欧盟和美国：建立制度化合作

面对欧洲单一市场的建设、德国的统一及东欧事态的发展，老布什政府在1989年开始迅速改变美国七八十年代对欧共体举棋不定的政策，转而追求一种自肯尼迪政府以来从未认真努力过的合作的政策。1989年5月底、6月，老布什总统分别在布鲁塞尔和华盛顿会晤了德洛尔。1989年2月24日，美国商务部部长罗伯特·莫斯巴赫（Robert Mosbacher，1989—1992年在任）效仿基辛格在70年代的做法，再次公开要求在欧共体谈判桌上拥有一个美国席位（至少作为一名观察员），以便最好地应对1992年欧洲单一市场计划的挑战。这个提议遭到了预料中的拒绝，但展开所有层次的对话以加强跨大西洋关系的建议不久改头换面被重新提出。1989年12月，美国国务卿贝克（James A.Baker III，1989—1992在任）发表演说，倡议美国和欧共体“共同努力以达成——以条约或其他形式——一套大大强化的制度性或协商性联系”。^[68]在时任欧共体轮值主席爱尔兰总理豪伊（Charles Haughey，1979—1981年、1982年、1987—1992年在任）、欧共体委员会主席德洛尔、美国财政部助理部长帮办佐立克（Robert B.Zoellick，1991—1992年在任）等人的共同努力下，1990年11月23日，美国老布什总统、欧共体轮值主席国意大利总理安德烈奥蒂（Giulio Andreotti，1989—1992年在任）和欧盟委员会主席德洛尔在欧洲安全与合作会议巴黎首脑会议上签署了《欧共体—美国关系共同宣言》即《跨大西洋声明》（TAD），建立了跨大西洋磋商的制度性框架。

作为一份具有里程碑意义的文件，《跨大西洋声明》是美国—欧共体/欧盟关系结构和进程演化中的重要分水岭。它首次在一份单一、综合的正式文件中界定了欧盟—美国合作与磋商的原则。双方同意为跨大西洋和全球贸易与经济关系合作注入新动力，同时美国停止指责欧盟完成内部市场的1992年工程为“欧洲堡垒”。《跨大西洋声明》的议程涵盖了欧盟刚刚开始的对外政策合作，包括打击恐怖主义及大规模杀伤性武器扩散等，但应美国要求军事事务被明确排除在外。

总体而言，1974—1990年间，美国与欧共体的对话和磋商是非正式和临时的。《跨大西洋声明》把此前已经存在的联系制度化，建立了一套包括各个层级的磋商机制，包括每半年举行一次的首脑峰会、部长级会议、工作级别会议，以及欧洲政治合作架构下的定期通报等。^[69]《跨大西洋声明》的发表标志着美国对欧洲的外交模式在20世纪90年代发生了根本性的变化，欧盟—美国新型双边关系初步形成。^[70]

为了进一步推动美国—欧盟关系的发展，1995年12月3日，美国总统克林顿、欧盟委员会主席桑特（Jacques Santer，1995—1999年在任）和欧盟轮值主席国西班牙首相兼冈萨雷斯（Felipe Gonzales Marquez，1982—1996年在任）在马德里签署《新跨大西洋议程》。较之《跨大西洋声明》，《新跨大西洋议程》在四个层次上进行了革新：（1）创建一个全球性的且可以调整的行动框架；（2）大大提升美国与欧盟之间相互承诺的级别，从信息交流（32%）到磋商（27%）到合作（35%）到联合行动（6%）；（3）拓宽关系领域，确立了不少于203个双边、地区及全球目标；（4）增加包括跨大西洋商业对话（TABD）、跨大西洋消费者对话（TACD）、跨大西洋环境对话（TAED）、跨大西洋劳工对话（TALD）在内的结构性对话机制。^[71]

