政府与非营利组织：税务和法律界定

（一）政府组织

现代社会组织按照其价值导向、性质及功能可分为政府、企业和第三部门。政府以公共权力为基础，以谋求社会公共利益为己任，依法管理社会公共事务，提供公共物品，维护公共秩序，组织社会价值的分配。关于政府含义，不同的学科有不同的认识。从公共管理学的角度看，政府（government）是指与企业相对应的，以提供公共服务为主要职能的组织系统，有广义和狭义两个层面的含义。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关。在我国立法机关是各级人民代表大会及其所属机构；行政机关是指从国务院到省、自治区、直辖市以及下属的市、地、县、乡的各级人民政府及其所属机构；司法机关是公安、司法、检察机关。狭义的政府是指按照立法、司法、行政三权分立原则建立起来的国家权力的执行机关，即国家行政机关，包括中央和地方行政机关。从经济学意义来讲，政府是指管理和使用公共经济资源、履行政府职能的组织体系。经济学意义上的政府除包括全部政府权力机构以外，还包括公立非营利组织。原因在于随着政府公共职能的发展，政府的公共服务范围拓宽，政府的职能从对社会活动的管理服务扩展到提供对社会有益的公益服务。政府通过出资设立公立非营利组织（如我国的事业单位）向社会提供公益服务。虽然公立非营利组织不享有公共权力，不是典型的政府机构，但是它们履行的职责是政府公共职能的组成部分，提供公益服务时使用和消耗的是公共经济资源。政府具有以下特点：

（1）以公共利益为宗旨，不以营利为目的。政府在运行过程中，其主要目的与动机是谋求社会的公共利益，一切行为的出发点都是在维护公平和正义，创建和谐社会，不以营利为目的。

（2）政府以管理社会公共事务、维护和实现公共利益为基本职责。政府存在的目的在于管理社会公共事务和维护社会公共利益。所谓社会公共事务，具体而言是指在一个社会中，企业和个人家庭所不愿做也不能做，但又是对整个经济和社会的发展也对社会全体公民基本生活来说必不可少的事务，公共性是其最基本而突出的特点。

（3）经济资源取得的无偿性。政府最大的经济资源来源于政府的税收和政府性收费。税收的基本特征之一是无偿性，纳税人缴纳税金与其接受政府组织提供的服务之间没有对价关系。对政府性收费而言，虽然交费人缴纳的政府收费与其接受政府组织提供的服务有直接关系，但实际上政府性收费一般与政府组织提供服务的消耗补偿没有关系，交费人交费与其接受政府组织提供的服务不属于等价交换的交易行为。这是因为政府性收费要么远远低于服务成本，要么与服务成本无关。

（4）经济资源运用的限定性。与企业不同的是政府对经济资源的筹集、分配和使用受到出资者和社会公众的限制。在接受捐赠的情况下，政府组织还可能需要按照捐赠者的具体要求使用经济资源。政府对经济资源运用的限定性，主要是通过制定和执行各种涉及政府经济资源使用的法律法规来实现的，具有独特的控制程序。

（5）政府目标不易计量且责任多元化。公众对公共产品或公共服务的多层次性、多样化、整体性的利益需求导致政府目标大多是模糊、分散且不易计量的。政府不能像企业那样以利润作为衡量组织和员工绩效的标准。因而要求其必须承担包括政治责任、法律责任、工作责任、道义责任在内的所有公共责任，具有多元化特征。

（二）非营利组织

1.对非营利组织的界定

非营利组织（nonprofit organization，NPO）有时亦称为第三部门（the third sector），与政府部门（第一部门）和企业界的私有部门（第二部门），形成三种影响社会的主要力量，在社会经济生活中扮演着重要的角色。不同国家或政府组织对非营利组织的界定不尽一致。

美国法律通过组织是否具有免税资格来认定非营利组织，并认为只有满足免税条件的组织在法律上才能被认为是非营利组织。

英国认为必须同时满足六个条件才能被认为是非营利组织：①该组织为公众而非私人利益设立；②该组织雇用一些志愿服务、不领薪酬的人员；③领薪酬的人员放弃应有的报酬（如接受比一般行情低的薪酬）；④盈余不得分配给会员；⑤不领薪酬的理事负责管理该组织的日常事务；⑥其资金来自不同的组织。

