WTO与NPR-PPM的贸易与环境争端及处理方案

在GATT时期，争端解决机制一共受理了6起与环境有关的贸易争端。涉及NPRPPM标准的主要是两个金枪鱼案例，在这两个案件中，被诉方通过援引GATT第20条一般例外条款来寻求免责，但这一时期专家组和上诉机构一贯坚持“贸易优先”原则，对缔约方以保护环境为由而采取的基于NPR-PPM的贸易限制措施多持否定态度。GATT争端解决机制对两个金枪鱼案例的处理结果表明，在多边贸易体制内，一个国家不能以某种产品的加工过程和生产方法（NPR-PPM标准）不利于环境为由，对他国产品实行贸易限制。

1995年1月1日，WTO取代GATT。面对全球环境问题的恶化和各国对可持续发展的强烈呼声，WTO不能再像GATT那样固守“贸易优先”原则，而不得不做出一些“与时俱进”的反应。这就使与环境有关的NPR-PPM问题在WTO时期取得了一定的进展，其中以1998年印度等国诉美国虾与海龟案和加拿大诉欧盟石棉案最具代表性。

9.7.2.1　虾与海龟案

（1）案件简介

本案有些复杂，但本质上和两个金枪鱼案相同，都是和NPR-PPM有关的问题。海龟是一种高度迁徙的物种，它们经常受到人类直接（剥削其肉、壳和蛋）或间接（在捕鱼时的意外捕获、破坏栖息地和海洋污染等）的影响。1973年，美国《濒危物种法》将5种海龟列为濒危物种，禁止在美国境内、领海和公海捕捞。根据该法，美国要求渔民在捕虾时使用“海龟隔离装置”（TED）。1989年，美国修订了该保护法，增加了第609条，禁止利用可能严重影响海龟的技术捕捞的虾进入美国，除非捕捞国可以被证实拥有捕捞海龟的管制规划，其意外捕捞比例与美国相当，或其捕捞环境没有对海龟造成威胁。

1996年10月，印度、马来西亚、巴基斯坦和泰国向WTO争端解决机制提出申诉，认为美国对虾及虾制品的进口禁令违反了GATT第1条、第3条和第11条，上述4国还认为，美国不能仅因为加工或生产方法（NPR-PPM）不同就对来自不同缔约国实质相同或类似的进口产品实施差别待遇。美国辩称其措施可以被第20条（b）款和（g）款证明为合法，因为TED的使用既是保护动植物生命或健康的必需措施，又是平等适用国内国际的生产消费的实施方式。专家组和上诉机构的报告于1998年11月6日获得通过。

（2）专家组及上诉机构对NPR-PPM的处理

本案中，美国只对专家组报告中有关第20条的裁定提起了上诉，因此本部分主要讨论专家组和上诉机构对第20条的处理意见。

① 专家组的意见。本案争议的焦点是美国的限制措施是否符合GATT第20条环境例外条款，特别是（g）款和序言的规定。专家组的审查顺序和之前不一样，而是先对序言进行审查，再审查是否符合各条款的具体规定。专家组在综合考察了GATT第20条序言、WTO的目的和宗旨以及GATT时期的金枪鱼案例后，认为美国对未经认证国家的虾及虾制品实施进口限制，而经过认证的国家可以不受约束，对情形相同的国家构成了任意的或不合理的歧视。而且第20条序言的目的和功能就是为防止对环境例外条款的滥用，美国在没有经过和申诉国政府协商的情况下就采取单边措施，构成了不合理歧视，也是对多边贸易体制的威胁。如果任由各国采取此类贸易限制措施，会造成贸易保护主义泛滥。因此，专家组认为美国禁止虾及虾制品进口的限制措施不符合第20条序言的规定，也就没必要再分析是否符合第20条其他具体条款的要求。

② 上诉机构的意见。上诉机构推翻了专家组的关于先审查序言再分析具体条款的裁定，并就第20条（g）款的适用和序言进行了分析。

上诉机构认为依据第20条来判断争议措施的合法性时应分两步：首先，审查第20条各具体条款，判断争议措施能否获得临时正当性；其次，再分析该措施是否符合第20条序言的要求。这样的分析步骤不是随意的选择，反映的是第20条的基本结构和逻辑，颠倒次序会产生不同的结果。上诉机构认为第20条各项规定是对GATT各实体规则义务的有限制的和有条件的例外。任何要最终取得例外资格的措施都必须满足序言的要求。专家组认为美国采取的单边措施构成了序言中任意的或不合理的歧视，不能被第20条序言证明为合法。这种把序言设置在第20条各具体条款之前，否定了成员援引例外的权利，是不合理的。

接下来，上诉机构依据第20条（g）款对美国609条款所采取的进口禁令进行了分析。要符合（g）款，需要满足3个条件：一是该措施的目的是否为了“保护可用尽的自然资源”；二是该措施是否与保护可用尽的自然资源“有关的”或“与限制国内生产和消费一同实施”；三是该措施是否满足序言的要求。

