S市河长制的广泛推行,最大限度地整合了各部门的执行力,弥补了“九龙治水”的不足,形成了全社会治水的良好氛围,流域整治确实成效显著,河道环境和水质也得到了较大改善。但在实行过程中,也存在许多被人诟病的地方,河长制的制度设计还存在着诸多漏洞,在流域治理中陷入了难以预料的困境,最终导致其实施效果不尽如人意。
1.治官还是治水:S镇长的一天
工作日早上8点,S镇长(河长)走进办公室,开始了一天的工作。简单收拾后,他准备开车去自己负责的河流进行巡河,我们便同去体验并顺道访谈。作为全市1019名镇(街)级河长中的其中一员,S镇长是该镇境内河涌管理保护的直接责任人,主要负责落实责任河涌的整治与管理工作,具体负责削减入河污染物的排放量、清理整治涉河涌违法建筑和排污口、负责或配合河涌整治工程的征地拆迁、负责排水设施的维修养护和水面保洁以及监督村(居)级河长履责等工作。他说:“村社和街道的工作经常是远超8小时的,我们周末也经常没有休息,主要领导要在这儿亲自待班,周一到周日每天有一名分管领导24小时值班,基层工作量确实很大。现在河长制这个工作更是不干也得干,兼职还不兼薪,开自己车去巡河也是没有一点交通补贴的。”
到达河边,S镇长打开“河长App”开始巡河,“上头要求我们镇(街)级河长每周至少巡河一次,那我们是公务员,关系到我们的前程,所以是不干也得干。要求村(居)级河长每天至少巡河十分钟,但村委会主任是通过选举产生的,根本不在体制内,有些甚至都不是党员,他们不巡我们也没有办法,管不到啊”。
镇长看着App未显示出巡河路线,就举着手机去别处寻找信号。“这个App太不人性化了,少了一分钟不行,路径偏离不行,还要依靠网络信号与流量稳定,结果不符合程序设定,就会被认定没有完成,多了会被通报批评。而且就算上报了问题,上级也会督办回我们这里,但是我们没有那个能力解决,所以为了省事就干脆不报了。”S镇长一边说一边不时把巡河照片发到RH镇河长微信群,看到漂浮物后还打电话协调,请城管的河道保洁员来清理。
“快到月底了,上面又该考核了。”镇长无奈地说,“像我负责分管农业的,那得抓好农业污染处置情况,考核内容还涉及手下分管的工业污染、拆违、管网建设等方面工作,自己也要一起抓,不然都得被问责。”听说市河长办在前段时间对70名在水环境治理中履职不力的官员做出了问责处理,即将到来的考核似乎让镇长睡不好觉。“问责小则约谈、通报批评,严重的要停职检查、责令辞职。但对于环境污染的历史欠债,不是一朝一夕就能解决的事,更不能让无权无钱的基层人员来买单吧?”
