行政诉讼证据的提交、调取、保全与交换方面的措施

（一）行政诉讼证据的提交

1.行政诉讼证据提交的形式要求

（1）书证提交的形式要求。

书证的提交一般应当提交书证的原件，特殊情况下可以提供其他形式的书证。这里的特殊情况是指：①书证的原件由有关部门保管；②提供原件确有困难，如原件遗失或损坏、被对方当事人掌握无法获得等，此时可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本。

（2）物证提交的形式要求。

根据《行政诉讼证据规定》第十一条的规定，当事人提供物证时，应遵循：原则上应提供原物，当事人提供原物确有困难的，可以提供与原物核实无误的复制件或证明该物证的照片、录像等其他证据。“确有困难”一般是指原物或因人为原因而毁损或灭失，或因自然原因而被影响、模糊或消失。若原物为数量较多的种类物的，当事人可以提供一部分作为物证。

（3）视听资料证据提交的形式要求。

一般情况下，视听资料应当提供原始载体，提供原始载体确有困难的，可以提供复制件。提供视听资料时应当注明制作方法、制作时间、制作人和证明对象等。声音资料应当附有该声音内容的文字。

（4）证人证言提交的形式要求。

根据《行政诉讼证据规定》第十三条的规定，当事人向人民法院提供证人证言的，应当符合下列要求：①写明证人的姓名、年龄、性别、职业、住址等基本情况。②有证人的签名，不能签名的，应当以盖章等方式证明。也就是说，当事人向人民法院提供证人证言的，证人证言上要有证人的签名，如因为各种原因不能签名的，应当以盖章等方式证明。③注明出具日期。④附有居民身份证复印件等证明证人身份的文件。当事人陈述的形式可以参考前述要求。

（5）鉴定结论提交的形式要求。

根据《行政诉讼证据规定》第十四条的规定，第一，当事人向人民法院提供鉴定结论时，应当载明委托人和委托鉴定的事项。第二，应当提交向鉴定部门提交的相关材料。鉴定人作出科学鉴定结论的前提是委托人向鉴定部门提供鉴定材料的真实性和全面性。为了让法官在庭审时能够对鉴定结论是否正确作出准确的判断，提供鉴定结论一方应当提供向鉴定部门提交的相关材料。第三，鉴定结论应当有鉴定的依据和使用的科学技术手段。第四，鉴定结论必须具备鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明。第五，应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。最后，通过分析获得的鉴定结论，应当说明分析过程。

（6）现场笔录和勘验笔录提交的形式要求。

现场笔录是行政诉讼中特有的证据形式，根据《行政诉讼证据规定》第十五条第一款的规定，被告提交的现场笔录一般应当具备两项要求：一是应当载明时间、地点和事件等内容。二是应当有执法人员、当事人或者其他在场人的签名。当事人拒绝签名或不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。

需要注意的是，在以下情况下，即使无相对人或其他人签名的现场笔录仍具有证明力：①该具体行政行为是适用简易程序作出的。适用简易程序的行政案件案情清楚、违法性较轻、程序简便，为了保障行政执法效率，可以没有相对人的签名。②无法找到其他见证人。如在偏远地区或夜深人静时执法，此时相对人拒绝签名，也不应妨碍现场笔录的证明力。在这两种情形下，执法人员应在现场笔录上注明无相对人签名的原因，并应附录有关照片、录音、录像等。

《行政诉讼证据规定》对被告提交勘验笔录的形式要求没有规定。因勘验笔录与现场笔录性质基本相同，因此，对被告提供勘验笔录的形式要求应当与提供现场笔录的形式要求一致。

2.提交与接受证据的程序要求

（1）当事人提交证据的要求。

《行政诉讼证据规定》第十九条规定：“当事人应当对其提交的证据材料分类编号，对证据材料的来源、证明对象和内容作简要说明，签名或者盖章，注明提交日期。”从该条规定我们可以得知，当事人提交证据有如下要求：

