全省农村集体产权制度改革的现状分析

(一)基本情况

我省农村集体经济发展相对落后，村级经营性资产不多，经营收入较低。截至2016年年底，全省村集体经济资产210．3亿元，仅占全国的0．74%，村均105．2万元，仅为全国平均数的21%;全省11679个村没有经营收入，占村总数的58．4%，年经营收入在10万元以下的村6583个，占有经营收入村的79．1%。

近两年来，各设区市已选择在19个县(区)和357个有基础、有意愿、有条件的行政村分别进行清产核资和产权股份制改革试点，截至目前，已完成改革的村222个，量化资产总额11．6亿元，农民累计分红5965万元。全省已建立县级农村产权交易中心42个，乡镇产权交易服务站296个。经过试点探索，已初步形成西安市沣东新城和平村、蓝田县董岭村、铜川市耀州区北街村、陇县西街村、延安市宝塔区高峁湾村、榆林市榆阳区赵家峁村等一批城中村、城郊村和纯农业村等不同类型村集体产权制度改革的先进典型。

(二)试点基本做法，改革模式及初步成效

1．基本做法

(1)深入调研，了解民意，制订方案。面对农村情况比较复杂、集体产权制度改革政策性强、基层干部群众认识观念跟不上的现实，各地在确定试点村时十分慎重，进村入户，宣传政策，了解农民群众的心声，尽量选择集体经济收入较大，农民群众对产权改革要求迫切及村“两委”班子坚强有力的村子作为改革试点村，并在充分尊重民意的基础上，制定各试点村集体产权制度改革实施方案和集体经济组织成员资格认定、集体资产股权量化及股权管理等意见和办法。

(2)加强领导，精心组织，统筹协调。各试点村所在县(区)、乡(镇)基本都把农村集体产权制度改革作为一把手工程，两级党委书记和行政一把手担任改革领导小组组长和第一副组长。榆林市榆阳区从2014年起，就把赵家峁村产权制度改革试点工作列为区委区政府的一号工程来抓，书记和区长亲自调研、部署和督导。区上所有涉农部门都参与到产权制度改革中来，精心组织、大胆创新、强力推进，把基层党建、乡村旅游、新农村建设、精准扶贫等统筹起来，为全省树立了一个可学习、可复制的先进典型。

(3)广泛宣传，统一认识，培训骨干。省农业厅先后编制了《农村改革文件汇编》和《农村产权制度改革文件材料汇编》等宣传培训资料，组织市县党政领导及相关部门负责同志和农业系统业务骨干，举办政策培训班，并组织赴省内外学习考察，使他们准确掌握改革政策，统一思想认识，坚定改革信念，推进试点工作。

(4)清产核资，摸清家底，夯实基础。针对农村集体资产普遍存在的“产权不清晰，资产数量及价值不清楚，收益及收益分配不透明”等问题，在完成农村土地承包经营权确权登记颁证任务的基础上，各试点村对资源性资产、经营性资产和非经营性资产及现金、债权债务等进行了认真清查，并建立了相应的管理台账和管理制度。杨凌区为此制定了23种清查明细表，尽量做到账据、账账、账表、账款、账物相符，为资产量化和股份合作改制奠定了坚实基础。

(5)界定成员，量化资产，设置股权。确认集体经济组织成员，按人设股，按股量化，是这项改革最重要、最关键的环节，工作量大，意见分歧也最大。各试点村本着“有法依法，无法依规，无规依民”的原则，结合本村实际和绝大多数村民意见，事先拟定了成员资格认定办法和股权量化办法，大部分村子依据户籍关系和土地承包关系统一进行成员资格认定，并以成员股为主，个别村设集体股，且股权确定普遍采取了“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态管理方式。

(6)成立组织，完善制度，规范动作。在清产核资、确员确股确权的基础上，经济发达的城中村和城郊村，建立了投资股份有限公司，如西安市沣东新城和平村、铜川市耀州区北街村和延安市宝塔区东关村等;纯农业试点村普遍成立了股份经济合作社或土地股份合作社，具体负责集体资产运营和管理。据调查，这些经济组织基本都完成了登记手续，完善了内部机构建设，建立了各种管理制度，拟定了集体经济发展规划，目前正在朝着现代农业领域、扶贫开发领域、“四荒地”开发领域、乡村旅游开发领域及美丽乡村建设等领域开拓进发，从而进一步盘活了农村集体资源资产资金，激发了新型集体经济的发展活力。

2．几种模式

试点村始终坚持农民为主体，充分尊重农民的意愿，依照“因地制宜，因村施改，一村一策”的原则，积极探索，大胆尝试，多形式、多路径推进改革。

(1)资产量化型:主要集中在城中村等集体经济发展水平较高的村组。通过清产核资、资产评估、成员身份界定、资产折股量化、召开股东代表大会、成立股份有限公司等几个环节推进改革。

(2)土地入股型:主要集中在城乡结合部经济发展水平一般，但又占有较好地理优势的村组。通过将全部集体土地进行价值评估，再加上历年来土地征占收入，以股份的形式平均量化给全体享有土地承包经营权的集体组织成员，成立股份经济合作社，年终，集体经济组织收益留一定比例作为集体积累，其余按照股份进行分配。

(3)委托代管型:主要集中在经济发展相对落后、外出务工人员多、留守人口较少的偏远村组。通过委托有资质的农业公司、农民专业合作社等新型经营主体，实行代耕代种代收，除付给代管经营主体相关费用外，剩余收入全部分配给农户。(www.xing528.com)

