清代最普遍存在的幕府形式是地方行政幕府。但它与历代地方行政幕府有着本质的不同，幕府成员由主官私人聘请，而不能辟召；薪金为主官从自己的官俸中支付，而不是从公费支付。所以幕友收入称“修金”“束修”，而不是“俸禄”。其从事的工作为刑名、钱谷、章奏、书启、征比、阅卷、红墨笔、钱粮总、文案总等名目的辅助性工作。
由于它广泛性地存在于清代各级地方衙门，上自督抚、下至州县，尤以州县衙门为普遍。自清初至清末，与有清相始终，其间没有大的变化。所以社会上约定俗成，把从事这种类似工作的人统称为“幕友”“师爷”“幕宾”“幕客”等。更有甚者，把与它有明显不同的幕僚也称为“师爷”“幕友”等，而不去分别前者为奏调、札委方式入军事幕府，后者只是以礼聘方式（实为雇佣）请来帮主官佐治；前者可因军功得保升官、授缺，后者却无此机会。应该说，正是因为地方行政幕府的常态性，决定了清代军事幕府必须由它脱胎，才得以发展和超越。而不是直接继承东汉至南北朝的幕僚制度和唐方镇幕僚制度。
清代地方幕府肇端于明代晚期。缪全吉的《清代幕僚制度论》，许同莘的《公牍学史》，杜衡的《中国历史上的幕职》，张纯明的《清代的幕制》等文章和专著均持此观点。台湾学者缪全吉更提出了“内吏外幕”的观点。明代后期，督抚外出巡视地方，由于是临时性差遣，他们没有固定的衙署，也不设属员，偶从六部带出几位吏员，随行处理文案，协助处理一些政务，并借助他们与京城六部胥吏的关系，与六部互通声气。以后督抚职权不断扩大，从军政、民政、盐政、河道到漕运、农桑，俨然成为一级地方长官。随之而来的是行政事务的大量增加，在没有固定属员的情况下，除由原来的京吏加以协助外，还延请幕宾承担诸如文字等秘书工作。如明末清初的史学家谈迁先后做过明清两朝官员高弘图、朱之锡等人的记室，“替东家代写些应酬文字，办些文墨事务”[24]《越中杂识》记载嘉靖年间，秀才徐渭被“总督胡宗宪招致幕府，掌书记”[25]，以自己的一支生花妙笔使胡宗宪赢得了皇上的赏识。当时文士入幕府，多是从事奏章、书记等笔墨事务，是清代地方幕府中之奏折师爷和书启师爷、挂号师爷的前身。而京吏在幕府中所从事的，是刑名、钱谷等事务，他们应是后来刑名、钱谷师爷的前身。
刑名、钱谷事务，不是一般文士之所长，他们与官员一样是读书应举之人，平时所学为四书五经、文选、历史等科举考试之书，刑名、钱谷之学基本不涉及。
在明代，为了加强对帝国的控制，朝廷提高了法律的重要性。在明初“刑用重典”，后改为依唐律确定明代法律。“后屡诏厘正，至三十年始申画一之制”，确定了《大明律》。
《大明律》与《唐律》不同，首次以名例、吏、户、礼、兵、刑、工确定名目。清律沿袭了这一模式。但《大明律》推行已久，“而后乃滋弊者，由于人不知律，妄意律举大纲，不足以尽情伪之变，于是因律起例，因例生例，例愈纷而弊愈无穷。……由此奸吏骫法，任意轻重。”[26]
“因律起例，因例生例”，律例的增多，不仅使官员在办理案件时的复杂程度增加了，也增加了需要处理的法律文书的数量。官员无精力从事如此繁琐的事物，一委诸吏。
在明末，由于一条鞭法的改革，田赋及土贡一律征银，力役则“摊丁入地”，不再区分银差和力役，一律征银。赋役银由地方官直接征收，这就自然导致了计算问题的增加。征赋役用银，而民间通行的是铜钱，铜与银的比价，银的成色比兑等复杂的计算问题相应产生。
以上两者，在明代均由书吏完成。这是需要相当的专业学习才能掌握的业务工作。
而在明代，虽然科举发达，但吏上升为官的通道并未关闭，明代开国之初，“定吏役考满给由法以为司、卫、府、县首领”[27]，有抱负的士子并不担心做“吏”会辱没自己。但是八股取士越来越兴盛之后，吏上升为官的路越来越窄，“吏”与“官”完全分途。“吏”不能通经而为士，所以士人耻于为“吏”。而“吏”由于有专门知识与技能，又由于绍兴人多为部吏，得风较早，转变较快，其中一部分不甘为“吏”之人，早早转向幕友一途，加之地方督抚的倡导，聘请幕友逐渐产生连锁效应。幕友制走上了历史舞台。