①分类编号。行政诉讼中，案情简单的案件，证据的数量和种类较少，但对于案情复杂或疑难的案件，行政主体和行政相对人向法院提供的证据种类多、数量多，而且这些证据材料分别证明有关被诉具体行政行为合法性不同方面的事实，如职权依据方面的证据或依据、认定事实方面的证据，适用法律方面的证据或依据、执法程序方面的证据等。因此，当事人应当对其提供的证据材料分类编号。分类编号首先应当按照证明被诉具体行政行为合法性不同方面的内容进行分类，其次在每一类证据中按照时间顺序或主次进行编号，以便于庭审的顺利进行。

②对证据材料的来源、证明对象和内容作简要说明。证据材料的来源是指证据取得的手段。证据取得手段是合法还是非法决定证据材料的证明力。证明对象和证明内容是指证据材料用来证明的对象及内容，证明材料与证明对象和证明内容关联性越高，其证明力就越高，与证明对象和证明内容关联性越低，其证明力就越低。

③签名或者盖章。签名和盖章牵涉到当事人提供证据材料的数量、种类的真实性问题，避免当事人与法院发生证据遗失的争议。当事人提交证据材料应当逐页签名和盖章。

④注明提交日期。提交日期是指当事人向人民法院提交证据材料的日期。当事人在提交证据材料时应当注明提交日期，以便庭审中对证据是否在举证期限内提交进行质证和审查。

（2）证据的交接要求。

所谓证据的交接要求是人民法院收取当事人提交的证据材料时应注意的相关问题。《行政诉讼证据规定》第二十条规定：“人民法院收到当事人提交的证据材料，应当出具收据，注明证据的名称、份数、页数、件数、种类等以及收到的时间，由经办人员签名或者盖章。”

收据应注明证据的名称、份数、页数、件数、种类，避免对提交或收到哪些证据、份数等问题发生争议，同时也有利于证据交换的顺利进行，提高诉讼效率。《行政诉讼证据文书样式（试行）》规定，证据收据中应当写明收到提交证据的当事人的姓名或者名称，提交的证据如果是单一证据可填写证据名称。如果证据较多，可表述为“参见附录”。附录应具有以下内容：序号、证据名称、份数、页数、原件（复制件）、证明目的及备注。

收据还应注明收到证据的时间，因为收到证据的时间直接涉及当事人举证期限的确定，进而影响证据的接纳与采纳，对案件结果具有实质性影响。

经办人应当在证据收据上签名或盖章，目的是要确定责任的承担者。如人为原因发生证据灭失、损毁等情况，负责出具证据收据、保存证据的有关人员应当承担相应的责任。

（二）行政诉讼证据的调取

1.依申请调取证据的条件、范围及程序

依申请调取证据是指法院根据原告和第三人的申请，以法院的名义向特定的个人或组织调查收集证据。

（1）原告和第三人申请调取证据的条件。

根据《行政诉讼证据规定》的规定，申请调取证据应当具备一定的条件，即原告或者第三人不能自行收集，但能够提供确切线索。具体来说，可分为以下三个方面：

①申请人应当是原告和第三人。②原告或者第三人客观不能。“客观不能”包括“不能自行收集”和“无法自行收集”两个方面。所谓“客观不能”是指不能收集证据的原因在于申请人的客观不能，不仅仅是指“不可抗力”或者“其他不能抗拒的原因”。“不能自行收集”包括“不可抗力”等情况，“无法自行收集”包括有关证据材料由国家有关部门保存等情况。③能够提供确切线索。原告或者第三人申请调取证据必须能够提供一定的线索。

（2）原告和第三人申请调取证据的范围。

①由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料。如果属于《政府信息公开条例》规定的，行政机关已主动公开或可以通过申请方式获取的证据材料，原告或第三人就没有必要向人民法院申请调取证据。如因行政机关未主动公开或原告或第三人向行政机关申请获得有关材料，而被行政机关拒绝时，可以向人民法院申请调取。国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年才向社会开放。如原告或第三人要查看国家档案馆尚未开放的档案，其就应当申请人民法院调取相关的材料。

②涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料。根据《保守国家秘密法》第九条规定，以下涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密：国家事务重大决策中的秘密事项；国防建设和武装力量活动中的秘密事项；外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；国民经济和社会发展中的秘密事项；科学技术中的秘密事项；维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。

按照《反不正当竞争法》的规定，所谓商业秘密，是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。由此可知，商业秘密包括两部分：一是非专利技术和经营信息。如管理方法、产销策略、客户名单、货源情报等经营信息。二是技术信息。如生产配方、工艺流程、技术诀窍、设计图纸等技术信息。商业秘密关乎企业的竞争力，对企业的发展至关重要，有的甚至直接影响到企业的生存。普通老百姓对商业秘密不知悉，也无法获取。在这种情况下，人民法院因当事人的申请调取有关商业秘密的证据。

个人隐私是指不受他人非法干预的隐私权利。一般来说，个人隐私包括个人的生活情况、工作情况、家庭情况、交友情况、恋爱情况、财务情况、个人资讯、个人档案等不愿意公开的信息。

③确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。这是一项兜底条款。根据司法实践，下列情况可考虑纳入原告确因客观原因“无法自行收集”证据的范围：一是被告否认曾经作出某一具体行政行为的证据；二是事关行政处罚决定的适当性或合理性的证据；三是被告在行政程序中收集的对原告有利但没有向人民法院提交的证据；四是其他行政机关现有的规范性文件能够证明被告作出的具体行政行为违法的证据；五是被告作出的具体行政行为所依据的证据是违法取得的，原告提出线索，但由于客观原因难以收集的证据。

（3）原告和第三人申请调取证据的程序。

①当事人申请人民法院调取证据，应当在举证期限内提交调取证据的书面申请。也就是说，在一般案件中，原告或第三人应当在第一审开庭前或者法院指定的交换证据之日前向法院提交调取证据申请。

②当事人调取证据申请书应当写明以下内容：一是证据持有人的姓名或名称住址等基本情况；二是拟调取证据的内容；三是申请调取证据的原因及其要证明的案件事实。

③人民法院对当事人调取证据的申请，经审查符合调取证据条件的，应当及时决定调取；对当事人调取证据的申请不符合形式要件的，法院一般先指出申请书存在的问题，让其修改，对坚持不改的，法院可以口头驳回申请。若申请书符合形式要求，经审查不符合申请条件，决定不予调取的，书记员应当向当事人或者其诉讼代理人送达通知书，说明不准许调取的理由。这里的“理由”主要是指当事人调取证据的申请不符合调取条件，或者人民法院认为现有证据已经足以证明案件事实，申请调取的证据与讼争的案件不具有关联性等。

2.依职权调取证据的范围、条件及程序

所谓依职权调取证据是指人民法院在行政诉讼中，为了更好地审查证据，查清事实，依据法律赋予的职权，在法律规定的条件和范围内，依照法律规定的程序主动调取证据的活动。

当事人举证与法院调取证据存在以下不同：一是目的不同，当事人举证目的是证明和支持自己的主张，法院调取证据的主要目的是对当事人所举证据进行审查，辨别其真伪，确认其效力。不能在被诉行政行为没有或缺少证据的情况下，代替被告去调查补充和收集证据，混淆司法机关与行政机关的职能。二是时间不同，当事人举证在先，法院调取证据在后。

（1）依职权调取证据的具体范围。(www.xing528.com)

①涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定。

人民法院在行政诉讼中，经常会碰到一些涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的案件，行政机关和行政相对人常常因为害怕给自己带来不利的后果或因与自己没有直接的利害关系，而未向法院提供相关的证据。在这种情况下，为了维护国家利益，保护公共利益和他人的合法权益，人民法院可以依职权主动调取有关证据。

