科技风险评估组织机构优化方法

科技风险评估法律制度的组织机构的优化主要包括两个：一是科技风险评估中的行政机关角色之优化；二是科技风险评估专家委员会制度之优化。科技风险评估专家委员会主要负责科技风险评估的科学进程，科技风险评估中的行政机关负责科技风险评估的社会进程并最终决定科技风险评估结果。

（一）科技风险评估中的行政机关角色之优化

依据现行法制，行政机关及其职能部门承担着监管与确定科技评估结果的法定职责。面对现行科技风险评估中科学与政治、社会进程独立性不足的现状，科技风险评估法律制度应当重新厘定科技风险评估中行政机关及其职能部门的职责权限，行政机关应当建立部门联动、分工负责、社会协同、公众参与的科技风险评估行政规制体制。行政法应当弱化行政机关及其职能部门在科技风险评估前期过程的监管与介入，通过强化结果监督与事后审查的方式保障科技风险评估活动的有效开展。当然，最重要的是要建立和完善科技风险评估机构与科技风险管理机关——行政机关及其职能部门——相对分离制度。具体而言：

1.改变科技风险评估组织机构的隶属关系，保障评估机构独立性

保障评估机构独立性需要通过改变科技评估专家委员会的隶属关系来实现。现行的科技风险评估专家委员会由行政机关负责组建和管理。这样直接隶属于行政机关关系并不能确保专家委员会的独立地位。由此，需要改变现有专家委员会的产生机制，行政机关应当依据一套体现公平、公开和公正的要求的程序来产生专家。该机制的核心是确保科技风险评估专家委员会是一个根据科学知识与证据，对科技风险进行客观、中立、公正评估的独立机关。此外，要保障科技风险评估组织机构的独立性还需要实现科技风险评估组织机构组成人员的独立性，要改变目前专家的产生由行政机关决定的现状，至少要通过制定公开、严格的专家委员产生程序，来约束行政机关通过影响专家的独立性而左右科技风险评估建议的权力。

2.改变科技风险评估工作启动主体

具有独立启动风险评估的权利，也是彰显科技风险评估机构独立性的重要因素。科技风险评估的启动工作应当交由评估机构独立进行，行政机关仅负有组织保障、法律监督等方面的职责。这样才能够保证专家的专业评估不受行政干预，对评估专家委员会独立地开展科技风险评估具有重要的积极作用。因此，科技风险评估法制应当赋予该科技风险评估机构能够根据现实工作的需要独立启动科技风险评估的权利，并通过具体规则或程序建构明确化。值得注意的是，建立由科技风险评估机构来启动科技风险评估，而不是过去实行的由行政机关下达，由科技风险评估机构来执行的评估制度，还需要通过法律规范明确评估专家什么时候启动评估，对哪些潜在的科技风险启动风险评估以及风险评估的覆盖面等问题。

3.行政机关应当加大风险评估机构财政经费保障力度

要增强风险评估机构的独立性，还必须确保该机构拥有独立的经费来源，因为独立的经费来源是专家委员会能够独立运行的经济基础。比如，《国家食品安全风险评估专家委员会章程》第26条规定，风险评估专家委员会的工作经费由卫生部申请专项财政经费保障。但该规定只是在规范层面确保了评估机构的资金来源，在评估机构真正运作中并没有切实得到保障。除食品安全涉及的转基因生物技术风险外，其他领域的科技风险甚至还未建立专业的评估机构，由此，科技风险评估机构的行政法建构中，应明确评估中各项资金需求的财政保障，进而建立国家财政对该委员会经费支出的监督制度，从源头上保证并监督评估机构的独立地位。

（二）优化科技风险评估专家委员会制度

从实践来看，科技风险评估专家委员会长期处于“失权”状态，具体表现为科技风险评估专家委员会的权利行使与义务履行均依附于行政机关及其职能部门。科技风险评估组织结构之优化应当明确科技风险评估专家委员会的法律地位，通过立法方式明确其在科技风险技术评估中的权利义务关系。借鉴同为发展中国家的巴西规制生物安全技术的经验，巴西《生物安全法》除了设置统一的官方风险评估机构——巴西国家生物安全技术委员会——负责转基因生物技术的风险评估外，还使高校与政府机构参与进来，设立了由在生物技术、遗传工程、生物安全或其他相关领域受到一定训练和教育的人员组成“生物安全内部委员会”主要负责技术性风险评估工作。^[52]该机构并不负责发放生物安全许可证，而只是负责对转基因项目进行技术性审查、预防、监测与风险评估工作。生物安全内部委员会的风险评估先于巴西国家生物安全技术委员会进行，但经内部委员会风险评估后的结论或提案，巴西国家生物安全技术委员会须再次进行风险评估后决定是否通过或批准具体项目。因此，唯有从法律制度层面确立科技风险评估专家委员会制度法律地位，才能发挥其应有功能。

1.优化科技风险评估组织机构的工作机制，提高评估机构的权威性

第一，健全科技风险评估机构成员的遴选方式，保证公正地选取具有科学卓越性的专家人员从事科技风险评估。公正地选举科学专家组成科技风险评估组织机构，是确保评估机构能够做出科学、权威的科技风险评估建议，并获得社会公众的信任和认可的途径之一。因此，要对入选评估组织机构的人员确定评价指标，至少应涵盖科学上具有卓越性的要求，而且遴选专家人员的程序必须法定且公开。专家成员库的建立应当以不同学科、领域为标准，设定公开、明确的入选标准，杜绝伪专家或非中立专家进入科技风险评估机构。(www.xing528.com)

