澳门基本法：地方自治理论下的高度自治权示例和解读

李杏杏^[1]

在地方自治理论领域，克拉克（Gordon L.Clark）教授借鉴边沁的思想，提出两项原则以衡量地方自治的水平，多年以来在学术界产生了深远的影响，亦在涉及我国基本法研究中被频繁地引用。这两项原则一为“创议的权力”（the power of initiation），二为“豁免的权力”（the power of immunity）。我国对澳门恢复行使主权20年以来，澳门特别行政区享有的高度自治权成为国际上研究地方自治一个至关重要的样本。如何依克拉克的理论分析澳门特别行政区享有的自治权，又如何从国际比较的视角作出评价，应当是兼具理论和实践意义的命题。

克拉克的名篇《地方自治的理论》将“创议的权力”解释为自治地方对本地居民的行为进行立法、规管的权力。地方行使其立法和行政管理权力，乃基于地方自身的利益出发行事。“豁免的权力”则指地方不受更高权力机关的监督而所享有的采取行动的自由，即允许地方在其创议权范围内随心所欲地行动。

依创议权和豁免权大小，地方自治理论将地方自治水平划分为四类：第一类为最高程度的自治，地方享有宽泛的创议权及豁免权。其类似于城邦（city-state）的概念，地方有完全的自由裁量权，除本地选民外没有任何其他机构对本地的治理产生影响。第二类自治，地方有宽泛的创议权，但豁免权较为狭窄。通常认为单一制国家内的某些地区，如美国的波多黎各、葡萄牙的阿速尔群岛属于此类。第三类自治，地方创议权受限，但有宽泛的豁免权。第四类自治，地方的创议权和豁免权均受限。美国联邦制下的地方政府（州以下）属于第四类。学界认为澳门特别行政区的地方自治权属于第二类自治，理由是澳门特别行政区享有的创议权虽然较我国其他地方的权力为宽，但是在制度上受到了一定局限，即豁免权受限。

我们应如何理解和评价学界对澳门特别行政区高度自治权的定位？澳门特别行政区是否应当以追求不受制约的地方自治为目标？本文认为第一类自治不宜适用于澳门特别行政区的情形。首先，对澳门特别行政区进行治理的合法性不是来源于本地选民，而是来源于中央通过澳门基本法对澳门特别行政区的授权。其二，在第一类自治中，更高权力机关扮演的是无关重要的角色，既不划定自治地方的自治范围，亦不作为监督者对地方政府行为的合法性进行监督。而在我国的央地关系中，剩余权力不属于澳门特别行政区，而归于中央，澳门基本法对高度自治权的范围正是基于此权力配置方式进行界定的。因此中央有权对澳门特别行政区创议权的行使进行监督。同时，在澳门特别行政区行政主导体制下，本地立法、司法对于行政的制衡有限，中央可作为对澳门特别行政区政府更高层面、更有效的监督者。第一类自治模式难以实现这样的安排。其三，第一类自治不过是一种柏拉图式的理想模型，不应成为澳门特别行政区追求的目标。大英帝国的自治领如加拿大、澳大利亚、新西兰，以及作为小型独立国家的意大利城邦，被认为符合第一类模式，但历史上意大利城邦体系催生了欧洲民族国家的国家利益观，强调应当将国家的安全、繁荣、强大作为政策的核心，最终是对城邦“分而治之”模式的背反。克拉克本人也承认第一类模式的不现实，因为即使主权国家亦受到国际条约的外部限制，其理论后续不断修正，称为“修正的地方自治理论”。因此，第一类地方自治既非普遍的现实图景，亦非特别行政区治理良好的参照对象。

我们分析澳门特别行政区的创议权，学界的共识是澳门特别行政区的创议权远较我国的其他自治地方为大，因此对澳门特别行政区享有高度创议权并无争议。澳门特别行政区的行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权均是地方有权设定其自身的工作日程、功能、行动这一高度创议权的具体体现。澳门特别行政区可以自主决定本地的各项经济、文化、社会政策，可以以自己的名义参加国际组织和国际会议，有权与外国发展经济和文化关系，自主签发护照，在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构。在经济上，澳门特别行政区自主决定其经济政策，还主动选择了更为紧密地融入内地的市场。有观点据此认为，澳门特别行政区对内地的经济依赖和融合，给予了中央政府以干预澳门特别行政区选举的契机。这是值得商榷的，理由是自治地方在行使创议权时，当然可以自发地选择与中央在经济上融合，这不应当被援引为地方创议权受限的例证。

分析澳门特别行政区的豁免权时，认定澳门特别行政区属于第二类自治地方的观点，通常意在批评澳门特别行政区所享有的豁免权受限。这类观点通常援引对第二类自治模型的描述，即地方政府享有的自由裁量权是不完备的；更高权力机关可以密切地审查本地政府的行为，甚至推翻本地政府的决定。

但豁免权受限即必然需要批评吗？本文持否定态度。首先，地方拥有无限豁免权并不总是好事。即使克拉克亦承认，更高级别的机关对地方自治进行审查，意味着整个社会对相对较小的自治地方享有更大的利益。中央有必要通过某种方式，保证各个地方之间的协调。澳门特别行政区享有的高度创议权业已保证了澳门本地利益得到充分体现，而中央从全局利益出发作出的考虑，恰恰需要对澳门特别行政区的豁免权实施限制方能反映。地方自治理论虽然被用于衡量地方的自治水平，但其并不主张无限的地方自治，理由是“出于效率（规模性）或公平（民众的可获得性）的考虑，国家更高层面的机构应当更适宜承担那些职能。”