涉及国家利益的事实认定是指涉及损害我国人民民主专政的政权和社会主义制度，危害国家安全，损害国家政治、经济等秩序的事实认定。

涉及公共利益的事实认定是指涉及危害公共安全、妨害社会管理秩序，危害社会主义市场经济秩序等的事实认定。

涉及他人合法权益的事实认定是指涉及公民的人身权、财产权、选举权被选举权、劳动权、休息权等，以及法人或其他组织的合法权益的事实认定。

②涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项。

适用该项规定必须具备两个条件：一必须是涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等程序性事项；二必须是与案件实体事实无关的程序性事项。

（2）依职权调取证据的方式。

人民法院依职权调取证据的方式因证据种类的不同而不同。对于书证等证据材料，可以是原件，也可以是采取复制、拍照、录像等方法复制的复制件，如果是副本或者复制件的，应当在调取证据的笔录中说明来源和取证情况。对于物证等证据材料，可以是原物，提供原物确有困难的，也可以采取提取封存、勘验并作勘验笔录、拍照、录像、作成复制品、绘图等方法，并且在调取证据笔录中说明情况。对于证人证言等证据材料，应当采用询问和制作询问笔录等方式，在必要的时候，还可以采取录音、录像等方法。由于现场笔录具有当场性和即时性，一般情况下，该现场已经不复存在，人民法院不就此调取证据，在特殊情况下，如果现场未经破坏仍然保留的，可以针对该现场笔录的真实性调取相关的证据。对于录音、录像、计算机数据等视听资料，可以要求提供原始载体，提供原始载体确有困难的，可以提供复制件。提供复制件的，调查人员应当在调查笔录中说明来源和制作经过。

（三）行政诉讼证据的保全

1.申请证据保全的条件

《行政诉讼法》对于诉讼中证据保全的前提条件的界定，与《民事诉讼法》对此问题的界定基本相似。证据保全行为作为一种诉讼行为，需要耗费一定的司法资源，对于申请人和被申请人而言，则可能要承担提供担保或是暂时无法处分被保全物的义务。因此，证据保全不能随意进行，必须具备一定的条件。

关于证据“可能灭失”主要是以下两种情况：①需要保全证人证言，但目前证人因为年事已高、疾病有可能故世，在这种情况下，对于此类证人的证言存在进行保全的必要性；②在被诉行政行为作出过程中，可能涉及某些鲜活或是容易腐败变质的食品或农产品，提起行政诉讼之后，对于此类涉案的证据若不采取固定和保全的措施，则有可能导致物理灭失，最终导致审判实践中无法对此类证据所反映的事实进行认定。

关于证据“以后难以取得”，主要包括以下情况：①涉案的主要证人即将出境，以后难以取得相应的证人证言；②交通行政处罚案件中，涉案车辆涉嫌伪造机动车号牌，并且存在逃离事发地的可能，且以后难以寻找，这种情况下，也应当对相关的证据进行保全，等等。

2.证据保全的程序

（1）证据保全申请提出时限。

《行政诉讼证据规定》提出证据保全申请的时间限制即应当在举证期限届满之前。需要注意，行政诉讼原告、被告具有不同的举证期限。

（2）证据保全申请形式。

证据保全申请应采用书面形式。根据《行政诉讼证据规定》的要求，申请证据保全，应当以书面形式向人民法院提出，不得以口头或数据电文等（如电子邮件等形式）向人民法院提出。

（3）证据保全申请的主要内容。

根据《行政诉讼证据规定》的要求，证据保全申请中必须包含的主要内容是：证据名称、证据所在的地点、要求人民法院进行证据保全的内容以及范围，申请证据保全的理由等。

3.证据保全的方法

《行政诉讼证据规定》第二十八条规定：“人民法院进行证据保全，可以根据具体情况，采取查封、扣押、拍照、录音、录像、复制、鉴定、勘验、制作询问笔录等保全措施。人民法院保全证据时，可以要求当事人或者其诉讼代理人到场。”

