何谓“中央银行的独立性”？目前理论界大都是从货币政策的角度诠释之，是指“中央银行具有不依附于政府的独立制定和实施货币政策的法定权力和职责”。[133]换言之，中央银行作为货币当局“在目标设置（目标独立性）和工具选择上（工具独立性）的自由”。[134]从经济学角度分析，赋予中央银行独立制定和实施货币政策的主要原因有二：一是便于中央银行依据复杂多变的宏观经济环境对货币政策进行相机抉择，以确保实现货币政策目标；二是排除政府部门尤其是财政部门因为过度支出对中央银行的货币政策施加非经济性的影响，防止引发经济波动等。从政治学角度分析，由于中央银行独立于政府，不受选举周期引起的政府更迭之影响，“可以避免选举性商业周期或者党派性周期造成的扭曲，将货币政策与机会主义、党派性的影响隔离”。[135]
不过，如前文所述，独立性显著的美国联邦储备银行已经遭到了广泛的批评与质疑，因为其独立的货币政策权事实上有被滥用的可能。尽管批评与质疑之声不断，但是并未导致美国彻底改变美联储的独立性地位，只不过进一步凸显了其滥用权力或不当履行职责应当承担何种法律责任的问题。
笔者以为，仅从货币政策角度分析中央银行的法律地位失之片面，还应当从金融监管的角度分析中央银行的法律地位。因为各国中央银行不仅是制定和实施货币政策，而且也是重要的金融监管机构。如美国联邦储备银行和我国的中央银行都负有重要的金融监管职能。尤其是在金融机构陷入破产困境时，中央银行是否实施紧急援助对于单个的金融市场主体及整个金融市场都具有重要的影响。中央银行在制定和实施金融监管政策时是否也独立于政府部门呢？以银行监管为例，控制银行监管决定必要性已经成为共识：“大多数法域，规定了行政框架内某种形式的控制方式，以及独立的司法机构审查。”[136]“对于崇尚‘三权分立’的国家而言，将关乎一国金融稳定的大权完全赋予监管机构中那些未经选举的官员，会形成‘政府管理的第四分支’，意味着它们将脱离传统‘三权分立’制衡机制的约束。”[137]在一个民主法治国家，不可能存在一个只有权力没有义务的不受约束的机构。可见，中央银行的独立性是相对的，是指在货币政策方面的独立性。即使在货币政策方面而言，其独立性也必须要以相应的责任制度加以约束。(www.xing528.com)
（二）中央银行在硬法上的责任两难及其软法路径
中央银行作为宏观调控机构在硬法上的责任两难已经在前文论述。除此之外，作为银行监管机构的中央银行在硬法上也存在责任两难。巴塞尔银行监管委员会“核心原则”第1条就规定“应当具有法律或者其他机制确保决断者在行使监管职权时不致承担法律责任，并鼓励其在必要时采取行动”。该条对银行监管者的责任豁免式的法律保护为许多国家法律所吸收。同时，监管机构的决定很可能损害银行股东、存款人及其他债权人的利益，绝对豁免其行为免受法律追究显然不符合现代法治国家原则。然而，如何确定监管机构承担责任的基础呢？如何去证明监管机构违背了监管职责且导致了损害的发生呢？国外的研究表明：“多数法院在认定银行监管机构责任、认定原告所受损害时，采取较高的标准。适用的法律与司法实践均对认定银行监管的责任保持了相当的限制。”[138]在三河区自治会诉英格兰银行及总裁案中，法院依据英国1987年《银行法》关于英格兰银行的善意作为或不作为不受责任追究的规定驳回了原告诉讼请求，因为原告未能证明英格兰银行有恶意行为。在美国法上，《联邦侵权赔偿法》规定：“针对任何联邦部门或雇员行使自由裁量权行为提起的诉讼，无论其是否存在滥用判断，均不予追究。”这种“自由裁量例外”规定是联邦银行监管机构免责的主要依据。在美国诉高博特案和艾姆赫诉美国案中，法院最终都依据“自由裁量例外”规定驳回了针对银行监管机构的诉讼请求。在德国怀特施泰因案件中，德国最高法院确认了监管机构有职责保护单个债权人免受高风险银行行为的侵害，并赋予了受害人起诉权；在赫斯塔特案件中，法院确认监管机构的行为属于正当行使自由裁量权。不过，怀特施泰因案和赫斯塔特案的原告均没有得到任何赔偿。在阮坤宇诉香港律政司案和戴维斯诉拉德克里夫案件中，法院甚至驳回了存款人的起诉。[139]
通过考察已经发生的极少数针对银行监管机构的诉讼案件，我们可以发现，英美德等国家试图在传统法律责任体系的框架下来寻求解决银行监管机构的责任问题，解决的具体路径是将其纳入国家侵权责任范畴，进而要求原告依据侵权责任的一般原则证明以下事项：监管机构的行为导致原告受到损害的事实；监管机构对其行为存在重大过失或恶意，同时又宣称对监管机构的“善意作为或不作为”或“自由裁量行为”免责。其结果无一例外，就是原告从未获得赔偿，监管机构及其雇员也从未被追究过赔偿责任。事实上，无论原告如何举证，也难以达到所谓的“重大过失或恶意”之标准，况且原告也缺乏举证能力。原告无从获得赔偿与监管机构从未被追责的事实表明，监管机构在硬法上存在着责任两难。中央银行作为银行业监管机构之一也不例外，英格兰银行作为英国的中央银行就曾被起诉、美联储作为美国的中央银行业曾被起诉，但结果都是没有被追究责任。如何破解中央银行的责任困境呢？软法规制路径下的中央银行问责制或许是一个不错的选择。
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