对于海龟是否属于可用尽的自然资源，当事双方意见存在分歧。申诉方认为可用尽的自然资源是指类似煤、石油等非生命资源，而海龟是一种可再生的资源，不能被认为是可用尽的；美国认为即使海龟是可再生的，但仍是第20条意义上的可用尽的自然资源。上诉机构没有同意申诉方的观点，认为可再生的资源可能因为不合理的人类活动而有用尽的危险，而且，GATT时期的两个专家组报告也裁定鱼类是第20条意义上的“可用尽的自然资源”，根据条约解释的有效原则，保护可用尽的自然资源（无论是有生命的或是无生命的）都属于第20条（g）款的范围。因此，上诉机构认为本案中的海龟属于第20条（g）款意义上的可用尽的自然资源。(www.xing528.com)

对于第二个条件中与保护可用尽自然资源“有关的”，上诉机构参考了美国石油标准案的裁定，认为一项措施其“主要目的在于”保护可用尽的自然资源，或与此目标之间有实质性联系，即可认为符合第20条（g）款的要求。上诉机构注意到美国609条款考虑到了捕捞方式对海龟的影响，并针对其影响对进口到美国的虾及虾制品实施进口限制，“主要目的在于”保护可用尽的自然资源，其措施与政策目的之间存在合理联系。对于“与限制国内生产和消费一同实施”，上诉机构认为在此应理解为有关措施不仅对进口产品进行限制，也应对国内产品施加限制。经审查，上诉机构注意到美国609条款同时适用于国内的捕虾船所捕获的虾。因此，该措施可以被第20条（g）款证明为合法。

依据第20条（g）款获得临时正当性之后，上诉机构又根据第20条序言对美国609条款进行了审查。同样，在考察是否满足序言的要求时应考虑该措施不在情形相同的国家构成任意或不合理的歧视手段或构成对国际贸易的变相限制。上诉机构认为美国在实施进口禁令时没有考虑其他国家的具体情况，为达到其保护海龟的目标而要求其他国家采取与本国境内实质相同的计划，这种做法是不被接受的。此外，对采用了与美国同样的捕捞方法但由于未经美国许可的其他国家的虾及虾制品也被阻止进入美国市场，并不符合美国宣称的保护海龟的政策目标。另外，美国在实施进口禁令之前没有与申诉方及其他向美国出口虾及虾制品的国家进行广泛谈判，以求达成保护海龟的双边或多边协定，而是贸然采取单方面的NPR-PPM限制措施，构成了任意或不合理的歧视。据此，上诉机构认为没有必要再审查美国的有关措施是否构成对国际贸易的变相限制，就此裁定美国的措施不符合第20条序言的要求，即不能被第20条证明为合法。

上诉机构在报告最后阐述：“我们没有认定环境保护对WTO成员不重要，显然它很重要；我们没有认定WTO的成员没有制定保护诸如海龟等濒危物种有效措施的权利，显然他们能够，并应该有这样的权利；我们没有认定主权国家不能通过双边或多边以保护环境，显然他们不仅应该而且要立即去做。”本案的处理对日后相似案件有重大影响力，即WTO允许成员方在通过多边谈判解决环境问题未果的情况下，采取必要措施（包括单边措施）来保护环境。但此观点遭到了申诉方的反对，他们认为本案的裁决实际上允许成员方基于不同的产品生产过程和生产方法（NPR-PPM）对进口产品进行限制，会破坏WTO成员方的权利义务平衡，甚至会造成贸易保护主义的泛滥。

9.7.2.2　欧盟石棉案

（1）案件简介

石棉是一种危害很大的物质，可能对人体健康构成威胁，不过石棉产品又因其性能优异（耐高温、抗侵蚀等）在建材、化工等领域应用广泛。为了保护工人和消费者的健康，法国政府通过了第96 - 1133号法令，禁止生产、加工、进口、运输、销售石棉制品，而不管石棉纤维是否被投入到有关产品和设备中。但同时对缺乏可替代品并能够证明有安全技术保障的含有石棉的材料、产品等做出了例外规定。此举给世界上第二大石棉生产国和第一大出口国的加拿大造成了重大影响。加拿大并不否认石棉可能导致的危害，但认为该法令改变了法国石棉和进口石棉间的竞争条件，是基于NPR-PPM标准采取的贸易限制措施，违反了《动植物卫生检疫措施协议》（《SPS协议》）第2条和第5条、《技术贸易壁垒协议》（《TBT协议》）第2条以及GATT第3条、第11条的规定。而法国则认为该措施是为了保护工人和消费者的健康所必需的，可以用GATT第20条证明为合法。在与欧盟协商未果的情况下，加拿大向WTO提起了诉讼，最终，上诉机构的报告和修改后的专家组报告于2001年3月获得通过。

