我国普遍服务发展的历程

第一阶段:1998年前，中国电信承担普遍服务义务。自20世纪80年代中期以来，随着中国电信业的快速发展，农村通信一直被我国政府所重视。电信普遍服务由中国电信业的垄断者——中国电信，以独家交叉补贴的方式承担，补贴用于农村和高成本地区，并不包括城市低收入人群。

第二阶段:1998—2003年，南北两家固话运营商承担义务。早在2000年的《电信条例》就规定了我国电信业的普遍服务义务，其中第44条明确规定普遍服务的方式、承担普遍服务的范围以及普遍服务费用的补偿办法。只是《电信条例》的规定都是原则性的，在实践中针对的只是电信业，在广播电视业和互联网业的互联互通还是空白。随着我国三网融合的推进，竞争机制的引入，中国电信破除垄断，进行拆分重组，先拆分出中国移动后又南北拆分，将北方网络划给网通，中国电信的高额利润及垄断难以持续。我国农村通信市场经营中面临的困难是农村通信投入大，建设成本高，通过内部交叉补贴实施普遍服务难以继续。因此，中国电信逐步减少农村通信投资，普遍服务发展明显放慢。除少数发达地区的富裕农村外，我国多数农村地区的经营状况不佳，特别是西部地区尤为突出。“截至2003年年度，我国未通电话的行政村比例为10.77%。7万个未通电话的行政村，90%以上集中在中、西部欠发达省份。”^[38]

第三阶段:2004年至2008年4月，六家电信运营商共同承担。为了完成“十五”规划的村通目标，2004年年初，依照《中华人民共和国电信条例》的规定，原信息产业部发布了《农村通信普遍服务——村村通工程实施方案》，决定采用“分片包干”的办法推动行政村“村村通电话”工程，以实现2005年95%的行政村通电话的目标。^[39]其基本做法就是把没有通电话的4万个行政村在六大运营商之间分配，每个运营商承担“普遍服务任务量”，它的大小是根据运营商的业务收入和利润情况来对“分片包干”任务进行分配的。“村村通”工程不仅包括提供话音服务，还提供互联网接入，这已成为目前普遍服务的主要方式，为完成“十五”及“十一五”普遍服务的目标作出巨大的贡献。

我国在2004年开始村通工程试点以来，将实施范围界定为“行政村的通电话”，但从2006年开始，将实施范围向自然村和互联网延伸。^[40]在“十一五”规划中，也将普遍服务的目标界定为基本实现“村村通电话，乡乡能上网”。我国在“十一五”规划中提出了“乡乡能上网”工程，该工程的核心就是在有条件的乡村增设互联网信息点。通过农村信息化试点，推动乡镇上网，构建和完善农村信息服务平台；探讨有效模式，为全国推进农村信息化打下基础。

长期以来，中国的普遍服务的义务主要是通过电信业交叉补贴的方式予以实现，其具体操作是“长途电话补贴本地电话、国际电话补贴国内电话、城市补贴农村、商业用户补贴住宅用户、其他用户补贴低收入用户以及向用户收取长途附加费及初装费的方式实现普遍服务”。^[41]这种普遍服务体系存在缺乏健全的电信普遍服务成本管理办法和电信普遍服务基金配套措施的问题。即使采用行政办法解决了网络建设问题，也存在网络营运和维护成本的补偿难题。随着电信业的发展，电信产品的趋同，市场竞争日趋激烈，使得电信不再拥有其优势地位，传统的交叉补贴方式已经不能适应现代市场发展的需求。电信业、广播电视业和计算机互联网业导入竞争机制，“理性经济人”的本性使运营商极易将目标锁定在高端用户和利润较高的城市市场，而排除不经济的地区或边远地区。这种“挑奶皮”的策略会造成经济落后的农村和弱势群体无法享受普遍服务。所以，在引入竞争后，普遍服务面临严峻挑战，需要加以严格监管。尤其是对于我国重要“城乡二元”的特征极其明显，社会经济发展不平衡，正致力于通过实施全面小康社会建设与新农村建设等战略来消除贫困、实现数字现代化的国家而言，应高度重视普遍服务的实施与规制。