另外，明清两代，中央集权走向了极致。明代的内阁制，清代南书房和军机处的设置，都是皇帝为加强对中央官署的控制而设立的秘书机构。明代内阁制刚设立时，是以官品较低的翰林院编修、检讨，入午门文渊阁当值，参与机要，称为内阁学士，他们不兼六部事务，也无官属。[28]
清康熙中期，康熙皇帝谕令成立南书房，选择几个翰林大学士亲承旨意，拟进谕旨，接管了相当大一部分内阁职权；雍正七年，在内廷设立军机房，军机大臣均由皇帝从内阁和各部院司官及督抚中选调，无任职期限，受命后仍保留原职，皇帝可随时免除，令其回原衙门续职。军机章京，从内阁和各部院司员中选调兼任，由原衙保送，经军机大臣考试，合格者被带领引见，由皇帝亲自决定任用。军机处的设立，使内阁逐渐降为办理例行政务，颁发文告的机关。
明清两代这种不断设立非正式机构，选择亲信臣仆入内办事或充当智囊耳目，都是君主集权行为逐步发展的表现和结果。在地方上，这种集权行为则表现为地方主官上行下效，纷纷在正式的行政机构及属官外，另组私人智囊及助手班底，以达到集权于长官个人的目的。这些私人智囊及助手班底，即以地方行政幕府的形式出现。
从故宫和现存的几个清代官署上可以看出，这种安排的一致性。如：保定直隶总督署，河南南阳府衙，山西霍州署，河南内乡县衙等，其建筑格局和体制完全仿照故宫布局，只是在规模和规制上有等级区别，均为四合院落式布局。坐北朝南、左文右武、前堂后宅。
关于地方衙门与皇宫的异同，冯友兰在《三松堂自序》里说得很清楚：
“大明门”或“大清门”这些称号的意义，就等于县衙门大门竖匾上写的某某县的意义。“大明门”或“大清门”表示这个衙门内的主人就是明朝或清朝的最高统治者。在天安门和大清门中间那段前卫墙的外边，东西各有三座大衙门，东边三座就是吏、户、礼三部，西边三座就是兵、刑、工三部。这相当于县衙门大堂前边的东西两侧那两排房子（即吏、户、礼、兵、刑、工六房）。从天安门进去，经过端门、午门到太和殿，太和殿就是“大堂”，中和殿就是“二堂”，保和殿就是“三堂”。保和殿后边是乾清门，乾清门以外是外朝，以内是内廷，从乾清门进去就是皇帝的私宅乾清宫，乾清宫就是“上房”。就格局和体制来说，皇帝和县衙门是一致的。”[29]
以河南内乡县衙为例，刑钱夫子院在二堂和内宅门之间。而故宫中军机处在乾清门外靠西的地方，内阁则在太极门外太和殿东门（照德门）的东南隅。从位置上来讲，南书房和军机处更密迩内廷，经常与皇帝接触，起承上启下的作用，而内阁则距内廷较远，位于外朝廷，不便于皇帝随时面授机宜。所以在地位上南书房和军机处较之外朝各机构，更加重要。
在地方衙门，刑钱夫子院，即幕友办公的“书斋”，在二堂后边与内宅门之间的小院落中。位于县衙的中轴线上。所谓“衙门”或官府，从其实质而言，只包括头进、二进两幢房子。这两幢房子在当时叫做“衙署”，简称“署”。衙署又分内外，外署在头进院子，内署在二进院子。在外署，“大堂”是最主要的办公之所，印官处理重大事件就升大堂；大堂两边的厢房为六房，此外还有三班衙役办公的场所和拘押人犯的班房等。内署是印官处理例行公事以及非关紧要的事件的地方，二堂及二堂内的套间（也叫签押房）是内署的办公场所。由一进大堂院落到二进二堂院落之间有道门，叫外宅门。三进院落的门为内宅门，是印官家眷居住的院落，内有后花园。外宅门以内为内署，这道宅门是由印官雇佣的长随，叫做“门上”“门政”，“司阍”看管的，是衙门的“传达室”或“收发室”。六房书吏没有印官或“门政”的同意，是禁止入内的。刑钱夫子院即在内署之中，可见印官对幕府的重视程度。对比故宫中皇帝秘书部门南书房和军机处在内廷，与外朝的六部；内乡县衙内署的刑钱夫子院和外署的六房。从这种秘书机构在两者之间布局和位置上的惊人相似，我们不难理解地方官对皇帝集权方式的摹仿。