如果说1990年的《跨大西洋声明》使欧盟与美国在所有级别上举行定期政治磋商的话，1995年的《新跨大西洋议程》使美国与欧盟更进一步，在四个主要领域采取共同行动：促进和平、稳定、民主和发展，对诸如环境污染、恐怖主义和国际犯罪等全球性挑战做出反应，扩大世界贸易和加强经济联系，加强大西洋两岸的文化和教育联系。作为对《马约》以来欧盟“共同外交与安全政策”的逐步实施、欧盟扩大与入盟前进程、1995年欧盟马德里峰会达成《2000年议程》等的回应，1995年的《新跨大西洋议程》及共同行动计划完成并强化了1990年的议程和机制。同样，跨大西洋关系的进展与欧洲一体化及政府间合作亦步亦趋。《新跨大西洋议程》的目标从《跨大西洋声明》框架下的磋商推进到合作与共同行动的新层次，包括安全与防务政策的方方面面。在此意义上，《新跨大西洋议程》代表了欧盟—美国合作最全面的制度基础。^[72]像《跨大西洋声明》一样，《新跨大西洋议程》是不具有法律约束性的君子协定。作为一项“行政协定”，它既不同于约束性条约规定，也不需要议会的批准。其新颖之处在于：（1）为美国与欧盟机构之间持续的跨大西洋治理努力建立了一套全面框架；（2）在这些新治理结构下对跨政府和跨国网络的系统整合。虽然《新跨大西洋议程》以此前的跨大西洋磋商机制为基础，但它真正的重要性在于它“扩大”与“深化”了美国与欧盟官员之间的联系，并大大地拓展了跨大西洋合作的领域。

20世纪90年代是跨大西洋制度建设的黄金时代。由1990年的《跨大西洋声明》与1995年的《新跨大西洋议程》所形成的跨大西洋机制构成了欧盟—美国制度化的支柱，标志着欧美关系焦点的转移和美国与欧盟正式双边对话的开始，反映了冷战终结后欧盟作为一个政治、经济行为者的成熟以及跨大西洋经济交流的持续扩展。20世纪90年代欧盟与美国从政府到公民社会团体各个层面的制度化合作既广泛又雄心勃勃，力图为跨大西洋政治与经济伙伴关系提供坚实基础。它标志着从一种对冷战安全问题的传统关注向一种民主促进、规制融合和全球治理的现代的合作议程的转变。^[73]

目前跨大西洋关系主要是由《跨大西洋声明》、《新跨大西洋议程》等一系列机制来管理，这些机制共同构成了一个日常合作与争端解决框架。其中，核心层由欧盟和美国领导人组成，是欧盟—美国关系机制的建筑师并仍将发挥支配性作用。中间层次由欧盟与美国政府官员组成，他们在竞争政策等具体政策领域发挥重要作用。外围层次由欧盟、美国非官方人士和组织构成，对推动欧盟—美国关系发挥积极作用，但离全球公民社会的理想还很遥远。就欧盟—美国关系的新模式而言，显然传统行为者仍发挥着中心作用，时间表和议程主要是由峰会推动的，对外政策和国际贸易官员集团仍旧主导着整个框架。在欧盟—美国关系框架中，内层核心是“轮轴”，中间和外围是“轮辐”。^[74]不过，美国总统、欧盟理事会主席、欧盟委员会主席及欧盟共同外交与安全政策高级代表参加的欧盟—美国峰会没有任何有组织的预备机制，而且不规律举行：1993年举行一次峰会；1994—2000间保持每年举行两次峰会的频率；2001—2011年间，除2009年举行两次、2010年欧盟—美国峰会取消以外，其余年份均举行一次；此后至今仅在2014年举行过一次峰会。

表1-2　跨大西洋对话中的行为者和决策分类

续　表

可以说，欧盟与美国的政治对话是最悠久和最完善的，没有其他第三国与欧盟拥有如此密集而广泛的政治对话。系列峰会、特殊的协调机构、三边公式、吸收新的各类公私行为者的参与等，大大提高了欧盟—美国社会化的程度和对彼此看法的理解及相互理解。它们不仅密切了欧盟和美国政府之间的个人联系，而且有利于辨别有关的对话者、强化相互联络的习惯并增进相互理解，从而为决策过程提供持续动力和更多连续性。

