现行资产管理体制的不足与完善

国有资产管理关乎一国的经济安全乃至总体国家安全，因此无疑应当成为理论与实务界的关注重点。由于国有资产管理在行政法领域主要表现为对行政事业性国有资产管理的研究，因此下文主要围绕行政事业性国有资产管理展开讨论，以便更好厘清行政法学者就相关问题的态度与立场。十一届三中全会以来，我国关于行政事业性国有资产管理体制的改革从未停歇，并且随着时间推移而不断加大力度。这场改革的总目标是调动各方主体的主动性、积极性，从而提升国有资产的配置效率，实现国有资产管理的科学化、规范化和法治化。数十年的改革历程，我们收获了许多宝贵经验，但也承受过不少因体制落后、管理失当而带来的打击与教训。以行政事业性国有资产管理为例，各级财政部门按照《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》的相关要求，相继成立了行政事业单位国有资产管理部门，其职责是通过制定资产购置、处置和评估等管理办法，出台各类行政事业性国有资产在不同地区、不同单位的配置标准。另外，资产清查、运行资产管理信息系统等也属于该机构的职责内容。从实践效果来看，这一机构的设立在推进行政事业性国有资产管理机制迈上新台阶方面发挥了重要作用，然而也应注意到，该机构在开展资产管理工作过程中同样存在不少问题，例如工作人员思想过于保守传统，工作方法耗时低效、创新性弱，工作机制方面存在的问题也同样束缚着机构的管理工作。

具体而言，主要表现在以下几个方面。

(一)国有资产管理的规范体系不完善——加强立法，完善国有资产管理制度保障

制度规范是国有资产管理的行动指南，制度规范的缺失将导致管理者在实践中无所适从。就当前而言，现有的最高级别的法律规范是《行政单位国有资产管理暂行办法》《事业单位国有资产管理暂行办法》这两个财政部令，毋论较高位阶的有关国有资产管理的专门规范，就连实在的法律法规也尚处缺失状态，这将导致管理者对本单位国有资产缺乏明确的管理经营权，资产使用、资产流动、资产处置等工作在实践中也难以高效开展。例如，由于贪污、腐败等痼疾的存在，资产流失一直是我国国有资产管理面临的严峻问题，防止资产流失对于保护国有资产完整性而言也就具有了底线意义。然而，我国现行制度体系在事关国有资产完整性的资产处置问题上却缺乏统一规范，导致资产使用与处置在行政事业单位的各项有关活动中随意性很强，这也使贪污腐败有了可乘之机。具体而言，无论是哪一级别的行政事业单位，其对本单位的国有资产都只享有占有权和使用权，而所有权一律归属于国家，是故，国有资产的处置必须报经财政部门批准或备案。然而，实践中部门未经正当程序擅自处置国有资产的情形不乏少数，更有甚者，某些部门因处置资产而取得的收益并未如实上报或上缴，而是变相纳入了单位的小金库中，这种背离“收支两条线”管理规则的行为无疑在变相侵吞国有资产。又如，我国目前尚未构建起统一的预算制度，当前各行政事业单位的财政预算制度长期受权力不集中、约束性不强等不合理因素影响，导致本属各级政府统一预算的国有资产管理的构建缺乏统一的管理和配置，进而导致各部门各自为政，难以实现科学规范的预算决算，现行的财政预算决算因而也就不能准确、完整地反映该级行政事业单位国有资产的收支情况。