这种地方主官集权的原因，是由清代地方官制的特点决定的。首先，地方长官负责制，督抚衙门无属员，而府、州、县官虽有佐贰官，但常被称为“闲曹”“冗官”，在地方政府中往往有职而无权，一切地方政务，均由主官掌管[30]。地方刑名、钱谷、田土、户婚等事务无不由主官综理。汪辉祖说：“有司之职，礼士勤民，迎来送往，谒上官，接僚属，日有应理公事，簿书凌杂，虽能者亦须借佽幕友。”[31]
第二，地方官员编制简略，督抚作为封疆大吏，主管一省或数省地方行政事务，署内却不设佐杂属员，应办事务均由书吏承担；州县虽有佐贰官员，一方面无职权，另一方面编制又不全。据《光绪会典》记载，全国共有州县官1532名，但佐贰官只有522名，平均每州县0.34人。
以上原因使得地方行政权客观地集中在主官一身，为了履行职责，必须设立幕府，请幕友帮忙佐治。
另外，六房书吏虽然能草拟公牍，填置例行报表、拟制备忘录、填发传票、填制税制册籍和整理档案[32]，职责均是行政管理。但因待遇微薄，升迁无望，本已自暴自弃，自会唯利是图。他们为养家糊口，不惜上下其手，玩法妄为，敲诈勒索，欺官害民，致使“百官者虚名，而柄国者胥吏而已”[33]。官员不得不借助幕友来佐官察吏，因为幕友本就娴熟吏事。“衙门必有六房书吏，刑名掌在刑书，钱谷掌在户书，非无谙习之人，而惟幕友是倚者。幕友之为道，所以佐官而检吏也。谚云：‘清官难逃猾吏手’。盖官统群吏，而群吏各以其精力，相与乘官之隙，官之为事甚繁，势不能一一而察之，唯幕友则各有专司，可以察吏之弊。”[34]
地方主官，尤其是基层州县官，大多是科举出身，但也有满人、恩荫、捐纳而任职者。科举出身者，八股文章行，但治理一方所需的治术却非其所学，元人郑介夫《太平策略》说：吏之与儒，可相有而不可相无者也。儒不通吏则为腐儒，吏不通儒则为俗吏；必儒吏兼通，可以莅政临民。[35]
但能儒吏兼通，谈何容易。没有多年州县官经验，是难以做到的。
至于满人，恩荫、捐纳等得到官者，就更差了。没有幕友佐治，势如盲人骑瞎马，早晚宦途覆辙。他们必须请幕友。
清代奏折制度的实行，也促进了地方幕府的发展。在雍正朝之前，幕友制处于兴起和发展期，到雍正时，游幕之风大盛，幕友的地位也急剧上升。这与奏折政治有相当的关系。雍正帝通过阅读奏折来评价上奏官员的治绩，使奏折在某种意义上成为了一种考试答卷，这就使各地方大吏绞尽脑汁写奏折。另外，清代大兴文字狱，因出试题、写诗文被问罪的例子时有发生。奏折上的措辞，要千万小心，没有精于此道的幕友帮忙，保不准会以文获罪。所以也得请幕友。
清廷也承认幕友存在的必要性。雍正元年，谕曰：“各省督抚衙门事繁，非一手一足所能办，势必延请幕宾相助，其来久矣”。清廷承认了既定事实，并令嗣后督抚所延幕客，须择历练老成，深信不疑之人，具将姓名具题。[36]从此幕友取得了法律上的正式地位，清廷还一度准备为幕友定品级（给官品）。“如效力有年，果称厥职，行文咨部议叙，授之职位，以示砥砺。”[37] “乾隆初，兵部侍郎吴应宗疏请督抚设七品幕职二员，布按两司设八品记室二员，府州县设九品掾司一员”[38]。虽然后来并未实行，但可以看出朝廷曾有过将幕友制纳入职官体系的打算。
清代地方各级幕府数量庞大，据《钦定大清会典》卷四记载：清代封疆之总督八人；另设专职之漕运总督河道总督。漕运总督一人，河道总督总分北河、南河、东河，但北河河道总督由直隶总督兼之，南河河道总督由漕运总督兼之，唯东河河道总督为专设。所以，总督衙门计为10个。巡抚15人（直隶、甘肃、福建、四川四省由总督兼）。布政使20人（江苏分设江宁和苏州二布政使司）。按察使18人（新疆由镇迪道兼摄）。
顺天、奉天二府比一般的府高三级，其地位犹如各省巡抚，可直接向皇帝奏事（一般的府呈由督抚转奏），并且二府都特派大臣兼管，顺天府自雍正元年（1723年）以后，并特简大臣一人兼管府尹事，由六部尚书、侍郎内简用。奉天府自乾隆三十年（1765年）为军民分治，照顺天府之例，派盛京五部侍郎一人兼管。以上二府，应归为大幕。因此，可以称为“大幕”的幕府应有65个。
