国有企业改革的基本经验

40年的国有企业改革发展能取得这样不俗的成就，得益于我们既坚持国有企业改革的市场化方向，又坚持国有企业改革的社会主义方向，同时采取渐进的方式推动国有资产管理体制改革，也得益于多种所有制经济共同发展这一基本经济制度的推动。

（一）坚持社会主义方向，稳步推进国有企业的市场化改革

国有企业由计划经济体制下政府行政机关的附属物，向市场经济体制下独立的市场主体转变，是从放权让利扩大企业经营自主权开始的。1978年国务院制定发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》，意在改革政府和企业的各种关系，使企业从政府的附属物向具有一定自主权益的相对独立经济实体转变。1978年10月，重庆钢铁厂、宁江机床厂等6家四川省地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点，1979年底试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个。依据中共十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》，国有企业改革转向实行“两权分离”，即国家的所有权与企业的经营权分离。1986年12月，国务院提出要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。到1988年底，实行承包经营责任制的国有企业数量已超过90%，其中大中型国有企业达到95%。但是，这种在计划经济体制框架内，通过政策调整所推动的改革，不可能解决国有企业发展中的一些深层次问题，因而国有企业的活力只是有所增强，国有企业的经营机制无法实现根本的转换^[14]。

1993年中共十四届三中全会明确提出，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是我国国有企业改革的目标，并明确要求通过建立现代企业制度，使国有企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体和法人实体。1994年国务院迅速确定了100家国有企业作为建立现代企业制度改革的试点，全国各省、市和自治区也纷纷推出了试点的国有企业。经过多年的努力，到2016年底，国资委监管的中央企业各级子企业公司改制面达到92%，省级国资委监管企业改制面超过90%^[15]。

国有企业的现代企业制度改造是与国有经济退出竞争性领域相结合的。依据中共十五大提出的“抓大放小”政策，以及中共十五届四中全会提出的坚持“有进有退”“有所为有所不为”的原则，启动了国有企业从竞争性领域退出的大幕，关闭了大量高能耗、高污染，长期亏损、扭亏无望的小煤窑、小冶炼、小制革、小水泥、小玻璃、小造纸、小化工和小火电等，也转让了大量处于竞争性领域的中小国有企业，而不是对所有国有企业都进行现代企业制度改造^[16]。以工业企业为例，全国规模以上国有控股工业企业单位数由1998年的64737户，减少到2016年的19022户。通过资产重组与结构调整，中央企业也由2008年的169家，合并到2018年的96家。

为了把国有企业改造成真正的市场经济主体，公平地参与市场竞争，中共十五届四中全会提出要采取有效措施，切实解决国有企业办社会的职能，切实解决国有企业富余人员过多、社会负担沉重和资产负债率过高等问题。此后，各地区、各部门先后出台一系列政策措施，支持国有企业做强主业，分离改制辅业、分流安置企业富余人员，以及支持企业进行身份置换的改革。针对仍然存在大量国有企业办社会机构，离退休人员社会化管理、厂办大集体改革等历史遗留问题，国务院在2016年发布了《加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案》，以进一步推动国有企业改革深化，加快解决国有企业办社会等历史遗留问题，轻装上阵，提高其在国内市场与国际市场的竞争能力，加快做强做优做大的步伐。该方案就国有企业职工家属区“三供一业”分离移交，剥离国有企业办医疗、教育等公共服务机构，对国有企业退休人员实行社会化管理，推进厂办大集体改革和集中解决少数国有大中型困难企业问题，作了具体安排，并要求到2020年底全部完成各项工作。

以中共十八大召开为标志，国企改革进入了“分类改革”的全新时期^[17]。依据中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，中共中央国务院在2015年9月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，将国有企业分为商业类和公益类。商业类又分为主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业。2015年12月国家发改委、国资委和财政部联合发布了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，对不同类型的国有企业，将分类施策，包括分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管和分类定责考核。其目的是增强改革的针对性和差异性。

与此同时，混合所有制改革有序推进。2015年9月，国家发改委牵头起草的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》和《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》正式颁布。截至2016年底，中央企业集团及下属企业混合所有制企业（含参股）占比达到了68.9%，省级国资委所出资企业及各级子企业（合并报表范围内）混合所有制企业占比达到了47%。截至2017年3月底，126家省级国资委监管的一级企业集团层面完成了混合所有制改革^[18]。

