突破我国监事会运作难题：解决方案分析

1.对监事会的地位和作用认识不够，且认识上存在较大偏差

《公司法》规定董事、高级管理人员不得兼任监事，确立了监事会监督的独立地位、法定地位。监事会是股东派到企业的监督代表，与董事会并行承担监督职责，对于股东来说监事会监督的重要性显然高于其他监督。但监事会监督的成果运用渠道还不够通畅，监事会发现的一些问题有时候难以及时改正，监事会报告很多时候止于出资人，很多部门和领导并不知道监事会是做什么的。

2.机构设置上存在偏差

《公司法》规定设立公司均须建立监事会或监事制度，法律条文明确了监事会的职责权力。但很多股东并不是因为公司治理的需要去建立监事会，而是登记需要被动设立监事会。很多企业对监事会建设不重视，有的企业虽然建立了监事会管理制度，却没有明确监事业务管理部门和业绩考核部门，制度形同虚设。

目前，大部分企业的监事会是内设的，集团95%的监事是兼职，兼职监事会主席和监事，大多本身就担任着其他业务工作，除列席董事会和重大会议监督外，基本没有精力开展专项监督工作，甚至有的领导兼任多家甚至十几家监事会主席或监事，在聘用机制上就存在“兼而不责”的现象。也因为时间有限、能力有限、独立性也不够，无法深入研究企业重大经营决策活动事项，很难发表客观、公正的意见或建议，此类监事会必定是没有生命力的。长此以往，给人的印象是监事会真的没有什么作用，切切实实损害了监事会的形象。有的地方企业对监事会体制机制进行了改革探索，由纪委书记兼任监事会主席，此类机制安排用心是好的，但也容易出现融合过度问题，反而弱化监事会监督，造成有的监事会工作主业不突出，甚至不务正业的情况。

3.监督方式、方法上存在偏差

监事会监督的重点是股东所关注的事项和企业发生的重大决策事项、重大风险隐患事项，而非日常经营性事务，所以要求监事会不干预企业正常经营活动。监事会的着力点应该是事前、事中监督，目标是纠错于事前、防患于未然。但现实情况是，有些监事会仍然无法实现有效的过程监管，有的是制约于履职环境，有的是专业能力无法匹配，有的对过程监督不够重视或不够深入，有的仍然以事后检查为主，有的主要依赖中介机构完成监督检查工作，致使监事会监督的定位发生了严重的偏差。

4.独立性缺失，实际监督力度薄弱

我国企业监事会存在监督权旁落的现实问题，容易沦为“受到董事会控制的议事机构”。《公司法》对监事会的职权设定比较模糊，涉及违法、违规行为处理的职权多为建议、要求等柔性处理手段，权威性不足。监事会在面对董事会、管理层人员违规时的监督略显弱势。监事会还有部分具体职权需由公司章程规定和股东大会授予，存在不确定性，处境相对被动。另外，监事的薪酬和任免多受制于董事会、管理层，因此更难对作为监督对象的董事会和管理层施加行之有效的监督。在诸如前述的限制性条件之下，监事会虽然能够相对及时地获取公司运营、决策的信息，却难以发挥信息优势，高质、高效地履行监督职能。

此外，企业的国有性质决定了其股东身份的模糊性，企业真正的所有者是国家，而这一所有者过于概念化，在实际中多由国资管理机构进行实际管理。这种多重代理管理模式下，国家作为实际所有者和出资方难以对企业施以直接监督和有效约束，容易出现内部人（管理层）追求私利而造成国有资产流失、国家利益受损的“内部人控制”问题。企业内部选举产生的监事会也容易被董事会、管理层控制，监督效果和治理作用难以发挥。这进一步体现出企业提升监事会监督效力、完善监督机制的现实紧迫性。