针对前述不足，完善国有资产管理制度体系极为必要。可供考虑的途径主要有:首先，应坚持市场导向的基本原则，从顶层设计、产权制度方面加强行政事业单位的立法工作，将行政事业单位国有资产管理的目标、原则、组织形式、法律责任等法律形式确立下来，明令禁止行政事业单位对国有资产的占有，并用法律提供依据和保障，同时出台一些细则、条例对国有资产的规范管理进行进一步细化。其次，“要完善会计核算制度，根据目前最新的会计制度，结合本单位实际的情况，对制定出符合单位发展的会计核算制度，以便更好地适应目前新的社会经济形势的发展需要”。^[48]对此，重点工作是努力实现账实相符，这是科学财会制度的核心和灵魂，要求详尽记录国有资产从“无”到“有”、由“进”到“出”的过程，以便最大限度地减少国有资产在采购、保管、使用、消耗等环节可能出现的贪污腐败现象。^[49]最后，要进一步明确行政事业单位国有资产管理的标准，这有助于实现国有资产管理的精细化，从而提升管理水平，增强管理效能。

(二)国有资产管理绩效评估制度执行不力——健全国有资产管理绩效评价体系

国有资产管理绩效评估制度的讨论范围主要局限在行政事业性国有资产。随着国有资产管理各项工作的不断推进，引入绩效理念、探索评价机制势在必行。区别于企业经营性国有资产绩效评价，完善的行政事业性国有资产管理绩效评价制度是财政支出绩效评价的有效延伸，亦是政府绩效评价的重要组成部分，有利于强化单位责任意识，提高国有资产管理效率。

然而，我国现行的国有资产绩效评价制度却面临绩效观念淡薄、管理体制不顺、基础工作弱化、评价机制缺失以及专业人才匮乏等不足^[50]，大大影响了国有资产管理效能最大化的实现。

关于国有资产管理的绩效评价体系，国外许多国家早已将其作为规范和加强国有资产管理的主要手段，在这方面也有许多可资借鉴的经验，结合我国实际，可供参考的建议主要有以下几条:首先，引入多方评价主体，提升评价的客观公正性。评价结果的公正性在很大程度上依赖于评价主体之地位与立场的中立，虽然财政部“两令”中将政府部门规定为评价主体，但是这并不足以确保绩效评价过程与结果的真实、公正，因为其毕竟属于行政系统内部的评价机制。多元主体的参与能够实现多方力量的平衡，且兼具监督效果，因此“具体承担评价的主体应当包括财政部门与机关事务管理部门、行政单位、社会公众和第三方独立主体”^[51]。其次，应当明确国有资产绩效评价的总体目标。就总体评价指标而言，考虑到域外国家主要采行“经济性”“效率性”“有效性” 三者，我国亦可对其加以改造，将总体目标规定为“保障资产的安全和有效运行、实现资产的保值增值、降低成本”^[52]。

(三)管理者对国有资产管理的重视程度不够——建议增强管理者的资产管理意识

管理意识薄弱、重视程度不足是制约行政事业单位国有资产管理的根源性因素。受传统思想的影响，行政事业单位内部，上至领导干部，下至普通员工，普遍存在重资金管理、轻资产管理的情况。管理意识薄弱、重视程度不足会引发连锁反应，例如资产处置的随意化与个人化——仅凭个人意见对国有资产进行管理而忽略了对专业意见的考量；资产管理人员忽视专业知识学习与技能更新；资产管理人员责任心不强、管理工作低效等。管理工作要求熟知管理对象的状态，例如本单位现有多少国有资产、还需采购多少、如何采购等，不宁唯是，国有资产管理兹事体大，要求配备专人，以方便资产的日常使用与保养。然而，管理意识薄弱却导致上述的专人专职工作在实践中并未在所有行政事业单位内部落实到位，甚至存在部分行政事业单位安排长病假、临退休人员兼代资产管理的情形。这些无疑都会影响国有资产管理的效果。

行政事业性国有资产管理面广量大，单靠个别人、个别单位、个别群体努力必然无法取得协同效应。为全面落实“资产管理责任到人”的要求，必须夯实三类人员的国资管理意识。^[53]

其一，各行政事业单位的领导人员在国有资产管理中扮演着“领头羊” 的角色，因此，要想摒除整个单位存在的“轻轻松松、敲锣打鼓就可以管好资产”的浮躁思想，从而提高单位人员的管理意识，则必须首先转变领导者的管理观念。具体而言，相关领导人员应当端正态度，强化自身责任担当，加大国有资产管理的力度，发挥好头雁效应。