日本法律则规定，非营利组织是指不以营利为目的，并且其收入不得用于分发给成员的社会组织，但非营利并不意味着不能参加营利性经营活动，而是必须把各种收入用于公益事业。(www.xing528.com)

联合国是根据非营利组织资金来源来界定非营利组织的，并规定，如果一个组织一半以上的收入不是来自以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的费用和支持者的捐赠，它才是非营利组织。

我国现行的法律、法规体系，并没有对非营利组织进行界定。但根据财政部颁布的《民间非营利组织会计制度》（财会〔2004〕7号）的规定，适用本制度的民间非营利组织应当同时具备以下特征：①该组织不以营利为宗旨和目的；②资源提供者向该组织投入资源不取得经济回报；③资源提供者不享有该组织的所有权。

2.非营利组织的分类

非营利组织分为公立非营利组织和民间非营利组织两大类。

西方国家的公立非营利组织相对较少，且在会计规范方面主要参照政府会计准则，所以西方国家比较注重对民间非营利组织的界定。我国的公立非营利组织由政府出资兴办，在我国通常称为事业单位，其会计核算纳入政府会计的范畴。因此，我国的非营利组织通常指民间非营利组织，包括依照国家法律、行政法规登记的社会团体、基金会、民办非企业单位和寺院、宫观、清真寺、教堂等。

我国《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。国家机关以外的组织可以作为单位会员加入社会团体。我国的《基金会管理条例》规定，基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照条例的规定成立的非营利性法人。基金会分为面向公众募捐的基金会（简称“公募基金会”）和不得面向公众募捐的基金会（简称“非公募基金会”）。基金会应当根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产；捐赠协议明确了具体使用方式的捐赠，根据捐赠协议的约定使用。我国《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位不得设立分支机构。民办非企业单位开展章程规定的活动，按照国家有关规定取得的合法收入，必须用于章程规定的业务活动。我国《宗教事务条例》规定，宗教团体、宗教院校、宗教活动场所是非营利性组织，其财产和收入应当用于与其宗旨相符的活动以及公益慈善事业，不得用于分配。任何组织或者个人捐资修建宗教活动场所，不享有该宗教活动场所的所有权、使用权，不得从该宗教活动场所获得经济收益。

联合国国际标准产业分类体系把非营利组织划分为3大类15小类，它们是：①教育，包括小学教育、中学教育、成人教育及其他；②医疗和社会工作，包括医疗保健、兽医和社会工作；③其他社区服务和个人服务，包括环境卫生、商会和专业组织、工会、其他会员组织（包括宗教和政治组织）、娱乐机构、新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运动和休闲。

欧共体经济活动产业分类体系曾把非营利组织划分为5类：①教育，包括高等教育、中小学教育、职业教育和护理教育；②研究与开发；③医疗与卫生，包括医院、诊所，其他医疗机构，牙医和兽医；④其他公众服务，包括社会工作、慈善机构、专业组织、雇主协会、工会、宗教组织和学会、旅行社；⑤休闲与文化，包括娱乐机构、图书馆、档案馆、博物馆、体育组织、动物园等。

美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心设计了一个非营利组织国际分类体系，把非营利组织分成12个大类，具体如下：①文化与休闲；②教育与科学研究；③卫生；④社会服务；⑤环境；⑥发展与住房；⑦法律；⑧慈善中介与志愿行为促进；⑨国际性活动；⑩宗教活动和组织；⑪商会、专业协会、工会；⑫其他。

3.非营利组织的特点

非营利组织的特点和政府组织的特征有很多相似之处。民间非营利组织的特征主要表现为：①非营利性，即民间非营利组织在运营中不追求利润，这是其显著特征。②非政府性。民间非营利组织不属于政府单位，其内部成员不由政府任免。民间非营利组织具有一定的竞争性，其活动尤其是经费来源不具有强制性，只能采取各种竞争性手段来获取必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。③志愿参与性。民间非营利组织的运转除需要一部分受薪人员专职工作外，还需要较多的志愿者参与。④活动内容的多元性。民间非营利组织涉及的领域非常广泛，其活动领域是多元的，在科技、教育、文体、传媒、健康和福利、宗教、基金会等领域都会广泛涉及。