途经一处正在拆除的违章建筑,S镇长急忙上前询问工作进度。村(居)河长告诉镇长进度不理想:“镇长啊,我现在每天过来巡河,很耽误我时间啊,还吃力不讨好。像这些拆违,我很得罪人呀,有些问题,报了会影响到我们村的集体经济啊。”镇长继续向我们抱怨道,“我们没有这个职能和权力来拆,我们是芝麻大的权力、西瓜大的责任啊。”
在回程途中,S镇长还感叹道:“我们没日没夜干,但是责大权小、吃力不讨好,而且做得好了就是区里的口头表扬(顶多就是书面通报表扬),做得不好了就影响到公职和升迁,其实这样蛮打击基层积极性的。”镇长不禁心存疑惑:花大力气来问责基层河长,而河长能做的只是发现问题、上报问题,最终解决问题还得依赖各个职能部门,总不能一味地把责任推到下面吧?这个河长制,到底是在治官还是治水啊?镇长的烦恼与无奈,得从上级部门找答案。
实际上,这一组成形式更像是为水治理工作建立起了部门联席会议,虽在主要领导的行政干预下能快速协同办理,但同样摆脱不了各部门间相互推诿的境况。BY区有基层河长办人员指出,诸多不合理的设置与要求,不单使基层治水出现瞒报不报,甚至有人为解决工作时间与巡河任务的冲突而临时找其他人来代为巡河。
2.“九龙治水”还是“一龙治水”
水环境综合治理是一项复杂的系统性工程。我国的涉水机构包括主管水资源和水环境的水行政主管部门和主管环境保护的行政主管部门,以及负责在相关领域进行水资源开发、利用、节约、保护工作的其他部门,长期以来形成“九龙治水”的局面。河长制统筹、协调与整合了水治理的相关部门,但并未从根本上改变现行多部门联合治水的管理体制,各部门权责不清、交叉重合,对于某些问题也尚未达成共识。
长期以来,我国的涉水机构包括以环境保护和水污染治理为主要任务的环保部门,以水资源管理和保护为主要任务的水利部门,城管、住建、农林渔业、交通、海洋等部门也承担着与水有关的分管职能。如工业污水归环保局管,河道保洁又归水利部门管,生活污水归城乡建设部门管,农业污水归农业局管等。“水利不上岸,环保不下水”的职能分割、片面治水造成了“九龙治水水不治”的尴尬。这种碎片化的治理模式导致权力的分散而无法形成绝对的管理权威。在河长办之前,协调各部门的是以市名义、以市水务局牵头成立的统筹全市治水工作办公室,但由于其权威性不够、协调力度较小,导致其治水效果不太理想。为解决权威缺失问题,统筹各部门力量,解决“九龙治水”的困局,中共中央办公厅在《关于全面推行河长制的意见》中要求县级及以上河长设置相应的河长制办公室。2017年,S市成立市河长制办公室(以下简称“市河长办”,设在市水务局),作为一种权力高度集中的政治结构,试图加强各部门之间的信息沟通与协作,最大限度整合各级党委、政府的执行力,实施决策。然而,在实际运作过程中,协调仍是困难重重。
2018年5月31日,为推进“立行立改整治黑臭水体”工作,S市河长办召集各区河长办以及各治水职能部门举行联席会议。市河长办强调“:推进黑臭水体治理,是推进中央巡视反馈意见和中央环保督察‘回头看’整改落实的重要内容,我们各部门要一起行动起来啊。”TH区河长办官员抱怨说“:河长办感觉像是统筹协调的夹心饼,责任重大,权力与能力却很小,整治黑臭水体我们很难说服其他部门来支持啊”。环保局表示“:你们河长办从各个局抽调人员,做统筹的人比我们环保部门的人还多,根据《水污染防治法》[3],我们环保部门是水污染防治的主管部门,但是你们的职能与我们有所交叉,我们俩指挥又不一样,怎么搞?”而且根据现行的《水法》和《水污染防治法》,在水质管理方面也存在着相互不协调的现象。环保局人员继续说道“:上次有条河,水务局也在测水质,我们两方的数据有冲突,他们的数据显示有好转,但是我们的显示并没有好转。”农业局也发表意见“:你们河长办人员老是流动,上次说要交什么汇报材料,你们这边的人又一问三不知,都不熟悉业务,那我们工作怎么对接?”市河长办回应道:“这些都是职责划分的问题,我们可以多多协商沟通嘛。”
