完善工程造价管理体制的方法与措施

4.4.1.1　健全项目法人责任制

项目法人是将投资投入工程项目建设的投资者。从职责上来讲,项目法人应能独立自主地经营投资者投入项目的资产,并对经营的收益和风险承担责任,作为投资主体的项目法人在工程造价管理中的责任是承担动态投资风险,负责初步设计概算总投资。

2000年7月,国务院颁发了《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》,明确了公益性水利工程建设要建立、健全项目法人责任制,从而把建立项目法人责任制范围拓宽到包括公益性项目的各类水利工程项目。但是水利工程项目法人制度的改革还是面临着很多困难,比如水利建设项目性质界定不清,导致投资主体不明确、建管责任难以落实。在实际水利工程建设中,多数项目是兼有社会效益和经济效益的项目,没有办法明确区分。此外,公益性项目法人并不是真正的投资者和受益者,也不承担投资和受益的风险,这样对这些项目法人的行为就很难规范。结合作者这几年的工作实践,在这里对水利工程项目法人责任制的改革提出如下两点建议：

(1)实行项目分类管理、划清政府与项目的关系

按照项目建设资金来源渠道,可以将水利建设项目划分为政府投资项目和非政府投资项目。按照项目的任务和收益状况,又可以将水利建设项目划分为公益性、准公益性和经营性项目。

对于政府投资的公益性项目,组建事业性质的项目法人,要落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制,进行严格管理。政府及其水行政主管部门负责项目的筹划、筹资,落实项目建成后的运行管理、维护,并承担投资风险。项目法人对建设的全过程负责,接受政府及其水行政主管部门的监督与管理。公益性项目中外部环境比较复杂的大中型项目,政府及其水行政主管部门考虑组建协调机构,如领导小组等形式,加强对项目的监督与管理,并对项目建设中遇到的重大问题进行协调解决。

对政府投资的经营性项目,按照《公司法》规定,政府以出资人代表的形式和其他出资人共同组建企业性质的项目法人有限责任公司或股份有限公司,并按现代企业制度,依法健全法人治理结构,项目法人对项目的命名、筹资、建设、生产经营、还本付息以及资产保值增值的全过程负责,由出资人承担投资风险。对于政府投资的准公益性项目,项目本身不具备自收自支条件的,组建事业性质的项目法人,参照公益性项目管理；项目本身具备自收自支条件的,组建企业性质的项目法人,参照经营性项目管理。

对非政府投资项目,政府及其水行政主管部门主要从公众利益、公共安全、环境影响等方面实施监督管理,包括施工图审查和质量、安全与环境监督等按照国家有关规定,投资方自主决定建设管理方式。

在公共财政体制框架下,政府投资的水利建设项目,必须有一种制度安排,即出资人代表制度。政府以出资人代表的形式,按照出资份额对项目享有相应的所有者权益,承担相应的投资风险。同时,政府依法对项目实施行政管理,主要是依照建设程序,按规定行使项目审批权；对项目建设实施稽查,包括监管建设市场、监督工程质量和安全生产；从政府的角度,为项目建设创造良好的社会环境,如征地拆迁、移民安置、社会治安等。

(2)积极探索“建设代理制”和项目,总承包的建设管理模式

针对水利建设中出现的工程项目立项批准后临时组建一次性工程建设管理机构、管理机构人员缺乏建设管理经验、管理机构运行需要很长的磨合期、工程建成后管理机构人员要解散或等待新项目、形成的工程建设管理资源人为地流失或积压等问题,可以积极探索“建设代理制”,逐步培育具有资质要求的建设代理市场。目前可考虑在一些已有的水利工程建设管理机构的基础上,组建一些专门的建设代理机构,即项目管理公司,以项目总承包的方式承接建设项目,代行项目法人职责。这样既优化了资源配置,又引入了市场竞争机制,符合社会主义市场经济体制要求。

4.4.1.2　严格实行招标投标制

招标投标工作在水利工程建设中占有举足轻重的位置,招投标工作的正常进行与否直接影响工程建设项目的进行。自《中华人民共和国招投标法》2000年1月1日正式实施以来,各地行政主管部门采取了多种积极有效的措施贯彻落实招投标的工作：在初步设计阶段,推行工程设计招标,促使设计单位集思广益,挖掘潜力,提出更优、更省的设计方案；在施工图设计阶段,推行限额设计,使设计单位在批准的初步设计概算静态投资总额之内,承担对初步设计方案、工程量、建设标准以及设计工作深度方面的相应责任。在工程施工阶段,实行施工招标,促进施工单位加强施工管理,缩短建设工期,提高工程质量,降低工程成本。从近几年的实践看,实行招标承包,引进竞争机制,建设单位与设计单位、施工单位结成契约伙伴,进行合同管理,可节省工程投资15%左右,是控制工程投资的重要途径。