一般而言，对于物证、书证应当采用查封、扣押的方式封存原物，若无法保存原物，则可以采用录像、复制等方式；对于证人证言，则可以采用录音、制作询问笔录等方式；勘验或是鉴定等方式一般适用于证据容易灭失或是无法长期予以保留的情况，鉴定或是勘验后以相应的笔录作为证据，同时，勘验还适用于对可能灭失现场的保全。

（1）查封。查封是指将需要进行保全的证据加贴封条，禁止对该物体进行转移或是另行处理。查封既可以适用于动产也可以适用于不动产。例如在证据保全的实践中，对于涉案的不动产进行查封，一般是采用张贴封条的方式，而对于动产进行查封，一般是对账簿等进行查封，限制账簿使用人等进行使用。

（2）扣押。扣押是指将需要进行保全的证据转移到其他场所进行扣留。扣押的主要目的在于限制物品的所有人或是使用人占有、使用和处分，但与查封最大的区别在于扣押是将被扣押的证据转移至其他场所，而查封系将被保全的证据仍然留在原场所。审判实践中对于扣押的典型例证，诸如对涉案的机动车转移至其他场所，防止被转移或是难以寻找等。

（3）鉴定。鉴定是指专门的鉴定机构或者其他机构中具有相应专业知识和实践经验的专家受办案人员或是律师委托其解决专门性问题，运用专业知识和科学仪器，对一定客体进行检验并作出鉴定结论的一种特殊的科学活动。在行政诉讼证据保全中，鉴定这一方式常用于对某些专业问题所需要作出的结论，如对笔迹的鉴定以及对于伤势构成何种伤情的鉴定，等等。

（4）勘验。勘验主要指在证据保全过程中，对于某些特定的现场和其他证据讲行勘察检验。勘验这种方式主要应用于对于现场的证据保全，因为现场具有不可移动性和易破坏性，因此只能通过勘验笔录这种方式对其进行保全。在行政诉讼中较为常见的是对于现场的勘验，如对于车辆相撞事故现场等进行勘验以及对房屋拆迁现场的勘验等。例如对于房屋拆迁现场的勘验，应当注重对于保全对象的确定，有门牌的依照门牌，没有门牌的应当选定合适的参照物，保全对象的勘测应当由具有勘测资质的公司进行，勘测公司应当在勘测结果上盖章，勘测公司工作人员也应当在勘测结果上签名。同时，应当尽量缩小保全对象的范围和内容，以及注重做好现场有关内容的记录。

但应当注意的是，此处的勘验所制作的笔录并不同于行政程序中的勘验笔录，两者的主要区别在于：一是制作主体不同，分别为人民法院和行政机关；二是制作的时间不同，分别为诉讼过程中和作出具体行政行为之前。

拍照、录音、录像、复制、制作询问笔录等证据保全方式，也可以根据不同的需要而予以适用。

（四）行政诉讼证据的交换

1.证据交换的适用

行政诉讼证据交换的适用领域即何种案件可以适用证据交换。根据《行政诉讼证据规定》第二十一条规定，并非任何行政案件均需要组织证据交换，而仅仅限于“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件”。即使是对于上述案情复杂、证据数量较多的案件，组织证据交换也并非人民法院的强制性义务，也可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。民事诉讼中，只要有当事人的申请，人民法院即可以组织进行证据交换，而对于疑难复杂案件，组织证据交换则是人民法院的强制性义务，这与行政诉讼中是否组织证据交换系“可以由人民法院决定”存在明显的差异。这种明显的差异，与民事诉讼发生于平等的主体之间，诉讼模式强调当事人之间的举证和质证的对抗抗辩，纠问式诉讼模式逐渐退出有关。

2.证据交换适用情形把握

对于操作层面，最为重要的是，如何判断“案情复杂”或是“证据数量较多”的案件？“案情复杂”在目前的审判实践中大致包括：①新类型行政案件。②传统行政案件中出现的新情况。③具有一定影响的重大、疑难、复杂案件。④矛盾可能激化类案件。而“证据数量较多”的行政案件，应当由审理具体案件的人民法院根据以往审理案件的具体情况，区别不同的情形予以确定。