5.专业素养的匮乏

要充分发挥监督职能，监事会成员应当具备一定的专业素养，包括对公司经营情况的判断能力、对公司财务的分析能力等。监事的会计知识或相关学术背景将有助于保障和提升企业会计信息质量。然而，目前大多数企业监事的能力不强，表现为监事学历整体水平偏低和监事职业背景与其工作不匹配。根据《公司法》规定，监事会成员主要由股东或职工选举而来，考虑到企业内部本身具有专业监督知识、技能的人才较少，选举出的监事可能存在个人素质和监事职位要求不匹配的现象，使得监事会监督效力面临质疑。

6.制度不完善，监事会履职保障不到位

现阶段企业监事会相关制度依然不够完善，致使监事会工作缺少有效指导和充分保障。具体表现在以下几个方面。

（1）制度体系不完善，制度内容不具体。企业监事会与《公司法》上的监事会存在性质、地位和职权上的差异，需要建立独立法规和制度。目前各级政府部门已经出台了多项制度，但整体上并未建成完善的制度体系，某些环节存在制度空白；且一些制度内容不具体，无法为监事会工作提供明确、具体的指导，难以满足实践需求。

（2）企业内部支持不足，监事会运作受阻。企业监事会属于外派监督机构，与企业存在监督与被监督关系，其功能发挥离不开企业内部的支持。但实际运作中一些企业与监事会保持绝对独立，导致监事会被架空或边缘化，难以切实发挥监督作用。

（3）队伍建设不足，监事会成员结构中兼职监事居多，且整体队伍精神面貌、能力素质相对不足，业务水平和履职效果难以保证。

《企业监事会暂行条例》中明确规定：“监事会不参与、不干预企业经营决策和经营管理活动。”对于企业存在的一些问题，监事会只有质询权、建议权和报告权，缺乏纠正权和处罚权，一些重大问题可以上报省人民政府国有资产监督管理委员会（省国资委）建议处理，但往往失去了时效性。而且对于“不参与、不干预”的边界定义比较模糊，监事会稍有不慎就容易被企业冠以“干预企业经营”的帽子，也让监事会在履职时有所顾忌，担心越线。

7.创新不足，监事会工作质效难以提升

现阶段企业监事会工作普遍存在创新不足的问题，很大程度上限制了监事会工作的质量和效率。一方面，现阶段很多企业监事会工作模式相对固化，普遍以事后监控为主。监事会工作与企业经营活动变化不同步，监督行为与经营行为难以实时匹配，缺少预警和风险防范，监督灵敏性不足，实效性较低。另一方面，监督手段创新不足，日常监督工作不精细、不全面，监督针对性、层次性不足；且对先进信息技术应用不足，监督手段更新缓慢，导致监事会工作缺少活力与动力。

8.转型缓慢，监事会职能逐渐被弱化

目前一些企业监事会工作并未及时顺应企业改革发展趋势，从而导致监事会职能在运作过程中逐渐被弱化。一些监事会机构基于自身高度独立性与企业信息不同步，且对企业经营发展趋势和脉络把握不足，并未基于企业发展新趋势同步规划转型升级，依然采取固有模式开展工作。长此以往，监事会运作方式与企业运营模式之间的冲突和差异愈发凸显，监事会职能被悄然弱化，监管实效逐渐降低，严重背离制度设计初衷。

9.认识和体制存在差距

我国监事会属于“二元模式”，即监事会和董事会并行。监事会是监督董事会、经营层和公司运行的治理机构，但在一些公司的实际工作中还存在以下问题：一是存在董事会领导监事会的现象，这是因为监事会主席和成员基本由董事会参与提名，监督工作受到一定制约。二是一些领导对监事会职能的认识不足，因为在董事会和“三重一大”（重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用）会前，监事会成员基本收不到相关资料和通知。三是部分监事会人员自身认识不足，因为部分监事会没有监事会办公室或合署办公场所，更没有相应的财务会计人员，外聘事务所需经费等方面又受所属公司的制约。四是监事会成员基本为兼职，又没有相应的制约考核机制，导致监督工作基本流于形式。

10.监事会职能边界与相关监督部门存在一定的业务重叠(www.xing528.com)