第二，明确科技风险评估组织机构成员的职业守则，保障评估的客观公正性。科技评估组织机构不管是从自身整体还是从其人员构成上来说，都应当摆脱有关行政主体和利益企业的控制，成为具有高度独立性的权威机构。因此，严格禁止组织机构成员的相互兼职，进入评估组织机构的人员不得取得与从事职务有关的报酬，不得从事以金钱利益为目的业务，消除部门权力利益化所带来的种种弊端。

第三，加强科技评估组织机构所做的评估建议和结论的适用性。必须在规范层面肯定评估机构作出的评估结果应当作为科技风险管理和决策的决定性依据，如果科技风险监管主体拒绝适用或不完全适用风险评估组织机构的评估结论，那么应公开说明理由，这样才能保证评估结论受到科技风险监管主体和社会公众的普遍尊重。

2.明确科技风险评估机构的法定职能

目前我国一些领域的科技风险评估机构的法定职能是不清楚的，笔者认为从整体而言，科技风险评估机构的法定职能的完善需要从如下两方面入手。

第一，合理划分科技风险评估机构及其内部单位的具体职能。科技风险评估专家委员会制度的优化离不开评估机构及其内部单位职能的优化，依据现行风险评估专家委员会制度的规定，结合科技风险评估的现实需要，可以在强化科技风险评估专家委员会原有审核、鉴定、提供咨询与专家建议等职责的基础上，从法律层面赋予其一定职权，如对科技风险评估过程的监督权、评估决策的实质参与权等。对于优化科技风险评估机构的内部单位的具体职能，可以依据科技风险评估活动的具体步骤设立相应的工作小组并从法律层面明确其法定职权职责，例如，可以成立专门负责专家组成员选拔、审核与淘汰的专家人事小组，成立专门负责对外公开科技风险评估信息的信息公开小组，成立专门负责日常性事务的委员会办公室。

第二，合理划分中央与地方科技风险评估机构的职责权限。目前我国科技风险评估机构主要是中央政府层面的。比如，在食品安全科技风险评估领域，《食品安全法》《食品安全风险评估管理规定（试行）》将食品安全风险评估的职权赋予原国务院卫生行政主管部门主管的食品安全风险评估专家委员会。但是，无论是《食品安全法》，还是《食品安全风险评估管理规定（试行）》都没有明确规定地方是否设置类似组织，《食品安全风险评估管理规定（试行）》仅规定了“地方人民政府有关部门应当按照风险所在的环节协助国务院有关部门收集食品安全风险评估有关的信息和资料”^[53]。可见，地方风险监测所获得的数据须向中央上报。在实践中，虽然部分省市的市场监督管理部门也成立了食品安全风险评估小组，实际却并不具有独立性，其往往承担着评估之外的其他工作，评估的专业性也较差。笔者认为，应当在地方设立专门的科技风险评估机构，与地方的科技风险监测机构设置相对应，针对地方监测的科技风险信息进行评估，从而指导地方科技风险规制活动的开展，实现地方的科技风险评估之独立。对于地方科技风险评估组织机构的设置规模、工作机制、人员组成以及其与中央科技安全风险评估组织机构的职权划分等同样也需要有法律规范予以指导性规定。

3.强化科技风险评估机构的支撑体系建设

第一，建立协商平台合作制度，保障科技风险评估合作的常态化、规范化。支撑科学专家开展科技风险评估工作的网络体系或者各类合作性制度其实类似于科技风险评估专家委员会安放在全国各地的“手足”，帮助其快速和高质量地实施科技风险评估。对此，我国现行的法律制度规定相当欠缺。笔者认为，科技风险评估机构可以通过建立利益相关者^[54]协商平台实现评估合作的常态化与规范化，并由负责具体科技领域的科技风险评估机构实施该项合作制度。这项制度是科技风险评估专家委员会与各类利益团体进行合作的主要制度安排。行政机关的相应职能部门应当通过制定规范性文件详细规定行政机关、专家委员会、各类利益团体与公众之间合作的具体制度，如协商平台的职责与任务、构成、工作方法、资金与技术保障等内容。

第二，建立科技风险评估咨询平台来实施合作。咨询平台是科技风险评估机构与地方行政机关之间开展合作的关键性制度，以实现两者之间的科技风险信息和数据的共享。笔者认为，不同领域的科技风险评估机构可以在本系统内建立科技风险评估咨询平台，并通过指南的方式规定咨询平台的各项制度，例如，核能技术风险评估机构可以成立核能技术风险评估咨询平台，通过评估机构、行政机关、核能企业与公民等多元主体的参与实现核能技术风险评估的合作。

第三，建立科技风险评估各类网络联络点来实施合作。网络联络点是为了方便成员开展具体任务而设立的信息沟通方式。它的主要使命是通过与科技风险评估相关的科技风险信息事项的联络来支持咨询平台工作。网络联络点可以设在科研机构、大学、科技发明与应用企业等，由此，科技风险评估咨询平台的信息来源得以广泛化。科技风险管理机构也应当通过内部指南的方式规定网络联络点与咨询平台开展合作的制度，比如，网络联络点的人员、组织与资金保障等。

第四，加强支撑体系的软硬件设施建设。科技风险评估机构进行科技风险评估所依靠的是科学的论证说明，而这首先依赖于先进完善的技术和硬件设施支撑。与国外风险评估机构相比，我国科技风险评估机构还没有充足的检测与评估技术设施，因此，科技风险评估机构应加大重点实验室评估仪器、管理理念等软硬件设施建设，不断提高自身科技风险评估水平。同时，加大对工作人员的科研培训与学习的力度是提高科技风险评估水平不可或缺的途径，由此，科技风险评估机构应当大力培养、引进掌握科技风险评估全球先进水平的专业技术人员，提升科技风险评估机构工作的软件能力。