安吉城投转型升级策略研究

2014年，国务院下发43号文，它将我国城投平台公司推向了转型的十字路口，其内部体制机制的改革和市场化转型迫在眉睫。同年，安吉城投集团进行了县级融资平台的市场化改革，从管理体制、业务布局、融资创新等多方面谋求转型。

1.优化管理体制。

鉴于内部管理在企业经营中的重要性，从目前所存在的问题出发，安吉城投就优化组织架构、调整薪酬体系、做实考核体系三大方面进行科学规划，优化集团的内部管理体制，使公司内部控制的管理更加规范可行。

（1）优化组织架构，明确职责分工。

改制前安吉城投的组织管理机制尚未成熟，在此方面存在诸多问题。首先，由于采用垂直式管理结构，指挥链冗长，同时部门责权划分不清晰，有重叠交叉、互相扯皮的现象，导致事项传递不通畅，工作效率低下，严重影响管理效率和运营。再者，董事多为机关单位、部门一把手，组织内部行政化色彩浓重，董事对公司经营决策进行干预，使公司运作不规范。

在组织架构改革方面，安吉城投对公司各个部门设置进行了优化，重新界定了各部门的中心工作职责，构建相对应的组织机构，例如新设人力资源部加强企业人力资源管理，撤销工程管理部、材料供应部等部门，形成了党政事务部、人力资源部、财务部等九个下属职能部门，各司其职。扩建人才队伍，明确人才培养建设目标，完善优化员工培训，满足集团日常经营管理的需要。同时，通过设置业务单元，将资源配置着重向经营性业务单元倾斜。此外，为适应现代企业管理的需要，集团制定了一系列管理制度。比如在投融资制度上，拟定《安吉县城市建设投资集团有限公司战略与投资决策委员会工作条例》，明确规定委员会人员的构成、职责权限以及议事原则和规则等，规范董事会的决策行为，充分发挥董事会在公司的经营决策作用，保障董事会决策的科学化、制度化、合法性及内部机构的规范运作，确保董事会的工作效率和科学决策，完善集团的管理结构。安吉城投组织架构改革见下图。

图8-2安吉城投组织架构改革

（2）调整薪酬体系，激发员工动力。

改制前安吉城投的薪酬体系不尽合理，对于员工的关心程度较低，导致员工工作热情有消减趋势。2013年公司确立组建成集团后，安吉城投仍沿用原先实行的“事业+企业”运作模式，采用“双轨制”薪酬机制，并不以贡献大小、价值高低为评定标准，员工缺乏工作积极性。在薪酬体系改革方面，安吉城投集团以市场导向和绩效导向为原则，实行以岗位价值为基础的宽幅薪酬制和以工作业绩为基础的薪酬调整机制，突出了岗位价值的高低。公司还设计了宽幅薪酬制，员工的薪酬根据其所在岗位薪酬等级结合其个人系数决定，综合考虑各岗位等级、工作量、个人能力高低及任务完成情况等因素，实现同岗位多薪级，达成薪酬高低由行政职务单线升降调整向行政职务和技术职务的升降双线的把控。此外，为了确保薪酬对各层级员工的激励及保障作用，公司对不同层级员工的绩效薪酬比例进行重新设定。对于高层人员，由于其薪酬总额较高，对公司效益影响更大，故将其绩效薪酬占薪酬总额的比例适当提高，更多体现薪酬的激励作用。对于基层人员，由于其薪酬总额相对较低，故将其绩效薪酬占薪酬总额的比例适当降低，更多体现保障作用。安吉城投薪酬体系改革见下图。

图8-3安吉城投薪酬体系改革

（3）做实考核制度，强化激励效应。

改制前，安吉城投的考核制度贯彻执行具有不确定性，一系列体系形同虚设，人才供给不平衡。原先的绩效考核即为人员测评，测评内容主要为针对员工个人的评价，未包含员工业绩等有效考核，绩效考核流于形式。由于缺乏科学的人才引进和淘汰机制，相关考核跟不上，导致高端人才缺失，不过关人员浑水摸鱼，集团内生动力严重不足。

对于绩效考核的改革，安吉城投先是改变原本简单的以定性为主的“德能勤绩廉”检测考核体系，实行以集团、部门（下属单位）绩效考核与员工个人绩效考核相结合的、着重关注工作实绩的“三部四级联考”制，建立了一个集团目标工作量成果度与员工所得薪酬高低紧密挂钩的、责权利有机相结合的综合考核体系，创建了有利于部门提升与自身提升的操作模式。安吉城投绩效考核改革见下图。