（2）专家组及上诉机构报告对NPR-PPM的处理

① 对GATT第3条“相同产品”的处理。加拿大认为，该法令改变了从加拿大进口的石棉制品和法国国内产品即一些可替代石棉产品的纤维类产品的竞争条件。根据GATT第3条第4款规定，专家组首先对“相同产品”进行分析。专家组根据1970年《边境税收调整工作组报告》的建议认为：温石棉纤维和聚乙烯醇纤维、纤维素、玻璃纤维（后三者统称PCG纤维）具有相同的属性和品质、相同的最终用途，因此属于GATT第3条第4款所说的相同产品。专家组认为尽管加拿大的石棉制品和法国国内的石棉制品的生产过程和方法不同，但并不影响其最终用途和物理性质，属于第3条第4款意义上的相同产品，而且法国的法令改变了法国原产石棉和加拿大进口石棉的竞争条件，裁定法国的石棉法令违反了GATT第3条国民待遇原则。但上诉机构与专家组的结论相反，认为加拿大没有足够的证据证明法国的禁令违反了GATT第3条第4款。上诉机构根据国际癌症机构以及世界卫生组织的研究报告认为石棉纤维含有致癌物质，而PCG纤维则没有，这说明二者的物理特性存在不同。因此，上诉机构认为石棉纤维与PCG不属于同类产品。至于专家组裁定的由石棉纤维制造的产品和由PCG纤维制造的产品属于同类产品，上诉机构认为加拿大没有提供相关证据，因此不能证明加拿大的石棉产品与法国的产品属于相同产品。

② 对GATT第20条（b）款的处理。首先，专家组认为，石棉和石棉制品对生产这种产品的工人和使用此产品的消费者构成威胁，法国的措施属于第20条（b）款保护人类生命或健康的范畴。上诉机构同意了专家组的裁定，接下来，专家组在考虑“必需的”问题时较之前的案例有了很大突破。以前，GATT/WTO认为“必需”包含两层含义：一是没有其他可替代措施；二是一项措施必须是最少贸易限制的。在本案中，专家组和上诉机构主要审查了是否存在可替代措施。加拿大认为，尽管石棉对人体有害，但该石棉法令不是必需的，且存在合理的替代措施，比如控制使用石棉制品或使用安全程度高的温石棉来达到保护人类健康的目标。而上诉机构认为，WTO成员有权决定他们认为适当的健康保护水平。法国的石棉法令是为防止因石棉产生的危害扩散，属于保护人类生命或健康所必需的。而加拿大提出的“控制使用”石棉的措施不足以实现法国所确定的健康保护水平，因而不是合理的可替代措施。因此，法国的石棉法令可以依据第20条（b）款获得临时正当性。可见，上诉机构对“必需”的审查强调了有关措施必须是实现其目标所必需的，并从是否实现健康目标的角度考察是否存在合理有效的替代措施，并没有着重考虑是否为“最少贸易限制”，从而为以后“必需”的适用提供了一种新的标准。

③ 对GATT第20条序言的处理。由于本案不涉及可用尽的自然资源，因此专家组和上诉机构并没有考虑第20条（g）款。专家组审查了该措施与第20条序言的相符性。正如之前所讨论的，第20条序言调整的是措施的实施方式而不是具体内容，以防止成员方对第20条环境例外条款的滥用。专家组注意到，法国政府所采取的措施没有对加拿大的石棉制品构成差别或歧视待遇，而且加拿大也没能给出相关证据，因此，专家组认为法国的石棉法令并没有构成歧视，也就不用考虑是否存在“任意的或不合理的歧视”。至于是否构成对国际贸易的变相限制，专家组考虑到GATT及WTO内对这一词没有明确的解释，而且认为理解该词的关键在于“变相的”而不是“限制”。根据字典的解释，“变相的”一词意为“隐蔽的、欺骗的、掩饰的”。专家组通过分析认为法国的禁令并没有使法国的相似产业从中受益，也并没有损害第三国的利益，因此并不构成对国际贸易的变相限制。

最终，专家组和上诉机构裁定，法国的石棉法令可以依据第20条（b）款和序言获得合法性。本案是WTO成立后被诉方第一次援引第20条环境例外条款获得成功的案例，它使得环境措施在多边贸易体制中获得了更多的合法空间，增加了成员方成功援引GATT第20条的可能性，也使得GATT第20条作为一般环境例外条款在协调贸易与环境关系方面的基础地位得到确立。但我们并不能说今后成员方在基于环境措施而采取贸易限制时就一定可以获得成功，因为WTO对于NPR-PPM措施的合法性依然没有明确的规定，仍需成员方不断协商谈判来达成有关协议和法规，在和谐的贸易环境下实现自由贸易与环境保护的均衡发展。