我国核能开发的现实规制基础

当前，在部分领域中（如食品安全领域），我国已经开始尝试将风险评估制度或者是风险分析引入相关法律体系，在法律规定中引入相应的风险评估规定，同时在法律执行过程中加以应用。总结相应法律规定的内容以及具体的执行情况可为我国核能开发风险规制提供有效的参考。此外，分析《放射性污染防治法》以及有关的法律规定，对于规定与完善核能开发中的风险规制具有重要的意义。

于2016年开始向社会公开征求意见的《核安全法（草案一审稿）》规定了“核设施选址安全要求和批准”等方面的内容。[1]于2017年5月开始向社会公众公开征求意见的《核安全法（草案二审稿）》也规定了“核设施选址安全要求和批准”等方面的内容。[2]我们可以发现，这两个条文的规定在内容表述上存在着差异。于2017年5月进行公开征求意见的《核安全法（草案二审稿）》对相应的“遵循调查、评估和审核程序”以及“经由国务院环境保护主管部门审查符合核安全要求后”等字样进行了删除。虽然删除了“遵循调查、评估和审核程序”，但在现实操作中依然是由相应的主体按照法律规定的程序开展相应的评估，这在一定程度上能够满足相应活动开展的法律需要。

《核安全法（草案一审稿）》规定了相应的科学评估方面的内容。首先，规定了科学评估的程序。相应科学评估的程序主要包括调查、评估和审核程序。在这些评估程序中，应针对相应评估对象进行调查，在充分收集相应资料的基础上，对有关的数据依照核电厂选址标准等相关技术标准进行评估，剔除那些不符合选址要求的备选项；将那些符合选址要求的备选核电站选址按照相关法律程序向核能开发主管部门进行申报，并由相应的核能开发主管部门按照法律规定程序进行审核。其次，规定了科学评估的对象。核能选址的科学评估对象为地质、地震、气象、水文和人口分布。在核设施选址过程中，这些都是直接关系到选址安全的重要因素。在2011年的日本福岛核泄漏事故中，诱发原因是选址安全——主要是由于相应的核设施选址位于环太平洋地震带上，地震引发的海啸淹没了相应的核设施，导致场内电力供应中断，核燃料冷却系统无法进行及时冷却导致氢气浓度过高并发生爆炸，结果导致核辐射被大量排放，造成了严重的放射性污染。因此，选址安全对于核设施的建设等后续环节具有重要的影响，相关主体需要结合相应的选址技术标准对这些因素进行筛选与评估。再次，开展科学评估的主体是核设施运营单位。核设施运营单位作为科学评估的主体具有其自身的优势：①技术优势。核设施运营单位具有较为强有力的技术能力与优势，我国核设施运营单位尤其是三大核电开发公司——中核集团、中电投集团、中广核集团——均成立了自己的技术研究单位，在选址方面具有深厚的技术储备。此外，我国其他相关从事核能开发与核安全研究的研究单位在选址方面也拥有着巨大的技术优势。②人员优势。在核设施选址过程中，由相应的核设施运营单位组织的科学评估主体由多领域的专业技术力量组成，在开展科学评估活动过程中具有相应的人员优势。按照相应的选址技术标准，核设施运营单位在选址过程中需要召集包括核物理、化学、地震、环境保护以及人文社会科学等多个专业领域的专家学者组成评估主体来开展相应的风险评估活动，并由其作出相应的科学评估报告。③资金优势。从核能开发角度来讲，实施相应的核能开发行为需要投入巨额的资金与海量的技术。而相应的核设施运营主体在这方面拥有其他主体所难以获得的优势——资金优势。由于在选址过程中，针对地质、地震、气象、水文等科学要素需要开展相应的科学信息收集工作，而这需要开展相应的科学调查与研究，这些活动的开展需要强有力的资金支持，因此应当由相应的核设施运营单位作为评估主体。复次，规定了科学评估的审批部门。根据相关的规定，两个条文均将国务院核安全监督管理部门作为科学评估报告的审批部门。在我国，国务院核安全监督管理部门负责我国国内的核安全监督管理活动，其本身具有强有力的监督管理力量以及相应的监督管理主体、监督管理手段。作为相应的监督管理部门，如果涉及核设施的安全因素，特别是核设施的选址安全，便需要由国务院核安全监督管理部门负责。因此，国务院核安全监督管理部门是相应的科学评估的审批主体。最后，规定了科学评估的最终结果。国务院核安全监督管理部门按照相关的技术标准要求以及程序对核设施运营单位所提交的核设施选址安全分析报告进行深入的分析与评估。对于符合选址安全要求的核设施选址安全分析报告，由国务院核安全监督管理部门发放核设施场址选择审查意见书；对于那些未能完全满足选址安全要求的核设施选址安全分析报告，则否定其核设施选址的请求，不予颁发相应的审查意见书。《核安全法（草案）》针对核设施选址的安全性问题，规定了开展科学评估的主体、对象、程序以及结果等内容。

通过对《核安全法（草案）》中核设施选址安全要求和批准方面的规定的研究，我们发现，该草案虽然只通过一个条文对在核设施选址过程中开展科学评估并由国务院环境保护主管部门审核核设施运营主体所提交的核设施选址安全分析报告进行了规定，但是在内容和效果上却具有较高的指导意义和价值。这是因为该草案规定了科学评估的主体、对象、内容及程序，为规范核设施选址提供了重要的法律支撑。

