可将上述政府的职能定位概括为“精英反恐模式”，即政府自行制定反恐规则，并主要借助自身的人、财、物力资源去执行反恐规则，虽然有公众参与的因素（例如，将其作为反恐宣传的对象的参与等），但是它没有充分重视，也没有在反恐斗争中规模化地嵌入社会公众的力量。目前这种模式既面临来自外来的挑战，也无法摆脱自身的缺陷。
（一）外在挑战
政府的现行职能定位已经不能满足反恐的现实需要，从我国境内恐怖主义发展趋势来看：（1）恐怖主义首先是以政治诉求为面目出现的，其旨在颠覆国家政权，其行为对象主要在于国家。在这种情况下，国家运用政府资源、充分调动物理强制力甚至军队开展反恐，有其合理性。（2）在颠覆国家政权、推翻社会主义制度受挫乃至失败后，又形成了以分裂国家为动机的恐怖主义，其表现形式为：组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一，或者与境外的机构、组织、个人相勾结，组织、策划、实施分裂国家、破坏国家统一。此时，多数恐怖活动不再直指国家政权，而是以国家的各组成机构为攻击对象，这种情形在新疆维吾尔自治区最为典型：例如，2008年8月4日发生在喀什的恐怖分子袭击武警边防支队事件、2011年7月18日发生在和田市的恐怖分子袭击税务所和派出所事件、2013年11月16日发生在巴楚县的恐怖分子袭击巴楚县色力布亚镇派出所事件等。[12]因为恐怖主义袭击对象主要是国家机器的组成部分，在这种情况下，政府依照精英反恐模式，可以充分发挥体制内的力量，取得反恐效用的最大化，但也有公众参与的必要，譬如公众在提供涉恐线索等方面可以助力反恐效果的提升。（3）时至今日，随着政府及其组成部门防范恐怖意识和能力的增强，以攻击公安派出所等为袭击对象的恐怖活动已很难得手，恐怖主义便发生了新变化，恐怖分子开始以不特定的社会公众为攻击对象，制造社会恐慌，例如，2013年“10·28”北京金水桥恐怖事件，以及前文列举的在2014年发生的“3·1”、“4·30”和“5·22”恐怖事件等。在这种情势下，无辜的社会公众往往成为首当其冲的直接受害者。在一定意义上，可以说，社会公众已经被推至与恐怖主义做斗争的最前线。[13]是以，如果继续沿循并增强现行职能，不充分重视体制外的力量，其效果便不再理想。
（二）内在缺陷
1.政府单维力量不足的缺陷
在现行模式下，我国在反恐斗争中较为倚重政府的力量，社会公众的反恐参与明显不足。诚然，如德国学者格林（Dieter Grimm）所言，国家的职能在于“引导和降低风险”[14]，德国学者毛雷尔也指出，“排除危险”仍是国家的法定的和不可变更的任务[15]。我国立法也习惯于确保政府对反恐执法的垄断权，例如，2006年的《应对法》第七条将应对包括“恐怖袭击事件”在内的突发事件之职责赋予了县级以上各级人民政府[16]；2011年的《反恐决定》第三条确定了一元主体、多元参与的反恐机构建设，但一元指代的是国家反恐怖工作领导机构，多元指的是包括公安机关、检察机关、人民法院、国家安全机关、军队等在内的有关政府部门之参与，没有公众参与的身影；2015年的《国家安全法》第二十八条规定“国家”要加强防范和处置恐怖主义的能力建设，亦是遵循单维反恐路径。
但是，从历史经验和现实情况来看，“国家对于暴力的垄断也仅仅是名义的”[17]。即便是在现代社会，社会公众在法律执行中扮演着构成性角色：非行政机关的自然人、法人、非法人组织参与或协助警察任务的执行、私人“收债公司” 帮助债权人收回所欠债款、私人监狱的兴起、治安外包的繁荣、小区居民的业主大会参与承担“社会治安综合治理”的任务等，不胜枚举。可见，私人力量在行政执法中发挥着重要作用。而且，恐怖袭击对象往往是不特定的人群，如果仅仅以政府单维反恐为路径，垄断反恐执法资源，使社会公众的力量在反恐场景中彻底离场，势必造成诸多政府鞭长莫及的微观领域的“失序”，而恐怖分子正是利用公权力无法触及的国家治理中的微观领域之困境，而砍杀不特定人群，制造爆炸事件，最大限度地营造恐慌气氛。可以看出，这种现状一旦生成，将挑战精英反恐的绩效，进一步使得政府作为良好秩序— 这一公共善品— 的供给者，失却其治理权威。(www.xing528.com)
2.科层架构反应迟缓的缺陷
从公共行政发展的基本轨迹来看，国家行政机关层级架设深受泰勒（F.W.Taylor）的科学管理理论、亚当·斯密（Adam Smith）的分工理论以及马克斯·韦伯（Max Weber）的科层官僚理论之影响，形成了以科学管理为基础，以职能分工、条块分割为构成，以官僚理性为体系的诉诸权威的精英主义和国家中心论组织结构。[18]在传统上，作为一种科学的组织体系，科层架构具有无与伦比的优势，使之成为占据政府机构主导地位的组织形态，并对国家的发展、社会的稳定起到了举足轻重的作用。检视我国政府颁布的涉及反恐的法律文本和规范性文件，可以发现重点在应急行政、刑事侦查、军队建设和对外交往要求政府增强防范和打击恐怖主义的能力。在应急行政领域，强调在应急预案编演中将“恐怖袭击事件”纳入社会安全事件中一并考虑[19]；在刑事侦查领域，将恐怖活动作为犯罪的一种表现形式进行惩治，尤其重视在恐怖融资领域制定系列规范性文件[20]；在军队建设中，主要是对武警力量的现代化建设提出要求，将执勤处置突发事件和反恐维稳进行通盘考虑[21]；在对外交往中，则主要是国家反对一切形式恐怖主义的宣示、就反恐国际合作的表态[22]，以及要求驻外机构收集“恐怖主义活动”信息的工作部署[23]。上述职能分工取得的绩效，在很大意义上反映了基于传统理论所建构之组织具有的合法性。
