(一)选题的背景
互联网技术、光纤技术、数字技术等现代信息技术的飞速发展，为电信5G的发展提供了重要的技术支撑，进一步推进了电信业在语音、图像、视频、数据传输、物联网等多项业务的跨界发展，出现电信业与广播电视业、互联网业等诸多产业的技术基础、业务模式和服务标准趋向统一的形势。随着电信5G技术的全面商用，各产业之间的边界逐渐变得模糊，产业间多维度的融合开始深入。为了促进电信业的发展，世界各国纷纷放松规制，改革电信行业的相关法律，旨在“引入竞争，破除垄断”。在技术进步和法律规制放松的推动下，电信业的法律融合规制已经成为世界各国信息产业发展潮流。
科学技术的进步同样对中国经济的发展产生了巨大影响。我国在积极引进先进技术和管理经验的基础上自主创新，并在信息技术领域取得了显著成就。同世界其他国家一样，我国从最早的1G电信模拟信号，到今天的5G技术，已具备了电信业的全业务运营的技术基础。在电信业全业务运营的趋势下，原本是独立设计运营的电信业已不能独善其身。2006年9月1日，上海电信与上海文广旗下专门负责IPTV业务的文广百视通开始推出IPTV业务，这标志着电信业在网络视频传输业务上开始进入了实际操作层面。2008年，为了提供更加方便快捷的渠道让更多的人能收看北京奥运盛况，电信与广电再次合作推出手机电视业务。当时，手机电视、IPTV作为电信业的新生产品已在国内市场发展壮大。我国广电总局正在组织建设下一代广播电视网NGB(Nest Generation Broadcasting Network)，NGB是以“有线电视数字化和移动多媒体广播电视(CMMB)的成果为基础，以自主创新的‘高性能宽带信息网’为核心技术支持构建的适合我国国情的、‘三网融合’的、有线与无线相结合的、全程全网的下一代广播电视网络。NGB的建成将是以电信网与广电网融合为基本特征的下一代国家信息基础设施”。[1]
电信发展至4G时期，我国政府对电信业规制的进一步放松，推动了电信全业务的运营。当前，电信5G的发展得到了政府主管部门、国内专家学者、市场和企业的认可。由此可以预见，我国电信5G的全面商用将会推动电信业多边市场的繁荣，各行业与电信业的技术融合、业务融合，这一发展形势不仅能促进新的行业诞生，更能推动我国整个信息产业的发展。
2.法律、政策背景
早在1998年，国内已有业界的学者们开始对电信业未来发展进行讨论分析。问题主要集中在电信业的自然垄断性导致的市场失灵和政府对电信市场法律规制的滞后性无法促进电信市场竞争的形成两个方面。尤其是在电信技术迅猛提升后，带来的电信业全业务经营，这导致了我国传统的分业监管模式已经不能适应电信技术进步引发的产业间融合发展的矛盾。因此，在2000年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中明确提出:“扩大利用互联网，促进电信、电视、计算机三网融合。”[2]2005年通过的“十一五”规划纲要再度将信息技术写进国家的五年规划中，目标是建设多功能传输的数字电视网、提升宽带通信网、发展宽带用户数量，积极推动电信、广电的网络建设。2006年2月7日，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》 (国发〔2005〕44号)，提出了我国科学技术发展的总体目标，并将信息业以及现代服务业列入重点发展领域。[3]2009年4月，国务院发布了《电子信息产业调整和振兴规划》，文件指出开发适应新一代移动通信网络特点和移动互联网需求的新业务、新应用，带动系统和终端产品的升级换代，支持新兴服务业发展；建立内容、终端、传输、运营企业相互促进、共赢发展的新体系。[4]2010年我国的“十二五规划”进一步明确提出:“实现电信网、广播电视网、计算机互联网的融合，构建宽带、融合、安全的移动国家信息基础设施。”[5]2012年，国务院颁布的《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》提出，“十二五”期间包括云计算和互联网数据中心在内的新一代信息技术产业销售收入年均增长将达到20%以上。[6]2013年，国务院《关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》明确提出，统筹互联网数据中心建设，利用云计算和绿色节能技术进行升级改造，提高能效和集约化水平。[7]2015年，国务院《促进大数据发展行动纲要》提出推动大数据与云计算、物联网、移动互联网等新一代信息技术融合发展，探索大数据与传统产业协同发展的新业态、新模式，促进传统产业转型升级和新兴产业发展，培养新的经济增长点。[8]2016年，国务院公布《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，提出实施网络强国战略，加快建设“数字中国”，推动物联网、云计算和人工智能等技术向各行业全面融合渗透，构建万物互联、融合创新、智能协同、安全可控的新一代信息技术产业体系。[9]
我国电信业从2001年的国家“十五”规划到2016年的“十三五”规划，已连续四次进入国家的五年规划，国家对电信业的发展从“十五”规划的“扩大利用”到“十三五”规划的“网络强国”“数字中国”战略，充分表明了电信业作为下一代国家信息基础设施的重要发展地位。