【注释】

[1]任军生:《中国公用产品价格管制》，经济管理出版社2002年版，第35页。

[2][美]丹尼尔·F.史普波:《管制与市场》，余晖等译，上海人民出版社1999年版，第65页。

[3]王俊豪:《自然垄断产业的政府管制理论》，浙江大学出版社2000年版，第57页。

[4]何霞:《网络时代的电信监管》，人民邮电出版社2010年版，第127页。

[5]何霞:《网络时代的电信监管》，人民邮电出版社2010年版，第127页。

[6]曹阳:《网络型公用企业竞争的法律规制》，法律出版社2007年版，第122页。

[7]《新帕尔格雷夫经济学大辞典》　(第四卷)，经济科学出版社1996年版，第139页。

[8]王延惠:《微观规制理论研究——基于对整体理论的批评和将市场作为一个过程的理解》，中国社会科学出版社2005年版，第526页。

[9]曹阳:《网络型公用企业竞争的法律规制》，法律出版社2007年版，第125页。

[10]刘小兵:《政府管制的经济分析》，上海财经大学出版社2004年版，第61页。

[11][法]让·拉丰、安·易斯塔什:《网络产业:规制与竞争理论》，张昕竹译，社会科学文献出版社2000年版，第38页。

[12]于立、姜海春:《规制经济学的学科定位于理论应用》，东北财经大学出版社2005年版，第106页。

[13]王俊豪:《中国自然垄断经营产品管制价格形成机制研究》，中国经济出版社2002年版，第22页。

[14]王磊:《电信网络接入定价理论与政策研究》，载《价格理论与实践》2018年第2期。

[15]王晓晔:《竞争法研究》，中国法制出版社1999年版，第69页。

[16]卢代富:《企业社会责任的经济学与法学分析》，法律出版社2002年版，第101～104页。

[17]刘戒骄:《垄断产业改革——机遇网络视角的分析》，经济管理出版社2005年版，第29页。

[18]郑宝奇编著:《从垄断到竞争——电信行业规制理论与实证研究》，人民邮电出版社2005年版，第101页。(www.xing528.com)

[19]杨嘉雯:《简介电信自由化后符合公平合理原则之接续费计算基准》，载《经济法论丛》2001年第28期。

[20]Christian Koenig，Andreas Bartosch and Jens-Daniel Brawn，EC　Competition and Telecommunication Law，Kluwer Law International 2002，p.402.

[21]江耀国、周韵采:《有线电视与电信产业汇流之法律问题研究》，载《政大法学评论》2008年第70期。

[22]王文宇:《公用事业管制与竞争理念之变革》，载《台大法学论丛》第29卷第4期。

[23][法]让·拉丰、安·易斯塔什:《网络产业:规制与竞争理论》，张昕竹译，社会科学文献出版社2000年版，第132页。

[24]Christian Koenig，Sascha Loetz，Framework for Network Access and Interconnection，Kluwer Law International，2002，p.397.

[25]Aricle2(8)of Directive 90/387/EEC，Paragraph No.3 first indent of Annex of amended Directive 90/387/EEC，Article 7(2)of Directive 97/33/EC.

[26]Christian Koenig，Andreas Bartosch and Jens-Daniel Brawn，EC　Competition and Telecommunications Law，Kluwer Law International，2002，p.376.

[27]白永忠:《电信业热点法律问题透析》，法律出版社2003年版，第435页。

[28]刘崇坚:《市内电话用户贿赂开放问题分析》，载《经济法制论丛》2005年第35期。

[29]中国入世协定书翻译组:《中国入世议定书》，上海人民出版社2001年版，第231页。

[30]中国联通互联网与电子商务部:《中国互联网网间互联现状、问题与分析》，载《人民邮电报》2003年6月19日。

[31][法]让·雅克·拉丰、让·泰勒尔:《电信竞争》，胡汉辉等译，人民邮电出版社2001年版，第14页。

[32]唐守廉:《电信管制》，北京邮电大学出版社2001年版，第268页。

[33]彭心仪:《由资讯通信法制之发展趋势论数位落差之消弭》，载《经济法论丛》2002年第29期。

[34]王俊豪:《加入WTO与政府管制改革》，载迟福林主编:《走进WTO的中国基础领域改革》，中国经济出版社2002年版，第396页。

[35]刘华美:《电业自由化与竞争法——欧盟、德国及台湾之发展》，载《政法大学评论》2002年第72期。

[36]曹阳:《网络型公用企业竞争的法律规制》，法律出版社2007年版，第145页。

[37]江耀国、周韵采:《有线电视与电信产业汇流之法律问题研究》，载《政大法学评论》2003年第70期。

[38]何霞:《网络时代的电信监管》，人民邮电出版社2010年版，第156页。

[39]参见《信息产业“十一五”规划》。

[40]《关于2006年度自然村村通工程和电信企业推进农村信息化试点工作的指导意见》(信电部〔2006〕396号)，2006年。

[41]黄海波:《电信管制:从监督垄断到鼓励竞争》，经济科学出版社2002年版，第104页。