当然，欧盟—美国关系并非仅限于《新跨大西洋议程》所涵盖的范围，持续的欧盟—美国对话还包括：欧盟—美国发展对话、欧盟—美国教育政策论坛、欧盟—美国能源委员会、欧盟—美国生物科技任务小组等。欧盟和美国还在相互感兴趣的领域的工作层面保持日常接触，双边协定涵盖从农业到技术等众多领域。另外，八国集团、二十国集团、经合组织也是疏通欧盟—美国关系的重要机制。

【注释】

[1]参阅陈乐民：《“欧洲观念”的历史哲学》，东方出版社，1988年。

[2]Winston Churchill，“United States of Europe”，speech delivered at the University of Zurich，September 19，1946，http：//www.winstonchurchill.org/resources/speeches/1946-1963-elder-statesman/2970-united-states-of-europe.

[3]赵怀普：《当代美欧关系史》，第69页。

[4]1972年开始使用这一称呼，只是内涵模糊。

[5]Treaty Constituting the European Coal and Steel Community，April 18，1951，https：//www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Treaty%20constituting%20the%20European%20Coal%20and%20Steel%20Community.pdf.

[6]Josef Janning，“The Long Road to Peace：Europe at 60”，March 24，2017，http：//www.ecfr.eu/article/commentary＿the＿long＿road＿to＿peace＿europe＿at＿60＿7254.

[7]Francois Duchêne，Jean Monnet：The First Statesman of Interdependence，W.W.Norton，1994，p.321.

[8]The European External Action Service，Shared Vision，Common Action：A Stronger Europe—A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，June 2016，p.17，http：//europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs＿review＿web.pdf.

[9]John O’Brennan，The Eastern Enlargement of the European Union，Routledge，2006，p.1.

[10]出于对被排除在欧洲经济共同体关税同盟之外的担心，即对英国企业在关税同盟和第三方市场可能会处于严重不利竞争地位的担心，英国在1956年设计了一个西欧自由贸易区的替代方案。通过这一自由贸易区，英国企业可以免关税进入大陆欧洲市场，同时又不损害英国的英联邦特惠贸易体系。但这一提议在1958年遭到戴高乐法国的否决。此后，英国寻求与奥地利、丹麦、挪威、瑞典、瑞士和葡萄牙建立欧洲自由贸易联盟。随着1960年5月欧洲自由贸易联盟的正式成立，在西欧形成了以法德为轴心的欧洲经济共同体与英国主导的欧洲自由贸易联盟即所谓“内六国”和“外七国”并立的格局，但无论是从体量还是一体化程度上，欧洲自由贸易联盟都无法与欧洲经济共同体共同市场抗衡。

[11]Peter Ludlow，The Making of the New Europe：The European Councils on Brussels and Copenhagen 2002，EuroComment，2004，p.21.

[12]Nicolai von Ondarza，“Europe's Nervous Silence on Brexit”，June 8，2016，http：//edition.cnn.com/2016/06/08/opinions/opinion-europes-nervous-silence-on-brexit/index.html.

[13]包括冰岛、黑山、塞尔维亚、马其顿、阿尔巴尼亚、波黑、科索沃、格鲁吉亚、摩尔多瓦、乌克兰以及土耳其等。

[14]1960年9月，荷兰公司范·根德·鲁斯从德国进口一批化工材料，被荷兰海关征收进口关税，该公司以所征关税税率高于1958年生效的《欧洲经济共同体条约》规定的税率拒绝支付超出部分，并向荷兰税务法庭起诉本国政府，荷兰税务法庭因此就共同体法律的适用问题向欧洲法院提请解释。

[15]1962年12月，意大利颁布了电力工业国有化的法律并成立国家电力委员会（ENEL），并要求所有电力企业的财产全部移交给国家电力委员会。米兰律师兼Edisonvolta公司股东科斯塔认为自己没有义务支付由国家电力委员会寄给他的1925里拉的电费账单，并以1962年12月颁布的国有化法律违背意大利宪法并与《欧洲经济共同体条约》的规定相冲突为由，将国家电力委员会起诉到米兰一家法院，该法院因此就共同体法与国家法产生法律冲突提请欧洲法院解释。