会议进行到讨论治理黑臭水体(见图6-7)的关键是找准污染源,控源截污。然而各部门对于污染源的判定却是各执一词。城管委人员委屈地说:“之前河长办一看到哪条河涌里面有垃圾,就说是我们城管垃圾清理不及时,搞得河涌的水体发黑发臭。几片垃圾就能把水搞臭吗?我看是你们岸上的污水没管好吧。”水务局的官员接过话:“河面漂浮的垃圾确实不是重点,我觉得关键还是应该花大力气来整治那些散乱污。”环保局表达了反对意见:“散乱污其实很少,大量人力物力投资在这点可不行。我觉得污染源的重点还是生活污水,截污啊,污水一定要收集,现在的污水处理厂根本没有发挥作用。”农业局表示同意:“对,其实大的污染源就是生活、工业、农业,农业肯定是排最后的,最多5%,生活污染应该是最大量。农业污染对水环境的影响真的很小了,你们说养殖业污染大,但是近3年来200多万头猪都降到50多万了,农药化肥使用量已经降到3397吨了,现在呈负增长趋势了。”TH区河长办却持不同看法:“我们发现餐饮业的污染是最多的,有两个方面:一个是餐饮垃圾,没有规范,随便倒,倒到生活垃圾那里去了;二是废水,其本身污染量就大。但是现在餐饮店无所不在,管理存在缺失。”(www.xing528.com)
讨论到拆除违章建筑时,城管委与水务局在范围界定、职能管辖上存在着争议。根据《水法》第六十五条:在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物,或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期拆除违法建筑物、构筑物,恢复原状。因此,城管委认为,除了水上保洁外,水面上的违建应由水务局来执法。而水务局认为违建就是城管委的责任,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条:未经批准进行临时建设的,未按照批准内容进行临时建设的,临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除。“河道那些拆违,违法建筑归城管委来管,不是违法建筑就归住建委来管。你们说拆违属于水务局管,但是辖区违法建筑需要你们城管委来管。执法是按性质定性,是没有范围的。水务局是管水安全和排污,不是什么都管。”市河长办成员说:“河长办本属协调结构,但因挂在水务局里,很容易被其他部门认为就是水务局在布置工作,协调起来权威不足,困难较多。”
图6-7 油腻发黑的河涌惨不忍睹
3.河长制还是河长治
河长制作为一种探索中的环境管理新制度,要想走向河长治也是道阻且长。有人质疑,在实际的执法过程中,法治多于人治,存在着随意性的问题;有人质疑河长App仅仅是一种运动式打卡,没有实质性作用,对于某些问题的处理也无法用长远眼光来看待;另外,目前的治水局面基本还是政府独自承担,对于社会力量的发动还远远不够。
(1)法治还是人治?自2004年始,白云区RH镇开始发展种植草菇,规模达42间草菇场,6500多间菇房。草菇作为RH镇的传统特色农作物,其产量在广东市场的占有率一度超过60%,已经成为RH镇村民农业致富的重要产业,且得到农业部相关补贴。自2014年始,广东开始实施南粤水清行动计划以及广佛跨界河涌整治计划,白云区环保局对全区污染源进行了大规模的排查,发现草菇所排放的废水偏碱性,同时COD含量超标严重,于是勒令整顿。然而农户表示未看到废水的检测报告,“最主要的污染就是在浸泡棉花的时候会加入一点石灰,将草菇的生长环境调至弱碱性,这个时候会使得有限的废水偏碱,但也不会是强碱性的”。一位草菇栽培技术专家也表示:“草菇的所有种植技术环节中确实不存在重污染可能,因为在强碱的环境下不可能长出草菇。”常年整治却收效甚微,高成本也导致废水处理系统难以为继,从2017年下半年开始,RH镇河长办开始对辖内42家草菇场进行查封,相关执法部门用综治委的封条等手段强制关停,“红的黑的都上了”,土地闲置,赔偿不至,对村集体经济影响大,村民意见较多。