3.证据交换的程序和方式

（1）证据交换的启动程序。

《行政诉讼证据规定》第二十一条仅仅规定了案情复杂、证据较多的案件，人民法院可以组织双方当事人在庭审前交换证据。但是，该条规定并未提及证据交换应当由人民法院主动召集进行，还是可以由各方当事人提出申请后，经准许由人民法院组织进行。我们认为，行政诉讼中启动证据交换程序的主体可以是当事人或是人民法院，但决定是否组织进行证据交换的主体只能是人民法院。

（2）证据交换程序的主持人、参与人。

《行政诉讼证据规定》并未明确规定何种主体可以成为行政诉讼证据交换程序的主持人。参照《民事诉讼证据规定》，证据交换程序中，可以采用预备庭的形式，由合议庭组成人员，主要是主审法官或是审判长来主持证据交换程序，并由合议庭书记员进行记录。

（3）证据交换的方式。

从证据交换制度本身具有的价值来看，证据交换的目的在于通过这种方式，使当事人各方对于对方所掌握的证据有更为清晰的认知，明确案件争点，通过先前的沟通或合作，减少当事人双方的争议。因此，在设计证据交换方式时，也应注意尽量减少证据交换时的对抗性，增加制度的和缓性。目前行政诉讼的证据交换程序主要由行政庭法官主持，可采用由法官召集各方当事人进行谈话的方式进行，法官居于主导地位，而不宜采取任由各方当事人自行决定证据交换进程的操作模式。在法官主持的证据交换程序中，主要由居于主导地位的法官负责听取并归纳案件争议焦点，安排各方当事人提供证据，引导当事人围绕该争议焦点提供证据，并由书记员对于当事人的初步举证、质证情况进行记录，进而明确争议各方所拥有的证据数量以及内容，并对这些情况予以固定。

在进行证据交换时，对证据的“三性”即关联性、真实性、合法性应确定哪些方面？确定到何种程度？证据交换程序在整个诉讼中应属于审前程序，并非完整的审理程序，其不可能像完整的庭审程序一样，涵盖全部质证过程。对于双方有争议的证据，进行证据交换首先要解决的问题就是证据和待证事实的关联性问题，至于证据的关联性与待证事实之间到底是何种关系，此类证据如何对于待证事实证真或是证伪，在双方争议很大的情况下，应当在正式庭审中予以审理。我们认为，除了关联性之外，证据的合法性主要解决证据形式是否合法、证据来源是否合法的问题，对此若各方当事人争议不大，也可以在证据交换阶段予以明确，并记明笔录；而证据的真实性主要是指法律上的真实性，而非单纯事实上的客观性，对于证据的真实性，在证据交换阶段，若当事人争议不大，可以通过记明笔录予以明确，但若是双方对此争议很大，仍然应当通过正式庭审程序对此进行明确为宜。此外，应当注意证据交换笔录记载形式的规范性，对于当事人无异议的证据应当记录在卷，对于有异议的证据，按照需要证明的事实分类记录在卷。

4.证据交换的次数、时间

关于证据交换的次数，在《行政诉讼证据规定》中并无具体规定。民事诉讼中的规定具有一定的参考意义。对于行政诉讼来说，一般应确定为一次，重大、疑难案件或是人民法院认为确有必要再次进行证据交换的，可以增加一次，应以不超过两次为宜。

此外，在行政诉讼的证据交换程序中，并没有明确规定证据交换的时间，最高人民法院行政审判庭对此的观点认为：“组织出示或证据交换应当在开庭前，证据交换的时间可以由当事人自主协商并经法院准许，也可以由人民法院决定，无论是当事人协商确定还是人民法院决定，出示或是交换证据的时间，必须确定在开庭审理之前，并与举证期限结合起来，确定具体日期。”