有限的豁免权与中央对澳门特别行政区享有全面管治权的理论不相冲突。关于中央对澳门特别行政区的全面管治权，理论上的争议在于中央全面管治权与特别行政区高度自治权之间是否存在冲突，中央享有全面管治权是否意味着特别行政区自治权受到减损。对此，乔晓阳主任作过阐述：一些权力由中央直接行使，一些权力授权澳门特别行政区行使，前者称为中央的直接权力，后者称为澳门特别行政区高度自治权。换言之，授权给澳门特别行政区的部分——即较为完整的创议权，是不因中央享有全面管治权而减损的。中央强调对澳门特别行政区享有全面管治权，是对高度自治的地方享有的豁免权作出的必要限制。第二类自治模型恰恰描述了这种宽泛的创议权与受限的豁免权并存的模式——自治地方自主地决定其立法、行政行为的同时，可能就同样的行为受更高层级权力机构的监督和影响，而监督和影响本身并不否定自治地方创议权的完整性。(www.xing528.com)

其次，需要强调的是，地方自治理论多数学术研究关注的是自治地方的财政独立权。相较其他权力而言，地方的财政独立权被认为是地方自治最重要的权力。则对此最重要的权力，澳门特别行政区享有极大的创议权以及未受中央限制的豁免权。澳门特别行政区有权留存其税收及非税收入，对财政收入有充分的支配权，自主将财政盈余划分为基本储备和超额储备进行管理。而在行使这项最重要的自治权时，其豁免权不受限制，仅需要将财政预算、决算向中央政府进行备案。中央政府对财政预算、决算的监督并不涉及对内容本身的审查，这在国际上应当可以作为不受限制的豁免权典范。因此，部分学界对于澳门特别行政区享有的豁免权受到限制的判定，错误地低估了财政独立在地方自治水平评价中的权重，澳门特别行政区的高度自治应当在地方自治理论框架中得到更多的肯定而不是批评。

再次，澳门特别行政区带有典型的华人社会色彩，正如黄宏耿在《澳门法律简史》中所云，“葡萄牙法律长期不能完全成为澳门本地的法律，自然是受到多方因素的影响，但也许最根本的一点就是，澳门始终是个以华人为主的社会。”而在华人世界看来，分权与集权之辩，无论从各国的横向比较抑或从历史的纵向比较角度而言，均是一个宏大命题，从来就不是一个简单的非此即彼的问题，在我国特定的国情下，分权亦不是一个被认可的传统。如果简单地套用理论界模型化的政治理论，不可避免地会出现以偏概全等一系列问题。

就地方自治理论本身而言，后人引用克拉克，暗含了为地方高度自治、国家去中心化背书的意图。然而克拉克仅仅是构建了不同自治类型的模型，便于学界从类型化的角度，针对不同模式提出不同的政策建议。他也清楚地意识到“地方自治对不同人来说，意味着许多不同的含义”，因此其本意是一个主张中性的理论。但是近年来，地方的自治程度俨然被作为一项独立的价值来看待，欧盟2014年颁布的《地方政府自治指数》更是在一定程度上将地方的自治程度与地方的治理水平相等同，并称赞样本中的39个欧盟国家在1990—2005年间均未出现中央集权强化的倾向，认为是去中心化的成功。

这是对克拉克的一种误读。地方自治理论关心的是地方的公共利益能否得到保证。澳门特别行政区享有的充分的创议权，保证了澳门特别行政区本地居民利益得到充分反映。认为中央强调对澳门特别行政区享有全面管治权，即限制了澳门特别行政区的豁免权，进而会导致澳门本地利益受减损的观点是不成立的，其前提假设是中央政府不会像地方政府一样，对本地居民的诉求作出回应。实际上，中央不仅有动力对特别行政区本地诉求作出回应，而且有动力从国家整体的层面考虑特别行政区的利益，而该等全局考虑并不是以牺牲特别行政区本地利益为代价的。对于前者，以全国人大常委会就吴嘉玲案对香港基本法作出的解释为例，是对香港特别行政区本地利益作出的回应。对于后者，结合我国港澳基本法的历史背景可知，“一国两制”构想最初是为了解决台湾回归祖国的问题，先在香港、澳门付诸实践，中央有动力推动香港特别行政区和澳门特别行政区成为“一国两制”、高度自治的成功样本，从而促进台湾统一问题的和平解决。而该等全局利益的考量，是与澳门本地居民利益最大化相兼容的，能够实现中央和澳门特别行政区的双赢。

因此，我们在今天用地方自治理论审视澳门特别行政区的高度自治权，应当防止出现评价标准的错误，即简单地认为中央集权应当予以遏制，地方实行越高程度的自治，方是越“好”的治理这一武断的论点。正如普拉切特（Lawrence Pratchett）所批评的那样，在谈及地方自治时，许多研究都错误地将其等同于地方民主了。

【注释】

[1]暨南大学法学院副教授，法学博士