2016年5月18日,环保部发布了关于征求《畜禽养殖禁养区划定技术指南(征求意见稿)》,要求依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户。BY区的养鸽场就首当其冲成为关停对象。村民表示鸽子吃的是薏米,鸽子的粪便含有相当高的营养,会被回收种菜,因此养鸽场造成的污染是极小的,但是政府因其在禁养区范围内而要求关停。养殖户们不理解闹情绪,得到的回应是:“上面认为有污染不能在某流域范围内养殖,为了不要有漏网之鱼,还是必须关停。”法律法规的滞后性、禁养区划分范围不明确、没有划分企业的准入门槛也给管理带来压力。种植、养殖本是农民的基本收入来源,政府强制取缔后,难免会造成村民们利益受损、引发不满。
类似的事件不是少数,由于法律对于拆违范围及建筑没有一个明晰的标准,造成执法主体难办。“我们的一些法律的文书,比如说河涌管理范围内的建筑是怎么定性的,现在没有统一的标准。市里面下达任务是一刀切,到了下面来我们是很难办的,非常难办。因为有些是合法资产,你不能以硬的行政命令去实施,那是违法的。合法的和违法的交织在一起,这部分最难处理。”甚至连相关职能部门的工作人员都表示“:有时候遇到的最大的问题就是‘该不该拆’,也就是定性的问题,还有就是给予的时间,按照程序走下来,调查、取证的时间是不够的,有时候还是存在‘拍脑袋’决定。”这种疑似人治的方式还会损害到农民们的利益,但是受损者得不到相关的赔偿。“这样往往会出现这种情况,拆的时候农民往往会去告政府,法院判决我们是违法的,但不用我们赔偿。虽然要我们拆除,但我们没有完整地走程序,那就是行政违法,会败诉,老百姓告是对的,会出现这种局面。”“你拆,但人家这是合法资产,你要补偿啊。但这里没有相关的赔偿规定和专项资金。”
(2)“运动治理”还是长效机制?目前对于河长的职责要求,更多的是要求各级河长定期对所管理的河道进行巡查,特别是镇(街)、村(居)级别的河长巡查河道的频数要高于省、市、区级的河长,并且将河道的情况记录下来或者通过特定的系统上传到数据库中。但是不得不考虑的是我们当前的河长多是各级党政领导班子兼任的,其作为非专业人员,对于水质是否合格只能通过眼观、鼻闻等方式进行检查,同时也缺乏高科技手段来动态监测水质变化。在实际的河道巡查中,河长更多的是偏向于完成上级安排的巡查指标,出现每月巡查河道多少米或者多少次的“运动式打卡”。[4]
阵风式整治、关停企业也不是一项长久之计,对村集体的经济发展造成了不小的打击,不少人认为:“一刀切,什么都关停,还要求企业理解与配合。政府在治理中并没有考虑到后果,包括企业的个人损失和村社的损失,没人解决后续补偿问题。”水环境治理是一项长期的系统工程,不能单靠某一层级、某一部门一蹴而就。比如白云区RH镇相关人员反映:“市政主干道污水管网是市做,区的是区做,镇的是镇做,大量的截污管,不同标准与主体,应该如何对接?”污水管网需要市、区、镇的相互协调与配合,共同设计与衔接截污管道,但目前由于历史欠账太多,已经滞后于发展需要,靠运动式修补似乎无法解决根本问题,截污的长效还要看系统的规划与统一。
(3)政府独担还是社会共治?从管理到治理,从一元到多元,是目前政府治理转型的重要方向,然而从河长制的设置及运作来看,政府主导型的单边治理模式依旧存在不少问题。河长制不仅在协同内部部门间的条块问题上困难重重,在社会动员与公私合作方面似乎也难有计策,尤其是深入基层村集体一线时,由于河长制动了既得利益群体的奶酪,在动员村集体和村民配合方面也困难重重。一方面对村集体的管辖权(干预权)没有镇街居委会层面大;另一方面难以用行政约束机制去管控和问责非官员身份的村级干部。在传统管理独当一面的惯常思维与社会共治的现实需求的博弈与逼迫下,河长办官员不得不想尽办法推行河长制。