(4)合作发展产业型:主要集中在农业主导产业优势明显的村组。通过成立农民专业合作社，将农户土地统一流转回来，按照订单农业的要求，又重新分配给有务农积极性和专业技术的农民，由合作社提供种子、种苗、化肥、农药等生产资料和技术指导，农户负责作物管理，实行统一种植、统一技术、统一销售，利润按比例进行分配，发展优势主导产业。

(5)个人投资入股型:主要集中在土地全部或大部分被征用的村组。通过发动村民以闲置资金投资入股，并将集体历年积累作为集体股份共同组建经营有监管、收支有计划、发展有潜力、收益有保障的新型经济组织。

(6)盘活资产型:对农户存量多余的房屋(窑洞)等固定资产由村集体经济组织收回，以出租、转让等方式，让有实力的新型主体经营，发展加工、旅游等项目，达到了存量变增量的目的，拓宽了农民的增收渠道。

3．初步成效

(1)转变了农民思想观念，破除了不适应农村生产力发展的传统经济体制，建立了符合市场经济发展的新型生产关系，改变了以前村集体资产“人人共有、人人无份;人人所有、人人无有;人人共责、人人无责”的现象，实现了“村村有资产、家家有股份，人人当股东、年年有分红”，激发了农村发展活力。

(2)明晰了农村各类生产要素的产权归属，明确了集体资产所有权，盘活了村集体资源和资产，有效增加了集体和农民的经济收入。通过清产核资，摸清了集体“三资”的存量和分布情况，厘清了历史遗留的债权债务关系，并通过集体资源调动政府资源、政府资源撬动社会资源，有效活化了资源要素，实现了产业连体、股权连心，切实增强了村集体的向心力和凝聚力。

(3)维护了村集体成员的合法权益，调动了农民参与经营管理的积极性，改善了基层民主管理。通过股份制改革，确认了农村集体经济组织成员身份，并将集体经营性资产量化给每个成员，使其成为占有集体资产股份、参与集体管理决策和参加集体收益分配的主人翁。改革后，集体土地征占、资产处置、资产收益分配、资产经营方式改变等涉及农民切身利益的重大问题，不再由上级政府包办代替，也不再由个别村干部说了算，而必须依照新型集体经济组织章程履行民主决策程序，农民真正成了集体资产的管理主体和集体经济的受益主体。

(4)理顺了农村基层关系，密切了党群干群关系，巩固了党在农村的执政基础。改革后的农村基层组织各归其位，各司其职。党组织从复杂事务中解脱出来，管方向、管大事，通过夯实党务、创新服务巩固党的执政基础;村委会集中精力搞好村民自治、社区自治，回归行政事务管理和公共服务;集体经济组织负责集体资产运营和管理，通过发展壮大集体经济，持续不断增加成员财产性收入。

(三)几点启示

(1)推进农村集体产权制度改革，必须加强人员培训，广泛宣传政策，深入动员群众。省农业厅除派试点县、乡、村有关人员参加全国性培训外，还积极组织各级农业部门开展培训和赴改革较早的省考察学习，在吃透政策精神、深化改革认识、借鉴外地经验的基础上，加大宣传力度，营造改革合力，这是稳步推进集体产权制度改革的前提。

(2)推进农村集体产权制度改革，必须坚持民主，按村施策，不能“一刀切”。从制订方案到清产核资，从成员界定到资产量化，从股份制改革到发展壮大村集体经济，整个改革过程都必须坚持以农民为主体，充分听取农民意见，尊重农民选择，允许创新。只要是符合本村大多数农民利益的，什么样的形式都可以，这是稳步推进集体产权制度改革的基本原则。

(3)推进农村集体产权制度改革必须严格程序，规范操作。在改革过程中，尤其要把好清产核资、成员确认、股权设置这三大关口，每个方案都要经过民主协商，可以反复多次，直到大多数农民群众认可为止。工作做细做扎实，各个环节公开公示，力求公平公正，这是稳步推进集体产权制度改革的关键。

(4)推进农村集体产权制度改革，必须财政、金融支持，各方力量配合。蓝田县和铜川市印台区等县区财政为此列专项扶持，蓝田县金融部门与农业部门联合建立农村产权交易中心的做法值得推广。另外，许多县区农村产权改革领导机构除涉农部门参加外，还有公安、检察、法院和司法部门参加，协调解决了不少改革中出现的意想不到的司法方面的问题，这是稳步推进集体产权制度改革的重要保证。

(5)推进农村产权制度改革，必须选准配强村“两委”领导班子。我省试点村改革之所以取得成功，几乎无一例外地证明了一点，就是有一个思想、作风、工作坚强过硬的领导班子，而且主要领导任职时间较长，经验丰富，处处起模范带头作用，这是稳步推进集体产权制度改革乃至农村经济长远发展必不可少的组织保障。

(6)越是贫困村，越需要开展集体产权制度改革。试点村的实践证明，集体产权制度改革，不仅可以在经营性资产体量大的城中村、城郊村和经济相对发达的地方进行，同样也可以在资源丰富，但资金短缺、经营主体不十分完善、经济发展迟缓的地方进行，而且这些地方完全有条件做好深化村集体产权制度改革这篇大文章，同样可以释放产权制度改革的红利。榆林市榆阳区赵家峁村等试点的成功充分说明，早改早主动，早改早受益。