第一种情况，《公司法》规定上市公司设独立董事，这也就形成了监事会和独立董事并存的局面。此种模式也造成了在一定程度上监事会和独立董事的职责重叠。两者的目的都是维护公司的有序运营，维护股东及利益相关人的合法权益。两者都是对董事会、经理层进行监督，防止权力拥有者滥用权力。监事会和独立董事都享有调查权、临时股东大会召集权、建议权。这种职能上的重叠在理论上能够加强对公司的监督，但是多头管理却也可能导致多头不管，使得具体的监督职能大打折扣。而且职能重叠在一定程度上也增加了企业的行政成本，影响实际工作的运作效率。监事会监督公司董事、监督经理层执行职务行为、监督上市公司信息披露及审议监督公司重大事项等职责与独立董事存在重叠和交叉。

第二种情况，检查公司财务的职责，与公司内部审计部门业务存在重叠和交叉。

第三种情况，对于公司管理、决策程序的监督又与其他内控部门存在业务重叠和交叉。虽然监事会对这些事项的监督角度与其他部门有所不同，但独特性并不是特别突出。

11.监事会内部激励约束机制尚未健全，激励机制不到位

企业监事会的监督类型有外派监事会监督体制、内部型监事会监督体制和内外结合型监事会监督体制三种。因此，在监事会监事的薪酬制度设计上也呈现多样性。

以内外结合型监事会监督体制为例，外部监事若由出资机构派出，其薪酬多执行出资机构的薪酬制度，往往根据其行政级别、原任职务及原所在部门（单位）薪酬水平等情况确定，实行名义工资与实得工资相分离的制度，与公司董事会、经理层不是一个薪酬体系，薪酬水平可能存在级差，公司股权激励计划一般也与其无关。同时，外部监事还存在流动性不足、职业通道受限等问题。而内部监事尽管执行公司的薪酬制度，但其报酬一般由董事会提出议案，由股东大会形成决议或由董事会直接决定，也就是说，其薪酬的决定权甚至职务的升迁实际掌握在董事会或经理层手中。这影响了其监督的独立性、有效性和客观公正性。在这样的情况下，监事会监事的工作积极性和主动性肯定会受到影响。

企业监事会主要是国有资产管理委员会的外派机制。外派监事会工作人员的构成呈多元化状态，监事会的工作是需要长期驻守在监督对象处的，所以其出差的次数也是较多的。而且没有与其他部门岗位轮换的机会，这样便会对监督人员工作积极性造成一定的冲击。此外，对监督人员的考评工作是根据相关规定进行，而不是和监督人员的日常工作质量及日常检查结果相联系，这样便使得评价机制没有发挥出应有的作用。

相对于董事会，监事会在制度设计上比较薄弱。一是人数要求少。《公司法》规定，有限责任公司和股份有限公司设董事会，其成员分别为3～13人和5～19人；而对监事会，只要求其成员不得少于3人。实际运行上，多数企业的监事会配备人数较少。二是董事会下设执行机构、辅助工作机构和工作人员，即经理层、董事会各专门委员会、董事会办公室、董事会秘书等，具体执行董事会决议，辅助董事会开展工作；而监事会没有辅助工作机构和工作人员，不能很好地辅助监事会开展工作。三是董事会设执行董事、非执行董事或独立董事，执行董事又往往兼任公司的经理、副经理等，掌握公司的生产经营权力，可以调动公司的各种资源。独立董事具有较强的独立性。而监事会通常没有设执行监事和独立监事，可利用和调动的资源有限。

12.相关法律制度建设滞后使外派监事会缺乏必要的履职保障

（1）现有法律法规对监事会职权规定不够明晰。如《公司法》中对于监事会的相关规定过于简单和笼统，第五十三条规定监事会的职权包括“检查公司财务”，但对监事会的财务检查职权描述比较模糊，指导性不强；第五十四条规定“监事可以列席董事会会议”，未带强制性要求，使监事会过程监督不能完全得到保障。