但是招投标工作仍然出现很多问题,如人为、故意、找借口规避招标；采用邀请招标的多于公开招标；招投标程序不规范、随意操作；实行内部保护主义政府,地方保护主义严重等问题。要完善水利工程造价管理体系,必须要进一步规范工程项目的招投标工作,减少和限制黑手、暗箱和腐败现象的蔓延,笔者认为应从以下几个方面着手：

(1)严格执行并依法确定招标范围

按现行《招标投标法》中明确规定,应该招标的建设工程项目,上级主管部门在审批时,应该无条件地按照《招标投标法》的规定审批,建设单位应无条件地实行招标。不仅工程施工要招标,勘察、设计、工程监理、检测、设备及材料采购、招标代理、造价咨询等也应纳入招标范围。对不按照批准的招标形式进行招标的,或者化整为零的,或者以其他任何方式招标的,应加大执法监察的力度,采取相应的措施,依据有关的法律、法规严厉查处。

(2)严格控制邀请招标项目的审批

上级有关主管部门在项目招投标审批中,应严格把关,控制邀请招标形式的审批,因为邀请招标招来的只能是招标人熟悉或有关系的企业,这个企业与招标人的关系较好或较密切,但在整个建筑市场上不一定是最优秀的企业。因此不是特殊工程,上级主管部门不应批准邀请招标。多批公开招标,因为公开招标可以避免对优秀投标人的排斥和腐败现象的滋生。一些企业,特别是一些外来企业为了得到招标人的“邀请”,不得不寻找和利用各种关系,采取各种手段和招标人进行“亲密接触”,在此过程中,很可能会出现行贿受贿等腐败问题。

(3)在施工期短、技术难度不高项目上积极推行“合理最低投标价法”的总价承包。“合理最低投标价法”是指投标文件能够满足招标文件的各项要求,投标价不低于成本的投标人即作为中标候选人。其中标价格作为总价签订合同,这个总价视为实现和完成设计图纸的全部内容,达到合格标准的全部价格,不存在签订增加或减少的情况,这种方式的主要特点是对价格因素进行评审,对其他因素作为参考条件,投标价格是考虑中标的重要条件。中标价也是合同价,也是结算价。强有力地控制了工程成本和交易过程中的“亲密接触”以及不法行为等问题。

(4)规范招标代理机构的行为

招标代理机构是招投标上作的中介机构,招投标上作是否规范,很大程度上取决于招标代理机构的职责、职能是否真正到位。然而,目前招标代理机构的代理权往往取决于业主,它必须按照业主的意愿去操作。建议有关部门应对此进行专题调研,制订一套切实可行的制度,以规范业主和招标代理机构的行为。

(5)进一步加强专家库的建设

专家库的建设应认真履行每组抽取的专家包含技术、经济、管理、法律等行业的人员,抽取时专家库的主管部门应严格把关,只能让业主抽取一次,不能重抽。这样就解决了我们行政主管部门既当裁判又当运动员的问题,又使行政部门的领导解脱出来,从根本上促进招投标上作的“公开、公正、公平”,从源头上预防和治理腐败现象。

(6)克服地方保护主义

市场封锁和地方保护主义不仅直接影响着建筑市场秩序的规范,而且也影响到重大建设工程项目的顺利实施,同时也是保护落后。一些违法违规问题和腐败现象往往是在“保护主义、维护本地利益”的“红帽子”下滋生出来的。因此,各级领导和有关部门应站在整顿和规范建筑市场秩序,保证重大建设工程项目顺利实施,从源头上预防和治理腐败的高度,充分认识市场封锁和地方保护主义的危害,积极主动地克服地方保护主义的倾向。

(7)执法、监察部门进一步加大执法、监察的力度。

招标结果如何,直接影响建设项目的顺利实施。因此各级行政主管部门,充分发挥职能作用,不断加大执法力度,完善各项规章制度,进一步规范招投标的运作机制,尽量减少招投标上作中的漏洞,不给腐败分子以可乘之机,做到发现一起,处理一起,决不手软,对犯罪分子真正起到震慑作用,让“禁令”这条高压线时时有电,常常有电,使我们的建筑市场真正成为公平、公开、公正、诚实信用的市场。