[16]比利时批发商古斯塔夫·达松维尔及其儿子拟从法国进口苏格兰威士忌，但比利时法律规定进口商品应有原产地证明，而法国对这些来自苏格兰的威士忌没有此类要求。由于其无法提供原产地证明，比利时海关限制其从法国进口威士忌。

[17]德国国内法规定因为低酒精含量的酒类更具成瘾性，黑醋栗酒类的酒精含量不得低于25%，而法国生产黑醋栗酒的酒精含量是15%—20%，德国据此禁止从法国进口，德国酒类外贸商对该立法不满，德国法院就此提请欧洲法院裁决。

[18]陈志敏、古斯塔夫·盖拉茨著：《欧洲联盟对外政策一体化：不可能的使命？》，时事出版社，2003年，第21页。

[19]Michael E.Smith，Europe's Foreign and Security Policy：The Institutionalization of Cooperation，Cambridge University Press，2003，p.12.

[20]参阅程卫东、李靖堃：《欧洲联盟基础条约——经〈里斯本条约〉的修订》，社会科学文献出版社，2010年，第1—30页。

[21]李靖堃：《“去议会化”还是“再议会化”？——欧盟的双重民主建构》，载《欧洲研究》2014年第6期，第108页。

[22]欧盟预算根据每七年制定一次的《多年度财政框架》（MFF）来确定，1988年引入的《多年度财政框架》列出了在至少五年的时间段内欧盟年度开支的最大额度（上限），欧盟预算来源包括进口货物关税、增值税及基于国民总收入的对成员国的征收，目前前两种收入各占欧盟预算总额的14%，其余2/3需要成员国缴纳。

[23]The European Commission，Reflection Paper on the Future of EU Finances，COM（2017）358，June 28，2017，p.7，https：//ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/reflection-papereu-finances＿en.pdf.

[24]Giulio Tremonti and Theodore Roosevelt Malloch，“How the EU Lost Its Way”，March 26，2017，http：//www.politico.eu/article/how-the-eu-lost-its-way-treaty-of-rome-anniversary/.

[25]中国社会科学院欧洲研究所、中国欧洲学会编：《欧洲模式与欧美关系：2003—2004欧洲发展报告》，中国社会科学出版社，2004年，第3页。

[26]J.G.Ruggie，“Territoriality and Beyond：Problematizing Modernity in International Relations”，International Organization，Vol.47，No.1，1993，p.140.

[27]Stefan Borgi and Thomas Diez，“Postmodern EU？Integration between Alternative Horizons and Territorial Angst”，Journal of Common Market Studies，Vol.54.No.1，2016，pp.140-142.

[28]张亚中：《欧盟的全球政治角色：目标与限制》，载《欧洲研究》2012年第3期，第36页。

[29]Frank Schimmelfennig，Dirk Leufen and Berthold Rittberger，“The European Union as a System of Differentiated Integration：Interdependence，Politicization and Differentiation”，Journal of European Public Policy，Vol.22，No.6，2015，p.770.

[30]Vivien A.Schmidt，The New EU Governance：New Intergovernmentalism，New Supranationalism，and New Parliamentarism，Istituto Affari Internazionali，April 2016，pp.8-9.(www.xing528.com)

[31]西班牙以永久被邀请国身份参加二十国集团领导人会议。

[32]“IMF Members'Quotas and Voting Power，and IMF Board of Governors”，March 2，2016，http：//www.imf.org/external/np/sec/memdir/members.aspx.

[33]Antonio Missiroli，Gerald Stang et al.，A Changing Global Environment，Chaillot Paper，No.133，EU Institute for Security Studies，December 2014，p.43.

[34]Hudley Bull，“Civilian Power Europe：A Contradiction in Terms？”Journal of Common Market Studies，Vol.21，No.2，1993，pp.149-164；Christopher Hill，“The Capability-Expectation Gap，or Conceptualizing Europe's International Role”，Journal of Common Market Studies，Vol.31，No.3，1993，pp.305-328.