（2）部分制度不适应国有资产监督管理新形势的要求。国务院颁布的《企业监事会暂行条例》迄今实施了近二十年，中间很多条款已经不适应当前国企改革发展和国资监管（国务院国有资产监督管理委员会）的需求。一是监督核心发生变化，不再局限于财务监督，其内涵更加广泛；二是监督理念发生变化，现有的条例和各地方的暂行办法偏重事后监督和静态监督，而出资人关注事前、事中和事后相结合和动态监督；三是监督重点发生变化，由事后监督变为当期监督、“三重一大”事项和风险监督；四是监管方式发生根本变化，从以前的要求监事会“只带耳朵，不带嘴巴”的要求变为敢于、善于发表独立、客观意见，及时揭示企业风险，注重监督的灵敏性和时效性。

（3）执行权缺失制约了监事会监督效果和权威性。现有的监事会法律制度规定了监事会的“知情权、调查权、建议权、监督权、评价权和起诉权”六大权利，但缺乏一项最重要的权利，即执行权。由于监事会没有处罚权，监督检查揭示的问题和风险无法得到及时有效的处理和整改，使监事会沦为“没有牙齿的老虎”，其功能和作用没有得到充分的发挥和体现，效果大打折扣，既浪费监督资源，又消耗制度成本。

13.监事会监督成果没有得到充分利用

监事会通过专项报告和年度报告等形式向上级部门反映省属企业生产经营中存在的问题和风险，但由于监事会监督成果的流转、运用机制尚未建立，一些省属企业的问题虽然在监事会年报中持续反映，但未能得到及时整改，监事会监督成果未得到及时有效的运用，等到后期纪检监察部门介入时已错过企业自我纠错的最佳时机。

14.信息获取不完全

在实践中，公司的重要经营管理信息实际掌握在董事会和经理层手中，在公司治理机制以股东会为中心逐步转变为以董事会为中心的情况下更是如此，监事会往往被动地获取信息，处于信息上的弱势。监事会获取信息的主渠道是列席董事会会议，但因制度不健全，监事会得到的信息是被动的、不完全的。对于公司日常的重要经营活动，哪些需要监事会参加并参与监督，哪些方面的信息应及时提供给监事会，董事会、经理层对监事会的监督不配合、不按要求纠正、不主动提供信息怎么办等问题，都应该具体明确并作出硬性规定，否则，在信息不对称、不完全、不及时、不准确的情况下，监事会的监管就很难到位。

15.监管机构的监管与处罚力度不强

无论在《公司法》等法律层面还是在工商部门等监管机构层面均未强制要求企业建立监事会。以拟上市的民营企业为例，企业进入IPO（首次公开募股）审批阶段之后，虽从法律法规、部门规章和规范性文件等方面给予了一定的要求，但相关监管机构的监管仍停留在书面材料的规范性审查上，而对监事会是否设计合理、运行是否有效，监事会材料是否造假等环节监管不到位，同时对监事会材料造假的处罚也不够严厉。

阅读材料

学习贯彻提高上市公司质量要求　切实提升监事会履职水平

国务院2020年10月9日印发《国务院关于进一步提高上市公司质量的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求，要规范公司治理和内部控制，提升信息披露质量，包括：完善公司治理制度规则，明确控股股东、实际控制人、董事、监事和高级管理人员的职责界限和法律责任；股东大会、董事会、监事会、经理层要依法合规运作，董事、监事和高级管理人员要忠实勤勉履职，充分发挥独立董事、监事会作用；加快推行内控规范体系；强化上市公司治理底线要求，倡导最佳实践，切实提高公司治理水平。

监事会的运作质量直接影响公司的治理水平，上市公司在完善公司治理结构中要注重从以下几个方面优化公司的监事会运作模式。

一是要发挥监事会监督作用，需要外部监管公司治理结构的顶层设计和职权划分。二是要注重监事会负责人作用的发挥，监事会负责人是监事会监督作用发挥有效与否的关键。三是要加强对监事的岗位培训，通过岗位培训，强化岗位特性，持续打造监事职业群体。

（资料来源：证券日报，2020-11-10）