为更好地履职与推动河长制的运行,在市河长办人员的带领下,课题组到各区开展了治水情况的座谈会,了解基层治水的难题与困局。座谈会期间,市河长办的有关官员指出:“河长制归根结底还是对官员体制的人有效用,但面对大部分村(居)级河长为非官员体制或半官员体制,处罚与问责措施作用就变得很有限,阻力与怨气也比较大。”为解决难以推动的难题,L区河长办的官员介绍自己的经验说:“可以尝试从资产审批前端倒逼村集体与村民配合整治行动,比如通过三资平台的交易审批权来禁止或暂停与河长制理念相悖的交易项目。”在座谈会上,L区的同志自豪地介绍道:“通过将河长制的相关指标和要求直接贯穿到三资平台交易的条件中,制定在三资平台进行交易需配合的治水要求,配合完成整治任务的村社项目才准许交易,若不达标则暂停三资平台交易,目前从试行情况来看效果不错。”
然而,当被市河长办官员问及是否能向各区推广时,却遭到了一众人的质疑。H区主管三资平台的负责人质疑说:“我们要了解一下三资平台是干什么的,职能是什么。成立这个平台是为了监管村社资产交易流程,让其交易和程序合理合法,而并不是其他。另外,这是一个公益类事业,也只是一个平台,主要是做服务的,只要合乎交易程序,是没有权力因其他原因去卡人家的经济活动的。”事实上,村集体作为基层自治单位,村集体的经济长期有其运行的方式,而作为民选村干部,也确实需要为村集体争取最大的效益。H区负责法治办的官员则指出:“此举没有合法性,如果真要推行三资平台与治水任务相挂钩,则需要在政策上从上至下先给个依据,再将相关的依据与要求列入三资平台交易管理办法的修改议程中,待修订通过后才能进行这种挂钩。”
在多个区的座谈会上,各区河长办的官员们和基层镇(街)、村(居)负责人都讨论与细陈了河长制目前运行的难点与困局,认为这种政府部门独扛、强压基层治理的方式有许多不妥之处,向下推进工作时困难重重,症结还是在动员社会力量方面的欠缺。“有些部门在环境信息的公开方面比较保守,例如黑臭河涌的水质监测数据、违法排污量等,认为社会大众不懂,索性就不公开,造成公众无知情权,便失了参与积极性。”有街道的负责同志反映道。H区河长办的同志则认为:“目前政府治水经费主要来自财政拨款,每个层级的河长办应该是没有专门经费的,市区两级落实河长制经费2000元,只是一些办公经费而已,其他的都是需要区里自己来出的。没有来自企业或是社会的资金支持,每个层级的河长办既没有正式的人员编制,也没有专门的经费,因此也很难挪出经费来进行社会宣传与组织动员活动。”L区部分街道、居委会和村社的干部代表畅所欲言,有人认为:“关于企业与河长之间的关系,很多人还存在着认识误区,政府未对企业放开门槛,限制了市场力量的参与。可能很多人都认为企业和河长是管理和被管理的关系,这是错误的。有社会责任的企业,同样也要做好治水工作,符合环保的要求。如果从这点讲,企业和河长的目标是一致的。大家都是治水的参与者,不能说是管理和被管理的关系。但是现在倡导企业参与治水的呼声还没有,仅仅只是让企业对自己产生的污水负责。”S镇镇长直言:“村(居)河长守土有责,但治水关系所有人的子孙后代,更是人人有责。我们区这边还需要发动人大代表、政协委员、老党员们的力量,单靠政府部门的强力推动会有很多困难,还是需要发动全民治水。有车陂涌等案例,已经在利用龙舟文化、社会环保组织、居民志愿者、河长进校园等多种形式,进行全民治水的宣传与动员,媒体报道多次,可以因地制宜去效仿。”也有人认为:“发动民间河长需要靠宣传动员,也要有奖励,没有奖励就没有动力,这也是动员社会力量要考虑的方面。”基层干部一致认为,治水还真不能用传统的行政高压,不能一味靠将治理压力转嫁到基层一线,更不能掐着基层经济命脉来整治,如不慎重,还可能造成民怨。
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