5G时代的电信业打破了电信业与其他各类传统产业的分立状态，互联网、云计算引发各产业在技术、业务、市场各方面发生了融合。进入5G时代，产业间融合加深，对目前我国电信分业规制的法律秩序带来很大挑战。现阶段，我国电信业规制缺少权威的法律，其他法律、法规没有形成完善的法律体系，使得我国法律面临5G时代的产业融合规制的困境。其一是目前我国规制电信业的法律位阶较低且多滞后于现代电信业的发展，大多是以“红头文件”的形式颁布的部门规章。如1999年，国发办〔1999〕82号文件出台，明文规定“电信部门不得进入广播电视市场经营，同样广电部门不得进入电信市场从事电信网络运营”。此文件明确禁止产业间的相互准入，显然有悖于当前我国“数字中国”的战略。2000年国务院出台《中华人民共和国电信条例》，这是我国第一部关于电信业的综合性行政法规。该条例的目标是实行电信业的政企分开，打破垄断，鼓励竞争。虽然此条在2016年经过修订，但修改较小，对新兴的物联网、云计算等业务的监管仍旧是空白，缺乏前瞻性。随后信息产业部针对电信的市场准入、市场竞争等方面颁布了多个相关的办法和规定，如:2001年颁布的《互联网骨干网间互联管理暂行规定》，以及2004年颁布《互联网骨干网互联结算办法》。2008年，国家发改委联合六部委发布了《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》，此文件再次提到电信业务融合，破除了广电与电信互不准入的壁垒，实现了信息产业结构的转变。[10]上述一系列重要法律法规的颁布实施，表明了我国推动电信业全业务运营的决心。但这些立法仍是以传统产业分立为基础的条块分割立法，成为电信业发展的法律障碍，因此应及时修改或废止相关的法律法规，建立适应5G时代的电信法律规制体系。(www.xing528.com)
2001年，我国开始对电信业发展提入五年规划，到今天已有近二十年。虽然我国电信5G技术已经于国外电信技术相比肩，但相关的法律制度改革明显落后于国外。我国电信5G技术和电信网络市场都已做好准备，但是我国的法律规制明显不足，《电信法》的难产、各部门间的博弈，使得我国电信产业的重大结构调整时期缺乏法律保障。在产业分立基础上建立的法律体系，面对5G时期电信全业务运营，产业间多维度融合已经举步维艰。若延续以产业分立模式下多头监管会造成电信业规制机构权利分散、规制效率低下。同时，规制机构也会因为部门自身利益设置种种部门规章，成为未来电信业发展的障碍。
(二)研究的意义
技术进步、媒体融入以及电信业的支撑，5G时代让各大产业边界日趋模糊。现在我们所熟悉的三次产业分类法最早由澳塔哥大学教授费希尔和英籍澳大利亚经济学家、统计学家克拉克等人在20世纪30—40年代提出。随着科学技术的进步、经济的发展，原有的产业结构不断升级，产业内部企业的融合越来越紧密，第一、第二、第三产业边界也开始出现融合的现象，这使得我们很难判断某个行业或某个产业在传统产业分类中纵向的位置。
电信业进入5G时代，使得各产业在电信网络技术平台支持下，形成了一个相互融通的数字网络，通过这个统一的网络，任意一个产业可以基于电信网络同时提供数据、图像、语音等全程全网的多种服务。这种源于信息技术进步推动的电信网、广播电视网和计算机互联网之间本质趋同、产业边界模糊的现象被理论界称为产业融合。
电信5G的全面商用是一个十分引人瞩目的重大经济现象，不仅仅是电信业，还有在数字技术之上的各个产业，均关系到国家的产业结构升级和国际民生。在信息化的时代，国民经济的良好发展，人民物质文化生活水平的提高，都离不开信息技术产业的发展。因此，国际电信联盟将电信业与其他产业的融合视为是关系国际民生的信息基础设施的重大发展举措。另外，电信业不仅具有较大的沉淀成本，其投入高、回报时间长，还有一定程度的自然属性，从长远来看具有较高的回报率。在这样的产业中，就有可能出现市场失灵的现象。为了保证市场竞争的有效性，必须对其在互联互通、接入价格、普遍服务等领域进行规制。[11]电信业成为我国发展最迅速的产业之一，在其发展过程中也看到了电信立法中的不足，这使得电信业发展存在诸多不尽人意的地方。对电信业的法律规制研究也就成为了国内外专家学者关注的焦点。
时处重大转型期的中国，随着国家经济的腾飞，技术的发展，电信5G技术与亿万国人的生活日趋紧密。法学的研究与发展不可否认的一个核心价值取向就是积极回应社会生活中的现实问题，促进社会的良性发展。美国著名法学家伯纳德·施瓦茨在其名著《美国法律史》中就指出:“美国法律史是努力按照意识到的这个国家在各个发展时期的需要塑造法律制度和法律理论的历史。”[12]在他看来，“一种效力于社会的法律制度比柏拉图的大群捍卫者脱离社会需要的空洞概念更好”。[13]我国著名法学家苏力先生更是颇具洞见地指出:“法学不是冥想的事业，是一种社会化的实践。它必须始终关注现实，回答现实生活中普通人关心的问题。在这个意义上，法学是一种非常讲求功利的学问。”[14]因此，作为能创造出新兴产业的电信业是否应受到法律规制?法律与市场的边界该如何划分，即法律在何种程度上进行规制?电信业的规制机构又该如何进行执法?基于以上的种种问题的思考，促发了本书的研究。
本书以5G时代电信业带来的产业融合现象为研究的出发点，运用产业经济学、网络技术等有关知识和国外通信产业改革的成果，对我国电信业目前的法律规制进行专题分析，指出了中国当前电信业的法律规制存在问题以及不足之处，并提出针对5G时代电信业发展的法律规制体系构建、规制机构改革以及相应的立法建议，以期对中国现阶段电信5G全面商用的推进和未来的发展有所裨益。
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