清代有府185个，加上体制与之相同的直隶州72个，直隶厅32个，再加上京畿四路厅4个[39]，奉天5府，1直隶厅[40] 计府一级的衙门有299个，县1303个，加上体制与县相同的州145个，计县一级的衙门有1448个。
府、州、县幕府大小取决于政务的繁简。清代所有的官缺，根据其政务的繁简程度，定为三个等级，即“要缺”“中缺”和“简缺”。划分依据，大抵以“冲”“繁”“疲”“难”四个字来衡量。所谓“冲”，是指地当冲要，主要为官路所经过的所在。所谓“繁”，即政务殷繁。所谓“疲”，是指地方民物贫瘠。所谓“难”，即治理难。每缺按此四字来评定等级，大体说来，得三字者为“要缺”，得二字者为“中缺”，得一字或无字者为“简缺”。
谢金銮说：“内幕先生有刑名、有钱谷固矣，乃有案总、复有钱粮总；有钱谷，复有征比；有书禀、号件、复有红黑笔。中缺衙门，必须兼摄，不能全备也”[41]。可见，中缺衙门，各幕席可以兼摄。由于幕友薪金均为主官从个人官俸中支，能少聘一人则可省一笔银子。
繁缺衙门，在刑名一席外又分出案总；钱谷一席外又分出银粮总、征比；书禀一席外，另有号件（挂号），红黑笔。汪辉祖说：“州县幕友，其名有五，曰刑名、曰钱谷、曰书记、曰挂号、曰征比，剧者需才至十余人，简者或以二三人兼之。”[42]
可见，要缺衙门，由于政务繁忙，文牍纷杂，幕府设置就大一些，幕席设置就完备一些。汪辉祖在乾隆二十六年入秀水县孙尔周县幕时，“时松江张圯逢与余分里办事”[43]，两位刑名幕友分里办事，每人各管不同的里内之刑名案件。秀水应为繁缺衙门。
简缺衙门，幕府需一二人就可以了。如杨恩寿于同治四年（1865年）在其六兄任广西北流县知县时，任刑名幕友兼管税关，当时其六兄还聘有沈桂岩为书记。[44]
杨恩寿随兄所任之广西北流，为太平天国起义军北上时所经之县，战争疮痍未平，生产尚未完全恢复。但后来，其兄抚字有方，政事渐繁，杨恩寿便时时感叹“积牍于案，濡笔不遑”[45]，“连日……甚忙也” 了。[46]
最少者，幕府有一位幕友就可以了。裘慎甫《山县实录》记载：
县处山中，民同化外。寥寥书役，几如散布之晨星；寂寂衙署，大可张罗夫丛雀。据案办公，笔才拈而标判已了；开籍用印，卷方握而文稿都完。幕宾一席，兼刑名、钱谷、书禀、征、号之繁；……故告如逢阴雨，收词只三张五张；催科倘遇刁衿，交钱只争一个两个。”[47]。
裘慎甫所任之“山县”，无疑是“简缺”衙门。
清代地方行政幕府，其成员来源较为广泛。据郑天挺《清代的幕府》一文分析，有以下十四种[48]：
1.朝廷指派；2.随长官出差；3.特殊机会物色来的；4.国内著名学者；5.国内名流；6.地方人士；7.丁忧人员；8.退休或失意官吏；9.京官；10.新贵；11.秀才；12.门生故旧；13.亲属；14.专业幕宾。
此上十四种来源，其中有的是延聘，有的是奏调，有的则是札委。后两者主要是军事幕府的任用方式，地方行政幕府，则基本上是延聘。如，朝廷指派，随长官出差，这两种幕府人员，均应由主官奏调方式入幕；京官、新贵等幕府人员，不大会在基层地方幕府任职，往往是入督抚地方大幕或军事幕府。在清晚期，这些人往往由幕主札委任局、处、书院等机构主管。其他各类，则基本上由幕主延聘入幕。这是清代幕府入幕的主要形式。
幕主延聘幕宾，要致送“关书”。陈天锡《迟庄回忆录》中说：
清代幕宾，悉由主官征辟，并不通籍于朝，延致之初，尤其对幕宾中之刑钱两席，必备关书，具聘币，主官衣冠躬自登门拜送，礼极谦光，罔或疏失，关书程式如下：
用大红全柬，面写关书二字，内写敦聘某字某姓老夫子在某官署任内办理某事，月俸修金若干，到馆起修，谨订，教弟某某顿首拜，末行书某年月日，不用印信，不盖图章，外用红封套套入，签书某老夫子惠存。[49]