国有企业改革历程的演进表明，国有企业所进行的一系列改革，从放权让利扩大企业经营自主权、实行承包经营责任制、建立现代企业制度、国企三年脱困、抓大放小、剥离政策性负担，到分类改革，以及发展混合所有制经济，都是围绕转变国有企业经营机制，增强国有企业活力、竞争力、影响力和控制力而进行的，是在坚持社会主义方向中进行的市场化改革。同时这也反映了中国的国有企业改革与经济体制改革一样，实行的是渐进的改革路径，是在实践中总结、在探索中前行的。

（二）采取渐进的方式，推动国有资产管理体制(www.xing528.com)

改革在计划经济体制下，政企不分，“一切尽在计划中”，没有产生专门的国有资产管理需求。如1950年6月，中央人民政府重工业部计划司在《国营工业经济计划工作的组织与方法》中强调，“所有一切与生产及建设相关的全部经济内容”都必须包括在工业经济计划内，而企业计划应当包括产品生产计划、物资供应计划、劳动计划、成本计划等生产计划以及产品分配计划、基本建设计划和财务计划等内容。以产品生产计划为例，必须包括“产量的技术定额、生产设备的运用情况、产品的种类与质量、按月度及季度的产品数量和完成产品计划的技术条件”等内容^[19]。随着20世纪80年代“政企分开、两权分离”改革的深入，原有的产权管理主体多元化所导致的产权关系模糊、多头管理、责任不清的弊端暴露无遗，这就在客观上要求有专门的职能机构代表所有者对国有资产实施人格化管理。于是在1988年9月，国家国有资产管理局成立，作为全民代理机构统一行使国有资产所有权的所有者管理职能。但这时的国有资产管理局，内设于财政部，由财政部归口管理。

国家国有资产管理局成立后，建立了一些最基本的国有资产管理制度，如资产评估、上市公司的股权设置、产权交易、产权登记、清产核资等，但仍存在多头管理、出资人缺位、运营效率低下和国有资产流失等问题。2002年，中共十六大明确提出“改革国有资产管理体制”“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。在贯彻落实中共十六大精神推动下，中央和省、市（地）三级国有资产监管机构相继成立。国务院国有资产监督管理委员会于2003年3月组建挂牌，根据国务院授权履行国有资产出资人职责，依法对国有资产进行监督管理。新的国有资产监管体制的建立，为在国家层面上实现政府的公共管理职能与国有资产出资人职能的分离提供了组织保障。随后，中共十六届三中全会和十七大又对建设国有资本经营预算制度，完善各类各级国有资产监管体制和法规，优化国有经济布局和结构等方面提出了明确要求。2008年通过的《中华人民共和国企业国有资产法》从法律上正式确立了我国国有资产管理制度框架，对设立履行出资人职责的机构、履职范围、权利和义务，国有资本经营预算，国有资产监督等进行了比较全面的法律规范。这一时期，国有资产管理体制建立了中央、省和地三级出资人制度，形成了管资产和管人、管事相结合的管理模式，构建了国资委、国有控股公司（资产经营公司）、实体企业三层次授权经营机制，从组织机构和制度安排上实现了政府公共管理职能与国有资产出资人职能的分离，基本解决了“五龙治水”、出资人职责虚化、企业法人财产权不完整等问题。但必须看到，这一阶段的国有资产管理体制仍然带有过渡性色彩，改革依然没到位。

以十八届三中全会为标志，国有资产管理体制由“管资产”向“管资本为主”转变。由于“管人管事管资产”的国有资产管理模式，对国有企业的行政干预过多，容易造成政企不分、政资不分，使企业的市场主体作用难以充分发挥。以及监管机制不健全，造成国有资产流失时有发生，企业违法违纪时有发生，国有资本配置效率不高长期得不到解决。针对这些问题，中共十八届三中全会明确提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”^[20]。中共中央、国务院在2015年8月印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，就如何以管资本为主，推进国有资产监管机构职能转变、改革国有资本授权经营体制、推动国有资本合理流动优化配置和推进经营性国有资产集中统一监管等四个方面进行了具体部署^[21]。2015年11月，国务院在印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中，就如何“推进国有资产监管机构职能转变”“改革国有资本授权经营体制”“提高国有资本配置和运营效率”，以及如何加强企业内、外部监督进行了具体部署。国务院国资委于2017年4月出台了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》作为实施方案。该方案按照职权法定、规范行权的要求，就如何调整、精简、优化监管职能做了落实部署。2018年7月，国务院印发了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，从功能定位、组建方式、授权机制、治理结构、运行模式和监督与约束机制等六个方面，就完善对国有资本投资、运营公司的监督体系，并实施绩效评价提出了具体的指导意见。就如何推进国有资本投资、运营公司改革试点作了具体安排。其目标是发挥国有资本投资、运营公司的平台作用，运用好国有资本，最大限度地发挥好国有资本的作用。并通过试点先行，经验总结，尽快形成可推广的模式。