图8-4安吉城投绩效考核改革

2.完善业务布局。

集团战略转型明确，除了体制层面的转型，也趁势谋划了业务转型。在业务转型方面，安吉城投因地制宜，找准业务战略定位，根据安吉县基础性发展产业，进行规模整合，从最初单纯的基础设施建设业务转变为以“1+5”的产业布局，探索出最契合集团的产业战略模式。

“1”即安吉城投集团本身，主要承担整个集团的战略规划、重大投资决策等职能，同时对下属五大集团在项目实施、财务管理、风险控制等方面进行管理。“5”即城建、水务、文旅、白茶、创投五个集团，分属五大经营板块（见图8-5）。其中，城建、水务板块是基础性、准经营性业务板块，服务于民生，为推动安吉城镇化发展和提高人民生活水平做出了重要贡献；文旅、白茶、创投板块均为经营性、竞争性领域，是安吉城投提高自身盈利能力，提高自我竞争力和进行市场化转型的重要战略布局。

图8-5安吉城投“1+5”产业布局

（1）城建板块。

城建板块是安吉城投的基础性业务板块，主要业务包括土地整理、基础设施建设及房地产开发，业务模式均按照市场化运作，由下属子公司安吉县城市建设发展有限公司（以下统称“安吉城建”）负责。土地整理和基础设施建设业务方面，安吉城投均按照成本加成的方式与安吉县政府签订合同，加成比例自2016年起从8%上调至12%。房地产开发业务方面，安吉城投依据安吉县政府安置房建设指导的安排，根据目前市场化模式，通过“招拍挂”获取土地使用权后，负责该项目的拆迁、建设开发，并按照拆迁协议约定的价格销售给待安置人员。

（2）水务板块。(www.xing528.com)

城市供水是安吉城投近几年重点培育的业务板块，是公司的准经营性资产，兼具公益性和收益性，可为安吉城投带来稳定的现金流，也是安吉县政府大力支持的业务板块。

2014年2月8日，安吉县政府将安吉国源水务有限公司（以下简称“国源水务”）划入安吉城投，将县内水务工作交由安吉城投统一管理，公司形成了供水业务板块。安吉城投以国源水务为平台，整合安吉县供水资源，主要通过向用水户出售自来水和处理污水产生收入，统筹全县城镇供水投资、建设和运营，实现了收入的较快增长。2014年，国源水务收购安吉县乐平自来水有限公司和安吉县孝丰自来水有限公司两家自来水供应公司，首次实现供水业务收入1 600万元。2015年来，国源水务陆续完成县内主要水务经营主体的整合工作，目前已经占据安吉县自来水供应的垄断地位。

（3）其他板块。

除了承担安吉县城市基础设施建设和国有资产运营外，安吉城投还致力于拓展市场化经营性业务，根据安吉县特色产业，积极培育白茶、文化旅游、创业投资等业务板块，推进产融互动。

①白茶板块。

白茶板块主要由安吉城投下属子公司安吉茶产业集团有限公司（以下统称“安茶集团”）负责。在安吉城投入驻安吉白茶产业之前，安吉茶产业经过30多年的发展，已经成为安吉基础性特色产业，但面临产业集中度低，茶企小、散、弱的难题。安吉城投集团积极抓住产业转型的机遇，进行白茶产业的布局。2015年7月，安吉城投组建成立安吉茶产业有限公司（以下统称“安茶公司”）。与此同时，为了推进安吉县白茶产业的整合升级发展，安吉县人民政府联合安吉城投、万向信托共同创设了2亿元白茶产业投资基金，用于投资安茶公司进行企业并购和品牌建设，如图8-6所示。安茶公司以“茶产业基金”为发展桥梁，通过置换股权改造等方式，不断地收购安吉县现有的民营茶厂，形成了国有资本和民营资本混合所有制的安茶集团。

图8-6安吉白茶产业发展基金结构图

数据来源：根据中国知网张怡娇论文《我国区县级城投平台的发展转型研究——以安吉城投为例》公布的安吉城投公司内部调研资料整理得出。

在安吉县政府和白茶办的共同支持下，安茶集团开启了白茶产业整合升级的大门。在“基金”设立完成后，安茶集团先是完成对安吉县内3家省级标准化茶企（峰禾园、千道湾、龙王山）的并购，接着成功实现了安吉白茶于华东林交所大宗农林产品现货电子交易平台的挂牌上市，为白茶产业转型升级提供了农产业“互联网+N”的崭新模式。同时，安茶集团启用全新的品牌“极白”，在全国范围内布局市场，采用“极白+X”的门店经销模式，与国内各知名茶叶渠道商建立合作关系。截至目前，极白的经销门店已经超过2 000家，这一数据领先于全国其他茶叶品牌。安茶集团极白品牌“以点带面”的大曝光度营销模式，不光取得了“众人拾柴火焰高”的巨大成效，同时也为安吉白茶进军全国市场创造了基础性的优势。安茶集团整合安吉白茶产业的操作形式，成为近年来国有资本进入茶业的经典案例。