4.4.1.3　加强合同管理制

水利工程建设的合同管理是指以建设单位为一方当事人与工程承包方就工程合同依法进行订立、变更、解除、转让、履行、终止,以及审查、监督、控制等一系列行为的总称。工程的合同管理是工程项目管理的核心,也是控制工程投资的关键环节。合同管理贯穿于国际工程从前期准备(勘测设计、编制招标文件)、招投标、合同谈判、合同签订、合同履行、工程索赔与反索赔以至工程质量缺陷处理等全过程。订立一个好的合同是保证项目顺利实施的前提,也是做好工程投资控制的保证。结合作者的工作实践认为做好以下几方面是十分必要的：

(1)规范处理合同中施工条件、地质条件变化和施工方案的改变

首先在设计阶段,要认真审查项目的设计方案,工程数量、施工顺序和时间安排等内容编入图纸和规范中就不宜做大的变更。招标文件中提供的施工条件及地质资料,是投标人编制投标文件、确定投标方案、编制施工组织设计和确定投标报价的重要依据。由于设计阶段的不同、设计深度的不同及外部环境的变化等,工程实施阶段合同中提供的施工条件及地质资料变化是不可避免的。所以,工程实施阶段,正确区别和处理施工条件、地质条件变化和承包商施工方案的改变,按照合同规定公平、公正、科学、合理的方法去处理,是合同管理中不容忽视的一项工作,正确区分变化和改变的性质,是实施阶段投资控制的组成部分。

合同中规定应提供给承包商的施工条件,雇主没有按合同规定提供,地质资料由于设计阶段和设计深度不同引起的变化或设计方案的重大变更,属于雇主责任,由此引起承包商施工方案改变和增加的费用,应由雇主承担。如：雇主没有按合同规定时间或规模提供施工用地、施工道路、施工供电等,地质资料中提供的土石类别、断层范围变化等。(www.xing528.com)

由于承包商的原因引起的施工条件的改变、施工方法不当增加的工程投资、完善合同中施工方案不足或改变合同中的施工方案和方法、承包商原因延误的赶工方案等增加的费用,应由承包商承担。如：承包商施工场地布置超出了合同中规定的征地范围、水利工程招标工程量清单中总价承包的场内施工道路、施工水电方案的改变等。

在正确区分这些变化和改变的同时,各方应严格按照合同规定去履行,属于雇主的原因引起的,就应按照变更或索赔给子承包商补偿,属于承包商原因引起的或应由承包商承担的就应由承包商承担。不能把承包商合同中规定的施工方案或工艺流程改变作为合同外项目,雇主也不能随意改变合同中提供的条件或要求承包商必须改变合同中的施工方案等,应按照合同规定的程序进行。

(2)规范工程变更和索赔

工程变更和索赔是水利工程实施阶段不可避免的,也是合同管理的核心工作。如何规范工程变更和索赔,不仅是维护合同各方的权益,同时也是保证工程按期、保质、保量建成的关键。所以,在工程实施阶段应规范工程变更和索赔。

工程变更产生的原因是多方面的,提出工程变更的单位可能是设计单位、雇主、工程师、承包商。所以应根据合同商务条款和技术条款的规定,正确区分是增加费用的变更还是不增加费用的变更。如：由于承包商施工方案、施工方法、工艺流程改变,合同中规定的由承包商自行设计的总价承包项目的结构尺寸改变,合同单价中已包括的内容的改变,合同中隐含的工作内容的改变等,属于不需要增加费用的变更。设计单位、雇主、工程师根据工程实际情况结合将来运行管理,对于永久工程数量、质量、其他特征、结构尺寸、工作内容的变更,属于增加费用的变更。承包商提出的变更应按合同规定正确区分,属于增加费用的变更应按合同规定去处理。承包商由于投标报价中永久工程项目的单价偏低或不当提出的变更,设计、雇主、工程师单位不应采纳这种变更。

工程索赔的原因也是多方面的,可能是不可预见的自然灾害、地质变化、雇主的违约等原因给承包商造成损失的承包商索赔,也可能是承包商的违约给雇主造成损失的雇主索赔。承包商索赔包括工期索赔、费用索赔等。所以,处理工程索赔应正确区分索赔的性质,根据合同索赔条款,结合索赔事件具体情况,实事求是、公平合理地去处理。