另据张鉴瀛《宦乡要则》卷首《考论》记载，“关书” 的内容为：
由上两例可见，关书在清代有大致相同的格式。幕主延聘幕宾，所致送的关书中要明确：
1.所请幕宾在署中管理某事。
2.修金数目为多少，是先预付，还是到馆后再付；是按年付还是按季付。
3.陈天锡所说“在某官任内办理某事”，而张鉴瀛却没有讲延聘时限。在清代，官幕双方的这种合作关系，双方都心知肚明，幕宾会“合则留，不合则去”；主官也会有合用则留，不合用则退的打算，毕竟是自掏腰包聘来的，万一合作不好，双方都会留有退路。至于“在某官任内办理某事”，也只是主官表明任内不辞退幕宾的善意而已，更多地是出于礼貌，使幕宾感受到幕主的诚意。
陈天锡分析关书所包含的意义：“此关书效力，等于契约，首称敦请，所以明非僚属，不名而字，夫子之上，冠之以老，皆所以示尊崇，云办理某官署任内某事，所以示任满共退，用修金字样，所以明非官职，末署教弟，明受教而非所教，寥寥数十字，包涵意义甚多。”[50]
幕主对幕宾的尊重，也体现了中国尊师重教的传统。古人不但尊启蒙师、受业师、受知师，对幕宾也称“师”，礼节上也以师礼待之。
在幕府之中，幕主“朔望行香回，必衣冠来馆称贺，岁时备酒馔相款，平居
会，非首座不敢屈，有所咨询商洽，则就教”[51]。朔望必去拜贺看望，过年时准备酒席款待，平时
会，幕宾坐首席，有政务难题要咨询，有公务要商量，则称就教，是抱着听教诲的态度。官员的排场、官架子、官气，在幕宾面前就不敢摆，而是像个学生、弟子一样毕恭毕敬。
难怪冯友兰说：刑名、钱谷“这一类的师爷，在衙门里的地位很高，官见了他们也要称他‘老夫子’。他们最瞧不起教读师爷，说教读师爷是少爷的先生，我是老爷的先生”[52]。冯友兰的父亲是在清末光绪三十三年（1907年）署理崇阳县，当时冯友兰12岁，父亲聘请了三位师爷。一个是刑钱师爷，一个是书启师爷，一个是教读师爷。其中教读师爷是为冯友兰兄妹聘的，是一位从日本回来的留学生。刑钱夫子以宾师自居，可以连留学生也不瞧在眼里。
幕宾“到馆之后，足不出户庭，身不接宾客，谨关防，严分际，处理案牍，务在周防绵密，对主官负责，关键所在，片语只字不可动摇，主官措施或有失当，直言极谏，若不见听，襆被而去，无所留恋，如是则植品既高，身譽自起。”[53]
幕宾处宾师之位，是官的诤友。官之施政莅民，凡有所兴举，有所变革，一皆咨商于幕宾。官有所私心，则幕宾晓之以利害，官若言有不听，计有不从，礼貌不周，则幕宾“不合则去”，马上辞幕。官员有此诤友，更能勤政廉政。
所以当“张之洞莅鄂，废去聘请之幕宾刑名师爷，刑名、钱谷，皆领以札委之文案，文案决事于本官”，宁乡陈颂万讥讽张之洞曰：“学无尊师，谁主风气；官无诤友，谁达外情！学者之钻营一官，僚从则唯诺事上；贤者尚不敢妄为，狡者得专行己意。”“衙门从此无商榷政事之幕宾矣。”[54]
确切地说，幕宾称师爷、幕友，与主官的关系不只是师，还是友，受聘佐治，还有“僚”一层的关系。
清人王衍梅说得更透辟一些：
今之制府、中丞、司道以下州郡县，受马币、应是聘者，率呼之曰“友”。“友”于义何居？曰以属则僚，以德则师，以礼则宾。僚近乎卑，师过于尊，宾介于尊卑之间，故曰“友”之云尔。[55]
幕友受聘佐官出治，辅助性的职能决定了他的身份是僚佐，幕友工作的部分职能本来也是补佐贰官员之职能的。但主官不能以僚属待之，于是礼之以宾礼，待之若师友。