然而，随着恐怖主义的发展，恐怖活动由组织性、计划性、规律性发展为“独狼式”、游击性和随机性，恐怖行动的离散化和碎片化加大了以科层架构为组织结构防范和打击恐怖主义的难度。事实表明，在现如今的恐怖主义形势之下，以职能分工、条块分割为构成的组织结构严重影响反恐效率，也不利于反恐机构体系的形成和运作，甚至还可能出现如德国社会学家贝克所说的“有组织的不负责”之荒唐现象。[24]具体来说，现行反恐主体架构存有两方面缺陷：一是由于各反恐部门根据自身所负责的反恐职责进行专业工作，导致各行政机关之间资源重复且分散。当发生恐怖事件时，无法有效整合以发挥整体优势。即使在层次秩序关系中整合成为可能，但是由于部门林立，信息在部门之间传递有失真甚至扭曲的危险，导致反恐政策或反恐行动产生“执行梗阻”及“钝化效应”。二是由于恐怖主义的复杂性，需要政府多个部门的参与应对，容易造成各个主体之间的职权交叉重叠。理论上虽“谁都有责任，谁都有权力负责”，但事实上“谁都没有能力或愿望”来负责，[25]进而导致反恐行动迟缓、效率低下。作为对科层组织“反应迟缓”问题的反思，整体式治理（holistic governance）[26]开始从宏观上研究公权力主体之间的跨部门协作乃至公私合作问题，强调预防导向和效率问题，有望成为治理官僚体系部门利益梗阻、提升反恐绩效、支撑反恐公私联动模式的理论基石。该理论的提出既根源于科层官僚本身的缺陷，又根源于日益复杂的外部形势和制度环境。其中，合理压缩政府的权力单位和多元参与是该理论的核心，其关键在于如何确立社会公众的地位，使之成为跨组织的结构成员。
3.隐蔽执法的封闭性缺陷
在传统视野下，反恐与国家安全密不可分，而国家安全工作极其强调保密性。从反恐现状来看，政府主要将反恐视为维护国家安全工作的当然组成。在国家安全话语体系中，政府的反恐执法大都是隐蔽的，隐蔽的优长在于：它以“信息不对称”造成对恐怖分子的情报优势，便于对潜在恐怖活动的预防和惩治。但是这种隐蔽策略也带来了副作用，即：为了确保安全，反恐秘密执法对其对象— 恐怖组织和恐怖分子— 保密的同时，也造成了对社会公众的保密。这种方法，一方面，由于保密行为的自我指涉性，秘密执法的权力容易在行使中自我膨胀、自我递增。对于一种秘密的自我指涉的权力，外部的不同质的权利制约因为信息的不对称而无能为力。“信息就是权力”，这种权力一旦被垄断，该权力主体将会蔑视其他权利，容易把自己横加于其他权利之上，造成公民合法权利的潜在损害（例如，公安机关搜集反恐情报的同时可能侵犯到公民的隐私权等）。况且，对于保密行动，外部审查无从入手，而内部审查容易导致在压力情况和官僚体系惯性的驱使下，使“监管流程转变为简化的手续办理活动，流于形式”[27]。另一方面，保密会造成政府反恐的自我封闭和“孤岛效应”，公众对政府的反恐行动不了解、不知情，无法融入政府的反恐执法之中，反恐合力更无从谈起。
笔者认为，适度的开门反恐是可行的：一是，适度公开有利于保护核心反恐行动和关键情报的安全。无论是政府还是社会组织，它们的理性和资源都是有限的，不可能全面顾及所有事情。在资源有限的情况下，对于一些次要事项的适度放手，留给社会公众以参与空间，可以让政府有更多“精力”（人、财、物）去执行核心领域的反恐行动。二是，反恐执法的适度公开可以威慑潜在恐怖事件的发生。告诉潜在恐怖组织和恐怖分子反恐执法的实然运作，是一种负面激励的信号机制，其潜在逻辑就是“国家已经掌握了涉恐情报”，逼迫恐怖嫌犯考虑其行为实现的可能，有利于降低恐怖事件发生率，进而促进社会治安总体形势的好转。事实上，我国建立国家反恐怖主义情报中心，这一举措本身就是对恐怖主义活动进行威慑的信息工具。三是，适度的公开可以实现政府和社会公众的合作，形成反恐合力。反恐执法的公开便于社会公众了解政府的反恐动向，感知恐怖活动的类型、特质、方法、分布状态以及可能对自己造成的危害，以促使其参与其中。正如福柯的“全景敞视主义”[28]效应，当政府和社会公众都成为反恐斗争的结构性成员之时，就会成就恐怖分子“老鼠过街、人人喊打”的局面，这会使得反恐执法的边界和深度发生显著变化，反恐效能也将大幅提高。
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