[35]于2014年6月6日利用诺曼底登陆70周年纪念大会间隙建立，由法国、德国、俄罗斯和乌克兰组成。主要通过四国领导人和外长之间的电话沟通推进。

[36]Nicolas Jabko and Craig Parsons eds.，The State of the European Union：With US or Against US？European Trends in American Perspective，Oxford University Press，2005，p.v.

[37]赵怀普：《当代美欧关系史》，第71页。

[38]Philip H.Gordon ＆ Jeremy Shapiro，Allies at War：America，Europe，and the Crisis over Iraq，Brookings Institution，2004，p.22.

[39]Curt Tarnoff，The Marshall Plan：70th Anniversary，Congress Research Service，April 18，2017.

[40]迪安·艾奇逊著：《艾奇逊回忆录》（上），上海译文出版社，1978年，第242页。

[41]赵怀普：《克林顿政府与欧洲一体化》，载《世界经济与政治》1999年第11期，第28—32页。

[42]Eric Philippart ＆ Pascaline Winand eds.，Ever Closer Partnership：Policy-Making in US-EU Relations，PIE Lang，2001，p.289.

[43]John F.Kennedy，Address at Independence Hall，July 4，1962，http：//www.presidency.ucsb.edu/ws/？pid＝8756.

[44]赵怀普：《当代美欧关系史》，第149—150页。

[45]Cited from Geir Lundestad，The United States and Western Europe since 1945：From“Empire”by Invitation to Transatlantic Drift，p.181.

[46]赵怀普：《战后美国对欧洲一体化政策论析》，载《美国研究》1999年第2期，第7—30页。

[47]Geir Lundestad，The United States and Western Europe since 1945：From“Empire”by Invitation to Transatlantic Drift，p.38.

[48]Stanley Hoffmann，“Uneven Allies：An Overview，”in David S.Landes ed.，Western Europe：the Trials of Partnership，Lexington Books，1977，pp.55-110.

[49]John Peterson，Europe and America in the 1990s：The Prospects for Partnership，Aldershot，1993，p.48.

[50]Eric Philippart ＆ Pascaline Winand eds.，Ever Closer Partnership：Policy-Making in US-EU Relations，p.17.

[51]Jeremy Shapiro and Nick Witney，Towards a Post-American Europe：A Power Audit of EUUS Relations，European Council on Foreign Relations，October 2009，p.44.

[52]Werner Link，“The United States and Western Europe：Dimensions of Cooperation and Competition”，in Geir Lundestad ed.，No End to Alliance：the United States and Western Europe：Past，Present and Future，ST.Martin's Press，Int.，1998，pp.167-183.

[53]Goldilocks dilemma，源自童话《金发姑娘和三只熊》，据传最初可追溯到英国“湖畔诗人”罗伯特·骚塞（Robert Southey，1774—1843年），指凡事皆有度，过犹不及。

[54]法布里斯·拉哈著，彭姝祎、陈志瑞译：《欧洲一体化史（1945—2004）》，中国社会科学出版社，2005年，第107页。

[55]布尔著，张小明译：《无政府社会——世界政治秩序研究》，世界知识出版社，2003年，第213页。

[56]Lord Walston，“Farm Gate to Brussels”，Fabian Research Series 288，1970，cited from John Galtung，The European Community：A Superpower in the Making，George Allen ＆ Unwin，Ltd.，1973，p.119.

[57]张锡昌、周剑卿著：《战后法国外交史（1944—1992）》，世界知识出版社，1993年，第361页。

[58]Peter J.Duignan and Lewis H.Gann，The United States and the New Europe，1945-1993，Blackwell Publishers，1994，p.40.

[59]Samuel Huntington，“America's Changing Strategic Interests”，Survival，Vol.33，No.4，1991，pp.3-17.

[60]Samuel Huntington，“The Lonely Superpower”，Foreign Affairs，Vol.78，No.2，1999，pp.35-49.

[61]John Peterson，“All Roads Don’t Lead to Brussels（But Most Do）：European Integration and Transatlantic Relations”，in Riccardo Alcaro，John Peterson，Ettore Greco eds.，The West and the Global Power Shift：Transatlantic Relations and Global Governance，Palgrave Macmillan，2016，p.104.

