能把丽江纳入滇西北以及大西南乃至东南亚大旅游圈之中，进行从“木头财政”向“绿色发展”的转型，从而实现经济的振兴。

传统的扶贫政策难以惠及边缘化贫困群体，区域经济的发展不一定促进边缘化群体减贫，这在一定程度上导致了扶贫资金瞄准对象不精准。为妥善解决上述扶贫“瓶颈问题”，2001年《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》确定扶贫开发总的奋斗目标，即尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。

整村推进成为当时一个颇受地方政府推崇的扶贫模式。整村推进的主要内涵也是产业扶贫，其基本预设是：贫困农村的贫困不只是一家一户的，而是整个村庄的贫困，因此仅仅借助于对一家一户的扶持，不足以将整个村庄从贫困中解放出来，而村庄整体的贫困制约了一家一户的脱贫。整村推进的做法是：县政府整合上级各个政府部门的扶贫开发资源，先集中在某个村或某几个村进行扶贫开发，将村庄重建、基础设施建设与产业发展结合起来。整村推进并不能让所有的村民都能真正获益并脱贫致富，相反有可能会使一些村民陷入新的困境。首先，政府不知道产业扶贫的项目是否有市场需求，但是为了让村民支持项目，有时会过度地宣传项目将可能带来的收益，调动村民的参与热情，事实上项目实际收益可能会低于预期，一些参加者反而出现一定程度的负债。其次，政府在推进整村重建、产业扶贫过程中没有考虑到从生产性公共服务上提供支持，比如技术指导、市场信息服务等，因此当村民找到政府要求提供这方面服务的时候，政府却不重视，没有给予有效的帮助。最后，在产业扶贫中，不同农户掌握的资源不一样，小户无法与大户竞争，农户之间又没有建立合作机制。^[2](www.xing528.com)

玉龙县2010年第一批省级整村推进项目2个，项目分别实施在鲁甸乡太平二组和塔城乡堆满村委会五组。第二批省级整村推进项目8个，项目分别实施在龙蟠乡鲁南村委会开达古组、石头乡兰香村委会河东村民小组、巨甸镇古渡村委会三组、鸣音镇海龙村委会真龙五组、黄山镇南溪村委会满中组、石鼓镇拉巴支二组、太安乡太安村委会九组、白沙镇白沙村委会岩脚村。第三批省级整村推进项目2个，项目分别实施在太安乡吉子村委会汝南化一组和黎明乡美乐村委会内普落组。2010年，继续组织实施2009年市级配套扶持村2个，项目计划分别实施在塔城乡塔城村委会务鲁组和陇巴村委会陇巴六组。2010年全年组织实施市级配套扶持村2个，每村投入扶贫资金15万元，总投入市级扶贫资金30万元。项目分别实施在黎明乡中兴村委会木瓜上村和鸣音镇太和村兴补罗组。2010年继续组织实施2009年度中央科技产业扶贫项目，项目分别为：鲁甸乡中药材种植产业项目投资100万元，塔城乡养殖业产业项目投资50万元，拉市雪桃种植产业扶贫开发项目投资100万元，丽江老君山食品有限公司海棠果、青梅基地建设项目两个科技产业扶贫项目投资50万元。

新农村建设也为玉龙扶贫开发带来了契机。如白沙镇玉湖村是典型的“美丽的贫困”，2003年农民人均纯收入仅为957元，人均粮食300多千克，村委会、学校更是破烂不堪。2004年新农村建设，一批有知识、有抱负、有能力的年轻人进入村“两委”。在丽江经商多年的赵世军当选为玉湖村村支书，建立村党支部议事制度、村“两委”联席会议制度、民主评议制度、村务公开等18项制度，严肃纪律，狠抓作风。村“两委”分析村情，认为玉湖脱贫致富的唯一出路是依托自然资源、人文自然，发展生态旅游。村党支部带领群众建立“旅游合作社”，按照“资源共有、利益共享、人人参与、户户受益”的原则，建立以党支部为核心（党社合一）的旅游开发合作社。制定《玉湖旅游合作社章程》，规定组织结构、生产方式、分配原则等，由村“两委”、村民小组长负责经营管理，普通党员为业务骨干，实行挂牌上岗，划分党员责任区，票务中心设立了“党员服务窗口”。合作社规范服务，作出“不让游客花一分冤枉钱，不让群众干一天受气活，不让干部管一本糊涂账”的“三不”承诺。玉湖村“党支部+合作社”模式，把党建融入合作社经营的各个环节，党员发挥了积极作用，群众得到了实惠。为加强对普通党员的教育管理，促进党员的先锋模范作用，玉湖党支部制定《玉湖无职党员设岗定责的主要岗位职责》，每一名党员可选择合适岗位。与设岗定责相配套，实行党员五星评定，如服务星、文明星、和谐星、致富星、学习星等，并挂牌公示。

“十一五”期间，玉龙县扶贫办以贫困人口为基本对象，以贫困村社为主战场，以改善贫困地区生产生活条件和增加农民收入为重点，认真组织实施了各项扶贫开发项目，取得了明显成效。5年中，争取扶贫资金3057.5万元，实施了省级整村推进项目112个，投入省级扶贫资金1680万元；实施市级整村推进项目21个，投入市级资金315万元；实施了730人的易地搬迁项目；完成投放小额信贷资金5614万元，完成产业信贷10140万元；完成劳动力转移培训145期15700人，投入培训资金344万元；组织实施了科技产业扶贫项目6个，资金为480万元等。全县贫困人口从2006年的14.75万下降到2010年年初的11.33万，扶贫开发取得重大成效。

第二阶段扶贫更多表现为“区域性”，改善了贫困地区的基础设施，打通了小农与外界市场的阻碍，但对于贫困群体的针对性欠缺，一些特殊群体由于各方面原因，仍然停留在贫困状态。