合同管理的各项工作需要按程序进行管理。价款支付、各类文件的报批、项目经理的变更需要按程序进行,处理工程变更和索赔更要严格按照合同规定去执行,不能有随意性。应规范工程变更的提出、变更的批准、变更的实施、变更价款的支付和索赔事件的发生、索赔提出、索赔报告的报送、索赔费用的批准及支付的程序。

工程变更和索赔费用处理的原则和方法,应按照合同规定进行。在正确区分工程变更和索赔性质的前提下,结合工程实际情况,公平、公正、科学、合理地处理。

(3)规范合同中各方关系

雇主、工程师、承包商在工程建设中是相互联系、相互约束的三方。如何公平、公正处理三方的关系,不仅关系到工程能否按期建成,工程质量能否保证,并将直接影响工程投资。所以,规范合同中各方关系是非常重要的。

各方的权利、责任、义务关系在合同的商务条款和技术条款中均有明确规定。在工程建设中规范处理各方的权利、责任、义务的前提是雇主、工程师、承包商三者之间是平等的。只有在这一前提下,才能够正确处理三方的权利、责任、义务之间的关系。如果在工程建设中不能按照合同规定的各方权利、责任、义务去执行,合同将无法执行,必将造成权责不明工程的工期、质量、投资无法控制。

按程序进行合同管理,是合同中规定的,也是工程建设需要的。按程序进行各方的工作,实质上就是各方在履行各自的权利、责任和义务。所以,在工程建设中规范各方的工作程序是保证合同履行的重要因素,按合同规定应该按程序报批各类文件应报批,应报批后才能实施的项目应报批后才能实施,工程建设中重大问题的处理和重大变更承包商报送工程师审查后应由雇主批准后才能实施,施工图纸和设计变更通知单位由工程师审查后加盖工程师审查印章,才能发送承包商实施。

在处理三方利益关系时,应遵循的原则是公平、公正、合理,应遵循的依据是合同。三方应严格按照合同规定去履行各自的责任与义务,当一方当事人没有履行或没有完全履行而给对方造成损失时,当事人一方应当继续履行、采取补救措施、赔偿经济损失,保证合同顺利执行,只有这样才能处理好三方的利益关系。

(4)规范争端解决方式

在合同执行过程中,虽然对各方的权利、责任、义务、质量、计价、变更、索赔和风险等已做了明确规定,由于当事人对合同条款理解的不同,在处理涉及各方经济利益的问题时可能会产生争端。争端解决方式是协商、调解、仲裁和诉讼。如何规范争端解决方式？首先依据合同规定,正确理解合同条款的内容,查明争端产生的原因；其次由争端的双方确定争端解决方式,按照双方达成的解决方式进行处理。

争端解决首选方式应为协商。因为协商既节省费用和时间,又有利于双方合作关系的发展,保证合同顺利执行。其次是调解,在调解不成的情况下才能采用仲裁和诉讼的方式。不论采用哪种方式,都应根据合同的规定或双方达成的协议去解决争端,维护各方的权益,保证合同的执行。

4.4.1.4　严格实行监理制

我国水利工程建设从1988年开始实施监理制,监理制度在目前的工程中已初见成效,对水利工程建设起到了不可替代的作用,现已被提到十分重要的地位,但由于起步较晚,受旧体制的影响,监理工作存在许多不规范的地方：监理管理的规章制度还不健全,缺乏有效的监控手段和方法,监理的深度、广度和市场开拓不够、监理人员素质不高等。作者认为对监理工作的加强可以从以下几个方面做起：

(1)建立一个强有力的项目监理机构

工程项目监理效果的好坏与监理机构的组建有着密切的关系,必须根据工程规模、工程特点和工程地点的周围环境给予综合考虑。一个强有力的、完善的项目监理机构,除应有一个好的总监外,组成人员也要精干,并且业务水平高,分工合理,职责明确。

监理部往往刚刚组建,就投入繁忙的日常监理工作。而如何在监理机构内部进行合理分工,明确各人的岗位职责,无论是从搞好工程管理的角度,还是增强各级监理人员的工作责任感和调动工作积极性角度来说,都是一件十分重要而又值得认真做的事。只有分工明确,监理人员各尽其能,才能充分发挥监理人员的主观能动性。也只有充分了解到各个专业监理工程师的特长与不足之处,在权力上予以适当控制,才能避免监理工作失误,规避监理工作风险。例如,同样是水工专业监理工程师,有的人出自施工单位,适合跑现场,在工程现场善于发现问题并及时解决问题,但却不习惯记监理日志或发监理通知单,使得监理工作无记录；有的人来自设计单位,善于理解设计意图,勤于书写而疏于实际操作,对于施工方法知之甚少。这就要求总监根据各人的不同专业特长,分配其不同的工作内容,明确其职责范围,并在其专业薄弱处予以弥补,完善其工作,使得监理部总体监理水平保持在较高的水准,以适应当前水利监理工作的需要。