2017年，我国《核安全法》正式颁布并于2018年1月1日起开始正式实施。《核安全法》的颁布与实施，标志着我国核能开发利用（特别是核安全目标的实现）有专门的法律来提供相应的法律保障。该法律的颁布对推动我国核安全目标的实现具有重要的现实意义。《核安全法》规定的保障核安全的措施主要包括以下几个方面：第一，明确了《核安全法》的基本目标。在相关条文中明确将“保障核安全，预防与应对核事故，安全利用核能，保护公众和从业人员的安全与健康，保护生态环境，促进经济社会可持续发展”作为《核安全法》的整体目标。[3]从条文内容规定的情况来看，《核安全法》将“保障核安全、预防与应对核事故及安全利用核能”作为相关法律规定的首要目标，而将“促进经济社会可持续发展”放置在立法目标的靠后部位。从这两者的排列顺序来看，《核安全法》以实现核安全为首要目标，在核安全的基础上实现经济社会可持续发展的目标。该条文的规定有助于推动核能开发过程中安全目标的进一步实现。第二，明确了从事核安全工作的基本原则。其直接明确了核安全工作“必须坚持安全第一、预防为主、责任明确、严格管理、纵深防御、独立监管、全面保障的原则”。[4]该基本原则将“安全第一、预防为主”作为首要内容。从内容及要求来看，其是我国核能开发利用工作必须要实现的任务之一，同时也明确了“全面保障的原则”，即要求针对核能开发利用行为进行全过程、各环节全部监督管理和安全保障的基本要求。第三，明确规定了《核安全法》所规制的具体物件。在《核安全法》中明确规定了“对核设施、核材料及相关放射性废物采取充分的预防、保护、缓解和监管等安全措施，防止由于技术原因、人为原因或者自然灾害造成核事故，最大限度减轻核事故情况下的放射性后果的活动，适用本法”。[5]从规定的内容来看，其主要涵盖了当前我国在核能开发利用过程中的主要环节以及相关的活动。因此，《核安全法》规制的对象较为全面地涵盖了核能开发利用活动以及其他相关活动。第四， 《核安全法》规定了相应的法律制度，如许可制度、[6]报告制度、标准制度等。目前，我国在核能开发过程中实施严格的许可制度，从选址、建设、试运行、运行到退役及乏燃料储运、运输及处理的各个环节都需要遵循严格的报告审批以及许可程序，以期借助核能开发利用各个环节的严格许可制度[7]来推动我国核能开发利用安全目标的实现。(www.xing528.com)

与此同时，在我国核能开发利用的过程中，应用得最为广泛的法律制度是许可制度。此外，为了保障相应核安全目标的实现，我国专门就核设施运行安全设立了相应的科学评估要求。[8]从相关条文的规定来看，科学评估的对象主要是针对“地质、地震、气象、水文、环境和人口分布等因素”。在这个过程中，首先，评估主体是核设施营运单位，由其对核能开发利用所需要考虑的基本地质、安全等要素按照相应的规范要求开展评估。其次，在评估的基础上，如果能够确定相应的拟选址区域符合规范要求，便应按照相应的行政许可要求向国务院核安全监督管理部门进行报告，提交核设施选址安全分析报告并请求批准。最后，国务院核安全监督管理部门在受理核设施安全分析报告的基础上，要对该报告组织进行相应的技术审查，符合相关技术要求的，由相关部门颁发核设施场址选择审查意见书。此时，还需要特别注意的是，在后续的核设施建造前、核设施首次装投料前、核设施退役前都需要提交相应的安全分析报告、[9]环境影响评价文件。核安全监督管理部门通过履行《核安全法》中相应的许可制度以及审批制度来进一步落实核安全目标。同时，从实施效果来看，相应的活动中也包括落实《核安全法》原则中的“预防原则”的具体措施。我国的核安全监管实行许可证管理。依据许可方可进行涉及安全的各项相关活动。监管从选址开始，贯穿选址、设计、建造、调试、运行、退役和废物处理等核电厂全寿期的各个环节。原则上，每一个环节都要单独报批。国家监管部门应对核能开发项目实施全过程、全方位控制。[10]随着核设施选址、设计建造、首次装投料、运行、退役的流程逐步向前推进，可能诱发核事故的因素也会逐渐产生，核安全风险从潜在可能发生的风险逐渐转变为现实风险，核设施安全管理也应当逐步加重核设施运营单位的安全义务。[11]

随着江西彭泽核电选址项目中止、2013年7月广东江门鹤山核燃料项目被取消、2016年8月连云港核燃料循环项目搁浅，我国核设施运营单位开始逐渐注意到不能仅靠原有的信息公开、核安全教育等活动来满足公众对核能开发利用及核设施建设的知情需求，而是需要开展更为行之有效的信息公开活动。对此，中国核电公司开始定期开展核电厂对外开放日、核电科普等活动。此外，中国核电公司还通过官方网站、新闻发布会、媒体报道等多种渠道及时向社会公开发布最新发展和重大事件，保障公众知情权。2019年4月26日，中国核电公司公开发布2018年企业社会责任报告及2018年环境、社会及公司治理（ESG）报告。这是中国核电公司发布的第七份社会责任报告和第一份环境、社会及公司治理报告。同时，2019年版的企业社会责任报告亦已发布。中国核电公司在逐步强化公众沟通并重视小区沟通与支持，通过精准识别沟通对象、畅通小区的沟通渠道、公开新建项目信息等措施来落实信息公开及公众沟通活动。[12]

从上述中国核电公司发布的社会责任报告的内容来看，其已经开始注重公众沟通，开始采取相关沟通措施来促使有关地区的公众能够了解和掌握相应的新建项目信息以及其他有关信息。这种措施在一定程度上有助于当地公众及时、有效地掌握特定的核能开发建设项目信息，具有一定的积极效果，但对于就核风险问题与公众沟通的效果如何还有待进一步分析。