[62]Jeffrey L.Cimbalo，“Saving NATO from Europe”，Foreign Affairs，Vol.83，No.6，2004，pp.111-120.

[63]Philip H.Gordon ＆ Jeremy Shapiro，Allies at War：America，Europe，and the Crisis over Iraq，Brookings Institution，2004，p.220.

[64]美国驻欧盟使团历任团长：巴特华斯、塔特希尔（John Wills Tuthill，1962—1966年在任）、沙泽尔（1966—1972年在任）、格林沃尔德（Joseph Adolph Greenwald，1972—1976年在任）、欣顿（Deane Roesch Hinton，1976—1979年在任）、恩德斯（Thomas Ostrom Enders，1979—1981年在任）、韦斯特（George Southall Vest，1981—1985年在任）、米登多夫二世（John William Middendorf II，1985—1987年在任）、金根（Alfred Hugh Kingon，1987—1989年在任）、奈尔斯（Thomas Michael Tolliver Niles，1989—1991年在任）、多宾斯（James F.Dobbins，1991—1993年在任）、艾森施塔德（Stuart C.Eizenstadt）、韦弗（A.Vernon Weaver，1996—1999年在任）、莫宁斯塔（Richard L.Morningstar，1999—2001年在任）、施纳贝尔（Rockwell Anthony Schnabel，2001—2005年在任）、格雷（C.Boyden Gray，2006—2007年在任）、西尔弗伯格（Kristen Silverberg，2008—2009年在任）、肯纳德（William E.Kennard，2009—2013年在任）、加德纳（Anthony Luzzatto Gardner，2014—2017年在任）。

[65]历任团长为：马里奥、克拉格（Jens Otto Krag，1974—1977年在任）、斯巴克（Fernand Spaak，1977—1981年在任）、凯尔格莱（Roland de Kergorlay，1981—1982）、邓曼爵士（Roy Denman，1982—1989年在任）、阿吉特（Andreas van Agt，1989—1995年在任）、佩曼（Hugo Paemen，1995—1999年在任）、布尔格哈特（Gunter Burghart，2000—2004年在任）、布鲁顿（John Bruton，2004—2009年在任）、（Angelos Pangratis，acting 2009—2010年在任）、阿尔梅达（João Vale de Almeida，2010—2014年在任）、奥沙利文（David O'Sullivan，2014年—）。

[66]“Text of the Gymnich Formula，10-11June 1974”，in Christopher Hill ＆ Karen Smith eds.，European Foreign Policy：Key Documents，Routledge，2000，p.97.

[67]源自俄语Troika。“三驾马车”原意指由三匹马拉一辆车。根据1981年10月欧共体十国外长发表的伦敦报告，为加强政治合作的延续性，设立在欧共体设立两种“三驾马车”机制，即由现任、前任及后任轮值主席国代表组成的与第三国对话的机制，由前任和后任轮值主席国派遣外交官至现任轮值主席国以协助日常工作的非正式秘书处机制。

[68]James Baker，“A New Europe，A New Atlanticism：Architecture for a New Era”，December 12，1989，http：//digitalcollections.library.cmu.edu/awweb/awarchive？type＝file ＆ item＝690688.

[69]Günter Burghardt，The European Union's Transatlantic Relationship，EU Diplomacy Papers，College of Europe，February 2006，pp.11-12.

[70]赵怀普：《当代美欧关系史》，第285页。

[71]Eric Philippart ＆ Pascaline Winand eds.，Ever Closer Partnership：Policy-Making in US-EU Relations，p.50.

[72]Günter Burghardt，The European Union's Transatlantic Relationship，pp.12-13.

[73]John Peterson and Rebecca Steffenson，“Transatlantic Institutions：Can Partnership be Engineered？”，The British Journal of Politics and International Relations，2009，Vol.11，pp.25-26.

[74]Eric Philippart ＆ Pascaline Winand eds.，Ever Closer Partnership：Policy-Making in US-EU Relations，p.424.