实际上，在清代，除了以上两大类之外，还有学术幕府和专职幕府。尚小明在《学人游幕与清代学术》一书中，对清代学术幕府进行了专门研究，并重点分析了十四个重要学术幕府的情况及学术成就。笔者认为，其中相当一部分幕府或可归为晚清军事幕府，或可归为地方行政大幕，其部分学术研究成果，也是这些幕府军事或行政管理所需要的资料信息工作的一部分。如：各省大型通志，各府、州、县志书的编纂，各种大型资料丛书的编辑等，除了有学术本身的价值外，还有资政功用。清代统治者十分重视此类大型资料的汇集整理工作。仅以地方史志来说，清代绝对是中国历史上纂修地方志的鼎盛时期（我国现存旧志八千多种，其中修于清代的占百分之七十），康熙时曾诏令各督抚纂修各省通志，以备汇编全国一统志。雍正六年（1728年），更严谕各督抚保证通志质量；“务期考据详明，采摭精当，既无阙略，亦无冒滥，以成完善之书。”各地督抚无不遵命力行。乾隆八年（1743年），在各省完成通志的基础上，首次修成了《大清一统志》三四二卷。乾隆四十九年（1784年），又一次修成《大清一统志》四二四卷（并子卷合计达五○○卷）。“盛世修志”的目的，是供各级执政者采择各种资料，了解民情物产及各地历史上的治理经验。所以，志书等是资政之书，地方官到任“下车伊始”，要了解当地情况，最方便简捷的途径，就是查阅当地方志；幕宾佐治，也一样要在当地方志中了解赋税、土产、民情等基本情况。所以，学术幕府中的这类大型资料书籍的编纂，并不单纯是学术目的。应归为秘书工作。
专职幕府是指教育、漕粮、盐政和治河等官员设立的幕府，清代这些重要的政务统一由中央政府派员在地方经办，派出的官员不配僚属，只能由官员自聘幕友佐治政务。被聘之幕友大多是专家，如康熙年间，河道总督靳辅的幕客陈潢是治河专家。靳辅治河有功，康熙二十三年（1684年），康熙皇帝巡河，问靳辅：幕府里帮助你的是谁？靳辅回答说是陈潢[56]。《老残游记》的作者刘鄂也担任过山东巡抚张矅的河工幕友，可见河工幕友不为河督专设。这类幕府中也会有从事奏折、书启等业务的幕友。
总体来看，清代幕府中前两类：军事幕府和地方行政幕府最常见，其中地方行政幕府，几乎与大清王朝相始终，是最常见、最有代表性的。而地方行政幕府，又以州县幕府为最普遍。本书讨论的许多问题，都将以地方州县幕府为主要对象。
清代地方行政幕府设置有各种幕席。事务最繁忙的是州县一级幕府，因为州县是“亲民之官”，汪辉祖说：“天下者，州县之所积也。为之牧令者，人人各尽其职……自州县而上，皆以整饬州县布治者，职孔庶矣。然亲民之治，实惟州县，州县而上，皆以整饬州县之治为治而已”[57]。《清史稿》云：知县（州）掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综[58]。所以其幕府功能划分得特别细致，组织结构也最为复杂，相应的幕席也设置最全。理想的繁缺州县幕府，设有刑名、钱谷、书启、帐房、朱墨、挂号等幕席。
地方幕府中，布政使（藩台），掌一省钱粮；故幕府中只设钱谷幕席，按察使（臬台）掌一省刑名，幕府只设刑名幕席。奏折幕席则督抚司道幕府中才设。
从地方行政幕府历史沿革来讲，幕府设置有一个逐步发展的过程：
清初，战乱方息，百废待兴。地方政务的重点是恢复经济。政务较为简单，主要是招徕流民，开辟土地、征收赋税钱粮。故顺康时期的黄六鸿在《福惠全书》中说：“州县事繁，钱谷、刑名、书启自须助理之人。”只列了三种幕席，且钱谷幕席在刑名幕席之前。可见，当时政简刑清，民间涉讼之事尚少，主要是征钱粮之事。州县幕府只设这三席就可以了。(www.xing528.com)
清中期，经济已恢复，人口增加，尤其是乾隆中期前后，已发展到中国封建社会的顶峰，此时人地矛盾已开始加重，游民日众，社会逐步走向动荡，民间涉讼事件增多，刑名幕席地位已完全超过了钱谷幕席。人们所习惯的“刑钱”顺序已经约定俗成。此时期的汪辉祖说：“州县幕友，其名有五，曰刑名、曰钱谷、曰书记、曰挂号、曰征比”[59]。可见，随着州县政务的增加，幕府职能也逐渐完善。此时期，还出现了其他一些幕席，与汪辉祖生活在同时代的何士祈在《学治补说》中说：“幕友如刑名、钱谷、发审、书启、征比、挂号、朱墨、帐房及一切杂务之属，皆佐官治事者也。”幕席名目更多了。
但从以上幕席分析来看，不论繁缺衙门还是简缺衙门，刑名、钱谷、书启是不能少的。