但是,目前国内水利监理机构的运作存在一定的问题,片面地追求经济效益,通常是投标时所报的参与项目的监理人员都是本单位素质较高的员工。一旦中标签订合同后,进场的大多数的监理人员与投标时不一致,而是从社会上临时聘用人工费用较低的其他人员,这样人员素质难以保证。因此,业主在签订合同时一定要明确监理人员的名单,并在合同条款中严格规定人员更换的条件。

(2)提高对实施项目监理的重要性的认识

目前业主、施工单位和质量监督机构对实行工程监理的意义及其重要性缺乏认识,对监理的地位及与各方的关系认识模糊。业主认为监理人员是自己的雇员,必须为自己的利益服务,按自己的要求办；施工单位认为监理人员是业主利益的代表,是为业主服务的,不把监理人员当作独立的第三方看待；质量监督机构又认为监理人员代替了自己的职能,因而忽视了对工程质量的监管。由于以上的模糊认识,使工程建设各方在关系的协调上不顺畅,监理人员的决定不能实施,监理人员的意见不能落实,监理效果不够理想,工程质量监督出现漏洞,当工程出现质量问题时,容易出现互相推诿扯皮的现象。因此建设项目各方及质量监督机构必须认识到在过去的工程建设管理体制下,由于责、权、利不明确,投资失控、进度失控、质量失控的现象不断出现,造成了许多“钓鱼工程”、高投入低效益工程和只有开工、没有竣工的“长尾巴工程”,浪费了大量的建设资金,使建设项目丧失了许多发挥效益的好时机,造成了很大损失。通过十多年的监理实践,证明实施工程建设监理是降低工程造价、加快工程进度、提高工程质量、减少投资浪费的有效措施。

(3)正确理解与明确业主与监理、承包商与监理的关系

业主与监理之间是通过工程建设监理合同建立起来的一种委托与被委托的关系,双方都要在合同约定的范围内行使各自的权利和义务。监理接受业主的委托对项目的实施进行监理,但监理不是业主在项目上的利益代表,监理必须依据工程建设监理合同、设计文件、有关规范、规定及相关法律对项目实施独立、科学、公正的监理。业主有权要求更换不称职的监理人员或解除监理合同,但不得干预和影响监理人员的正常工作,不得随意变更监理人员的指令。监理人员接受业主的委托,对项目的实施进行监督与管理,要对业主负责,监理的一切活动必须以监理合同和工程承包合同为依据,以实现三个控制为目的,以自己的名义独立进行,在业主与承包商之间要做到独立、客观、公正。

监理与承包商都受聘于业主,二者之间没有任何合同或协议关系,也不得签署任何形式的合同或协议,不得参与承包商与工程建设有关的任何活动,他们只是在双方各自与业主签署的合同、设计文件、相关法律法规和规范约束下的监督与被监督、管理与被管理的关系。监理人员必须独立公正地行使监理权,认真维护业主与承包商的合法权益,承包商对监理人员的决定不能接受时,可通过仲裁、申诉等方式解决。

(4)正确认识工程质量与工程建设各方的关系

一项工程项目的实施,要经过地质勘探、测量、设计、施工等多道程序,每一道程序都与工程建设质量有着密不可分的关系。把工程建设质量简单归结到设计、施工或监理任何一方的说法或结论都是片面的、不完整的。当一项工程立项以后,要从工程的勘探、测量、设计阶段抓起,直到工程建成投入使用、正常运行为止。在整个过程中,任何一个环节的疏忽,都可能造成工程质量的缺陷,甚至工程质量事故。因此,当工程出现质量事故后,要根据工程建设资料,认真分析产生事故的原因,找出责任方,以便追究其责任。

(5)加强对监理人员的教育,维护监理人员的公正、客观、科学性

业主与监理人员是委托与被委托的合同关系,监理人员与承包商是监理与被监理的关系,监理要始终维持自己独立第三方的位置,监理人员在施工现场,要对业主和承包商做到客观、公正地评价工程质量,维护自己的声誉,赢得双方的尊重,赢得客户。