其二，行政事业单位的资产管理人员由于相较于其他人员而言，具有更丰富的专业知识储备和更高的专业素养，因此在国有资产管理过程中应当发挥好中流砥柱作用，探索更加科学高效的管理方法与技术，从而用实际行动去转变员工在国有资产管理上的错误观念。

其三，各行政事业单位的内设机构、科室兼职资产管理人员，应当尽力普及国有资产管理常识，调动员工的管理热情，营造资产管理氛围。

【注释】

[1][日]大桥洋一著:《行政法学的结构性变革》，中国人民大学出版社2008年版，第192页。

[2]薛华勇:《公产之概念探析》，载《云南行政学院学报》2008年第1期。

[3]冉克平:《论公物的概念、权利属性及其适用》，载《重庆大学学报》2009年第9期。

[4]陈朝壁著:《罗马法原论》，商务印书馆2006年版，第79～80页。

[5][日]盐野宏著:《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第751页。

[6]翁岳生编:《行政法(上)》，中国法制出版社2009年版，第425页。

[7]参见王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第261～263页。

[8]参见[日]室井力著:《日本现代行政法》，吴徽译，中国政法大学出版社1995年版，第399页。

[9][日]盐野宏著:《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第758页。

[10][日]室井力著:《日本现代行政法》，吴徽译，中国政法大学出版社1995年版，第400页。

[11]参见[德]汉斯·J.沃尔夫著:《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第325页。

[12]王名扬著:《法国行政法》，北京大学出版社2016年版，第266页。

[13][日]盐野宏著:《行政法》，杨建顺译，法律出版社1994年版，第772页。

[14]杨解君:《“双服务”理念下现代行政之变革——服务行政的解读和提升》，载《行政法学研究》2004年第3期。

[15]梁君瑜:《作为复合型主观公权利的公物利用》，载《时代法学》2015年第2期。

[16]参见翁岳生编:《行政法(上)》，中国法制出版社2009年版，第440～441页。

[17]杨临宏著:《行政法:原理与制度》，云南大学出版社2010年版，第201页。

[18]参见邹昊主编:《政府采购体系建设研究》，清华大学出版社2011年版，第1～3页。

[19]参见施锦明著:《政府采购》，经济科学出版社2010年版，第7页。(www.xing528.com)

[20]姜明安、余凌云著:《行政法学》，科学出版社2010年版，第428～429页。

[21]肖北庚:《现代财政制度体系构建下的政府采购管理机制创新》，载《中国政府采购》2018年第12期。

[22]参见姜爱华、滕怀凯:《政府采购公开透明:现实意义与未来挑战》，载《中国政府采购》2015年第4期。

[23]参见张家瑾著:《我国政府采购市场开放研究》，对外经济贸易大学出版社2008年版，第11页。

[24]王亚星著:《政府采购制度创新》，中国时代经济出版社2002年版，第25页。

[25]一般情况下，有下列情形之一的，不得担任评标委员会成员。已经被选任的，应当主动回避:(1)投标人主要负责人的近亲属；(2)项目主管部门或者行政监督部门的人员；(3)与投标人有经济利益关系，可能影响投标公正评审的；(4)曾因在招标、评标以及其他与招标投标有关活动中从事违法行为而受过行政处罚的；(5)其他可能影响公正的情形。同样，我国《政府采购法》也有类似规定，该法第12条规定:“在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避。供应商认为采购人员及相关人员与与其他供应商有利害关系的，可以申请其回避。”第22条规定:“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”

[26]参见马海涛、姜爱华主编:《政府采购管理》，北京大学出版社2016年版，第48页。

[27]我国《政府采购法》第19条规定:“采购人可以委托集中采购机构以外的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。采购人有权自行选择采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指定采购代理机构。”这意味着这类机构作为补充力量为我国政府采购市场增添了活力。