帐房一席，在清中期也归入幕府，例由官亲担任，挂号一席，本由官员长随充任，由于官员还有一套由长随组成的秘书组织（系仿皇帝内宫秘书组织，可见地方官集权程度越来越高），中间有稿签、号件之职，由长随充任。官员如信任长随，则幕府中不设号件或挂号一职，否则就设在幕府中。“朱墨”一职，本来是由房吏司其职，但地方官对房吏防范甚严，便自己请幕友来司其事。
到清晚期，地方幕府中变化最大的是地方大幕，此时地方督抚权力更重，奏调、札委等方式逐渐取代了聘请幕友的方式。前文所引张之洞改革宾僚制度，“废去聘请之幕宾、刑名师爷，刑名、钱谷，皆领以札委之文案”[60] 即为一例。另据周询《蜀海丛谈》载：四川布政使聘幕友三人：一曰“升迁”，专司通省文官升降、迁调、补署之例规及案牍；二曰“库席”，专核办库款收付之册籍文牍；三曰“筹饷”，专核办全省防军饷项之拨付。按察使也聘幕友三人：一曰“东股”；二曰“西股”，分理川东、川西两区案件；三曰“发审”，专理发审局之案件[61]。这表明到清晚期，地方大幕正在由幕友制转变为官僚体制。但州县幕府变化不大，陈天锡在清朝末年，光绪三十二年（1906年）“至民国肇兴（历六州县，除善化任钱谷外，余均刑钱不分”。从22岁到28岁，做了六年幕友。[62] 州县幕府直到民国，才随着整个政治体制的改变而改变。
【注释】
[1] 方苞：《三山林湛传》《方苞集》卷八，上海古籍出版社，1983年。
[2] 夏家馂：《中国历代史话·清朝史话》，北京出版社，1992年，第77页。
[3]《清代野史大观》卷五，“跛金”条，上海书店，1981年。
[4] 夏家馂：《中国历代史话·清朝史话》，北京出版社，1992年，第145页。
[5] 郑天挺：《清史探微》，北京大学出版社，1999年,第301页。
[6] 丁凤麟、王欣之：《薛福成选集》，上海人民出版社，1987年，第290页。
[7] 徐世昌：《大清畿辅先哲传》卷十二，《师儒传》四。
[8] 王钟翰：《清史列传》卷七二，《赵文哲传》，中华书局，1987年，第5914页。
[9] 王钟翰：《清史列传》卷七二，《赵翼传》，中华书局，1987年，第5912页。
[10] 王钟翰：《清史列传》卷七二，《杨揆传》，中华书局，1987年，第5953页。
[11] 王钟翰：《清史列传》卷七二，《舒位传》，中华书局，1987年，第5969页。
[12] 王钟翰：《清史列传》卷七十二，《舒位传》，中华书局，1987年，第5969页。
[13] 王钟翰：《清史列传》卷七十二，《赵翼传》，中华书局，1987年，第5913页。
[14] 王钟翰：《清史列传》卷三十六，《长龄传》，中华书局，1987年，第2793页。
[15] 王钟翰：《清史列传》卷二十六，《孙士毅传》，中华书局，1987年，第2005页。
[16] 王钟翰：《清史列传》卷二十七，《刘秉恬传》，中华书局，1987年，第2044页。
[17] 王钟翰：《清史列传》卷三十三，《方维甸传》，中华书局，1987年，第2560页。
[18] 尚小明：《学人游幕与清代学术》，社会科学文献出版社，1999年，第138页。
[19] 包世臣：《上陶宫保书》，《中衢一勺》卷七上。
[20] 曾国藩：《曾文正公全集·批牍》第一卷，第1页。
[21] 凌林煌：《曾国藩幕府成员之量化分析》，《思与言》，第三十三卷第四期。
[22] 朱东安：《曾国藩传》，百花文艺出版社，2001年，第347～348页。
[23] 尚小明：《学人游幕与清代学术》，社会科学文献出版社，1999年，第146页。
[24] 吴晗：《爱国的历史学家谈迁》。
[25] 《嘉庆山阴县志》卷十四。
[26] 《明史》卷九十三，《刑法志》，中华书局简体字本，1999年，第1523页。
[27]《明史》卷一三八，《陈修传附滕毅传》，中华书局简体字本，1999年，第2633页。