②文化旅游板块。

文化旅游板块依托安吉蓬勃发展的休闲旅游业，目前板块仍处于建设培育阶段，尚未产生利润，但具有良好的发展前景。其中安吉城投正在着力打造的项目主要包括“遇花园”花卉苗木市场项目、经典1985项目及旅游集散中心项目。

“遇花园”是安吉县首个专业花卉苗木市场，并成功入选全省20个拆后土地利用示范项目之一，对于带动安吉苗木产业发展有着重要的历史意义。目前“遇花园”一期已经建设完毕，已招商入驻30家精品花木商铺和1座花卉超市。经典1985项目是安吉城投自持物业，集“酒店、餐饮、休闲娱乐”为一体的文化特色风情商业街，并致力于打造现代互联网商圈。旅游集散中心旨在构建旅游和产业融合的生态链，充分发挥旅游的带动作用，推动产融升级。

③创投板块。

创投板块以安吉“两山”创客小镇为主体，创客小镇是安吉城投重点打造的项目，由安吉城投下属子公司浙江安吉追梦投资有限公司负责，主要业务是进行产业投资和提供金融服务。小镇的建设围绕“互联网+”模式，面向创新创业项目和高校大学生人才，通过政府引导、企业搭建平台孵化、各市场主体投资创业的方式，打造安吉互联网信息经济的孵化中心和基金、总部经济区。

创客小镇一直持续致力于为广大科技型中小企业提供良好的基础设施、政策对接、法律支持和金融培训等方面的创业服务，以此提升企业的创业成功率。截至2018年1月底，经过不断努力，小镇已经实现集聚入驻企业110余家，总注册资本达到14.9亿元。同时，创客小镇成功入选2017年度国家级科技企业孵化器，推动了小镇的品牌发展以及产业联动，在吸引更多创新创业项目和人才方面有着极大优势，为安吉城投创投板块带来新的利润增长点。

3.创新融资方式。

在2014年安吉城投谋划转型之前，其融资来源和大部分区县城投类似，主要依靠银行贷款。近年来，安吉城投积极主动探索新的融资方式，利用区域股权交易中心、产业基金、企业债券以及发行信托产品等多种方式获取融资。

（1）区域性股权交易中心。

区域性股权交易中心兴起后，由于其准入条件较低，为区县城投公司融资提供了重要渠道。安吉城投充分利用这一契机，于2016年在浙江股权交易中心先后发行了27期私募债，发行期限均为3年，发行利率为5.8%，获得融资金额共计1.8亿元。

（2）产业基金。

为推进安吉县产业转型升级战略，安吉县政府于2015年6月出台了《安吉县产业基金管理暂行办法》，安吉县政府出资3亿元创立了“产业引导母基金”，争取吸纳社会资本金6亿元，总基金规模预设达9亿元。安吉城投充分把握县政府政策导向，积极参与产业基金获取融资支持。在白茶产业发展基金中，安吉城投出资1 000万，在政府财政资金的引导下撬动社会资本，共获得了2亿规模的融资，用于安茶集团对县内茶企的并购以及对安吉白茶的品牌建设。

（3）绿色债券。

2016年下半年以来，一系列监管强化了对地方政府债务高压管理，城投平台融资环境严峻。在传统城投债发行受限的情况下，安吉城投积极探索发行绿色债券和各类专项债，已成功获批10亿绿色债券发行额度。

2017年9月30日，国家发展和改革委员会对安吉县城市建设投资集团有限公司做出了《国家发展改革委关于浙江省安吉县城市建设投资集团有限公司发行绿色债券核准的批复》（发改企业债〔2017〕272号），同意安吉城投发行海绵城市绿色债券不超过10亿元，所筹资金6亿元用于安吉县城东片区海绵城市建设示范区建设项目，4亿元用于补充营运资金。根据公司公告，安吉城投计划分期发行本期债券，每期发行规模5亿，并根据市场变化和公司资金运用情况择机发行。2018年4月27日，安吉城投成功发行第一期“18安吉绿色债01”，期限7年，规模5亿，发行利率7.2%。安吉城投发行绿色债券之所以能够成功获批，是因为其在募集资金用途、项目评估与筛选流程、筹募资金管理、信息披露和情况报告等方面均符合国家发展改革委员会关于《绿色债券发行指引》的标准要求。