[28]参见邹昊主编:《政府采购体系建设研究》，清华大学出版社2011年版，第156～158页。

[29]胡家诗、杨志安著:《政府采购研究》，辽宁大学出版社2002年版，第50页。

[30]参见何红锋主编:《政府采购法详解》，知识产权出版社2002年版，第70页。

[31]参见宗煜编著:《政府采购概论》，电子科技大学出版社2007年版，第28页。

[32]根据《政府采购法》第30条和《政府采购法实施条例》第26条之规定，我国采购主体只能在如下四种情形下才能采用竞争性谈判的方式:(1)招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；(2)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；(3)采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的(应当是采购人不可预见的或者非因采购人拖延导致的)；(4)不能事先计算出价格总额的(是指因采购艺术品或者因专利、专有技术或者因服务的时间、数量事先不能确定等导致不能事先计算出价格总额)。

[33]参见肖北庚著:《国际组织政府采购规则比较研究》，中国方正出版社2003年版，第287页。

[34]姜明安、余凌云著:《行政法学》，科学出版社2010年版，第434页。

[35]赵勇、宋亦然:《委托—代理视角下提升政府采购透明度的措施分析》，载《中国政府采购》2018年第12期。

[36]参见邹昊主编:《政府采购体系建设研究》，清华大学出版社2011年版，第333页。

[37]我国《政府采购法》第62条规定:“集中采购机构的采购人员应当具有相关职业素质和专业技能，符合政府采购监督管理部门规定的专业岗位任职要求。”第66条规定:“政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。”《政府采购法实施条例》第60条规定:“除政府采购法第66条规定的考核事项外，财政部门对集中采购机构的考核事项还包括:(一)政府采购政策的执行情况；(二)采购文件编制水平；(三)采购方式和采购程序的执行情况；(四)询问、质疑答复情况；(五)内部监督管理制度建设及执行情况；(六)省级以上人民政府财政部门规定的其他事项。”

[38]齐守印:《以公共经济视角全要素全维度深化国有资产管理体制改革》，载《财政科学》2019年第4期。

[39]黄平:《经济全球化下中国国有资产管理制度创新研究》，武汉大学2012年博士学位论文，第79页。

[40]李扬:《探究行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策》，载《财务与管理》2016年第7期。

[41]黄平:《经济全球化下中国国有资产管理制度创新研究》，武汉大学2012年博士学位论文，第79页。

[42]齐守印:《以公共经济视角全要素全维度深化国有资产管理体制改革》，载《财政科学》2019年第4期。

[43]参见闵乐:《中国国有资产管理体制改革研究》，辽宁大学2016年博士学位论文，第18～19页。

[44]窦丽蓉:《行政事业单位国有资产管理的问题及对策》，载《行政事业资产与财务》2019年第3期。

[45]张菁菁:《大数据环境下行政事业资产使用绩效评价体系构建与应用》，载《地方财政研究》2018年第9期。

[46]齐守印、何碧萍:《关于国有资产管理体制的理论辨析、逻辑结构、国外经验与总体建构目标》，载《当代经济管理》2019年第4期。

[47]齐守印、何碧萍:《关于国有资产管理体制的理论辨析、逻辑结构、国外经验与总体建构目标》，载《当代经济管理》2019年第4期。

[48]李扬:《探究行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策》，载《财务与管理》2014年第7期。

[49]潘孟蕾:《行政事业单位加强固定资产管理问题研究》，载《财会学习》2019年第7期。

[50]谭静:《行政事业性国有资产管理绩效评价研究》，财政部财政科学研究所2012年博士学位论文。

[51]张静:《我国行政单位国有资产管理绩效评价探析》，载《中国行政管理》2017年第4期。

[52]张静:《我国行政单位国有资产管理绩效评价探析》，载《中国行政管理》2017年第4期。

[53]张辉:《行政事业单位国有资产管理的瓶颈问题及对策建议》，载《行政事业资产与财务》2019年第1期。