[28] 《明史》卷七十二，《职官志》，中华书局简体字本，1999年，第1158页。
[29] 冯友兰：《三松堂自序》，生活·读书·新知三联书店，1984年，第14页。
[30] 瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社，2003年，第25～28页。
[31] 汪辉祖：《学治臆说》卷上，《访延贤友》，辽宁教育出版社、新世纪万有文库，1998年，第40页。
[32] 瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社，2003年，第73～75页。
[33] 顾兴武著、黄汝成集释：《日知录集释》，上海古籍出版社，1985年，第486页。
[34] 汪辉祖：《佐治药言》“检点书吏”条，辽宁教育出版社、新世纪万有文库，1998年，第4～5页。
[35] 张廷玉等：《续文献通考》卷四十四，《选举考十一》。
[36] 《清世宗实录》卷五，雍正元年三月乙酉。
[37] 《清世宗实录》卷五，雍正元年三月乙酉。
[38] 《清稗类钞·幕僚类》，中华书局，1984年，第1380页。
[39] 《光绪会典》卷十三。
[40] 光绪三十年《清缙绅全书》。
[41] 徐栋：《牧令书》卷四，“用人·居官致用”条。
[42] 汪辉祖：《佐治药言》“办事员匆分畛域”，辽宁教育出版社、新世纪万有文库，1998年，第14页。
[43] 汪辉祖：《病榻梦痕录》卷上，乾隆二十六年。
[44] 杨恩寿：《北流日记》，见李乔主编《中国师爷名著丛书·一个师爷的案牍生涯》九洲图书出版社，1998年。
[45] 杨恩寿：《北流日记》，见李乔主编《中国师爷名著丛书·一个师爷的案牍生涯》，九洲图书出版社，1998年，第83页。
[46] 杨恩寿：《北流日记》，见李乔主编《中国师爷名著丛书·一个师爷的案牍生涯》，九洲图书出版社，1998年，第84页。
[47] 张培仁：《妙香室丛话》卷二，“山县实录”条。
[48] 郑天挺： 《清史探微》，北京大学出版社，1999年，第293～297页。
[49] 陈天锡：《迟庄回忆录》第六编，《清代不成文幕宾门丁制度与本人从事刑名钱谷经过》，台湾文海出版社，1974年，第45页。
[50] 陈天锡：《迟庄回忆录》第六编，《清代不成文幕宾门丁制度与本人业此经过》，台湾文海出版社，1974年，第46页。
[51] 陈天锡：《迟庄回忆录》第六编，《清代不成文幕宾门丁制度与本人业此经过》，台湾文海出版社，1974年，第46页。
[52] 冯友兰：《三松堂自序》，生活·读书·新知三联书店，1984年，第16页。
[53]陈天赐：《迟庄回忆录》第六编，台湾文海出版社，1974年，第47～48页。
[54] 刘禺生：《世载堂杂忆》，中华书局，1960年出版，1997年第二次印刷，第48～49页。
[55] 王衍梅：《绿雪堂遗集》卷十七，《幕学类要序》。
[56]王钟翰：《清史列传》卷八，《靳辅传》；卷七一，《陈仪传》附《陈潢传》，中华书局，1987年，第564、5831页。
[57] 汪辉祖：《学治臆说》“自序”，辽宁教育出版社、新世纪万有文库，1998年，第39页。
[58] 赵尔巽等：《清史稿》卷一一六，《职官志三》，中华书局，1977年。
[59] 汪辉祖：《佐治药言》，“办事勿分畛域”条，辽宁教育出版社、新世纪万有文库，1998年，第14页。
[60] 刘禺生：《世载堂杂忆》，中华书局，1960年，第48页。
[61] 周询：《蜀海丛谈》卷一，《布政提察提学三司》。
[62] 陈天赐：《迟庄回忆录》第六编，《清代不成文幕宾门丁制度与本人业此经过》，台湾文海出版社，1974年，第53页。
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