对国有资产怎么管理，既关系到政府与市场的边界，也关系到国有企业独立市场主体地位的确立，以及管理的效率。国有资产管理体制改革采取渐进的方式，在探索中逐步完善，反映了随着传统计划经济体制向市场经济体制转轨，政府如何管理国有企业、如何管理国有资产、如何确定与市场的边界，需要有一个学习的过程，需要在实践中探索。

（三）坚持多种所有制经济共同发展，充分发挥非公有制经济“鲇鱼效应”的作用

竞争有如逆水行舟，不进则退。市场的活力与效率，正是来源于不同经济主体之间的有效竞争。大力发展民营经济，引进外资经济，培育多种所有制共同发展的竞争性市场，以外在压力机制作用于国有企业，迫使国有企业主动改革，不得不改革，是我们推动国有企业改革和发展市场经济的一条基本经验。从全国和区域经济发展层面看，非公有制经济发展的“鲶鱼效应”显著。首先，是源于产品市场的竞争。对于消费者来说，在一定支付能力范围内，他总是选择最优的产品，只有唯一，没有其次。因此，产品获得消费者的认同，对生产者来说是生与死的硬约束。对国有企业也同样如此，励精图治，奋发图强是唯一选择。其次，是源于资本市场的竞争。作为独立市场主体的国有企业，如果生产经营不善，导致业绩下降，就有可能引致信誉下降，出现资金融通困难，从而引发倒闭、破产或被并购，管理层和职工利益都不能保证。唯有共同努力。再次，是源于企业家市场的竞争。随着市场经济的发展，大家越来越认识到企业家对企业发展的重要性。国务院国资委每年都面向全球公开招聘优秀企业家，担任中央企业高级管理人员。对地方政府来说，企业家是非常稀缺的宝贵资源，只有优秀的企业家才能帮助他们在GDP竞争中、在高质量发展中获胜。因此，政府官员手中握有的是“审慎的投票权”而不是“廉价的投票权”，他们会尽可能地将优秀企业家选拔到国有企业经营者岗位上，并努力工作。他们也不会容忍平庸的企业家长期占据国有企业经营者的岗位^[22]。最后，是源于薪酬市场的竞争。人才是企业的第一资源。企业之间的竞争归根结底是人才的竞争。如果企业效益不好，则没有办法为职工提供有竞争力的薪酬，人才流失也就不可避免。对企业来说，没有人才，一切无从谈起。

国有企业与非公有制企业之间，既有竞争也有合作。其合作共赢还表现在多方面。一是参与国有企业改革。无论国有企业改革中的“抓大放小”“资产重组”、退出一般竞争性领域，还是国有经济的战略性重组、混合所有制改革，都离不开非公有制经济的参与。可以说，没有非公有制企业的参与，国有企业改革是寸步难行。二是共同拓展了市场空间。多种所有制经济的共同发展，共同推动了中国经济的持续、快速增长，使市场规模成倍扩大，为国有经济、民营经济和外资经济等不同所有制经济提供了广阔的发展空间和盈利空间。三是产业链中的合作。从全产业链看，国有企业规模无论有多大，不可能囊括全部生产，只能承担产业链中的一个或几个环节的生产，离不开其他中小民营企业的配套服务。我们经常看到在某个城市，一个国有企业的发展带动了一大批中小非公有制企业的发展。像中国电信、中国移动经营的是基础电信业务，其下游电信增值业务，大多数是由民营中小企业来提供的。四是“强强联合”。国有企业与民营企业的“强强联合”，不仅能推动行业发展，而且能提高中国企业在全球市场的核心竞争力^[23]。例如，中国建材集团在践行“央企市营”理念的过程中，通过与数千家民营企业重组融合，实现了快速发展，从营业额只有20亿元的企业，蜕变为营业额超过2500亿元的全球第二大建材企业。用220亿元的国有权益控制了660亿元净资产，带动了超过3600亿元总资产，既确保了国有资本的保值增值，也创造了更大的市场空间^[24]。

国有企业改革所取得的成就，与非公有制经济发展带来的竞争推动，以及与非公有制经济之间的相互合作带来的共同提高是分不开的。