大幅增加检察机关权力，二者权力定义与职责

（一）公诉权的界定及内涵

公诉权是检察机关最基本的一项权力，是国家对犯罪的追诉权，亦即实体判决请求权，其具有请求建议性、非实体处置性和法律规定性。

在第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会1990年8月27日通过的《联合国关于检察官作用的准则》中指出：“检察官应在刑事诉讼、包括提起诉讼和根据法律授权或当地惯例，在调查犯罪、监督调查的合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中，发挥积极作用。”国际检察官联合会于1999年4月23日通过的《检控人员专业责任守则和主要职责及权利的声明》指出：“检控人员在刑事诉讼中须担当以下积极角色：在援引法例或按实务职责赋予的权力而参与罪案侦查工作时，或向警方或其他侦查人员行使职权时，检控人员须以客观、不偏不倚及专业的态度执行职务；在督导罪案侦查工作时，检控人员应确保侦查人员尊重法律规则及基本人权；检控人员提供意见时，须竭力维持不偏不倚及客观的态度；检控人员在提起刑事诉讼时，只有在案件有充分证据支持，并且有理由相信有关证据是可靠和可采纳的，才会进行；如果欠缺这些证据，则不会继续检控；在诉讼进行期间，须坚定而公正地就案件执行检控工作；并且不超出证据所显示的范围；检控人员根据当地法律和惯例就执行法庭的决定行使监管职能或履行其他非检控职能时，须时刻为公众利益而行事。”

在英国，有关检察机关职权的规定以1985年为分水岭。1985年之前，英国检察机关的职权是由各个单行法和习惯法确定的，主要内容包括：（1）对重大刑事案件提起公诉，支持公诉；（2）在涉及政府利益的重大民事案件中，代表政府参加诉讼活动；（3）出席法庭，支持公诉，并有权延缓或撤销起诉；（4）对法院的审判活动有一定的监督权，表现为检察长对法院判决中的错误有权要求复议但无权提出抗诉；（5）对地方机关的活动进行监督，并对地方机关违法造成的损害给予受害者救济；（6）作为王室法律顾问，总检察长向政府部门提供法律咨询意见。在1985年《犯罪起诉法》通过以后，英国扩大了检察官在刑事诉讼中的职权，规定：（1）刑事案件由侦查部门侦查后，只能移送检察机关，由检察部门向法院起诉从而排除了警察的起诉权；（2）检察部门对案件是否起诉或者是否继续诉讼有独立的决定权，即便是对已经起诉到法院的案件，检察官也有权终止法院继续审理；（3）私人和公共部门（如海关、税务部门）可以起诉案件，但检察长认为必要时可以终止其诉讼，并接办案件。

在美国，检察机构由联邦检察机构、州检察机构和地方检察机构三者构成，具体职权略有不同。联邦检察机构的职能主要包括：（1）提起诉讼，即对违反联邦法律的普通犯罪案件向有管辖权的联邦法院提起诉讼。美国没有自诉制度，所有刑事案件实行由检察官和大陪审团起诉相结合的做法。（2）出庭支持公诉。检察官代表国家出席法庭，与被告律师进行对抗和辩论，有权在开庭前与被告律师进行辩诉交易，并有权提出量刑建议。（3）对政府官员的犯罪行为进行调查。州检察机关的职权包括：（1）为州长、政府提供法律咨询；（2）协助警察机关进行侦查工作；（3）代表政府出席法庭，支持公诉；（4）提起、中止或者撤销诉讼；（5）与被告方进行辩诉交易。地方检察机关的职权与州检察机关相似。

在法国，没有独立的检察机构，在司法实务中实行审检合署制，检察机关附设于各级法院内部。法国实行“警检一体化”，检察机关的职权主要包括：（1）参与重罪案件的侦查，负责指挥警察的侦查活动；（2）负责提起公诉，要求适用法律；（3）出庭公诉，参与法庭审判活动；（4）监督法院的判决、裁定是否合法，并决定是否上诉；（5）保证判决的执行，为此可以动用公众力量。

在德国，检察机关的职能主要包括：（1）领导侦查；（2）决定是否提起公诉；（3）在法庭审理阶段充任国家公诉人，同时监督审判是否合法；（4）决定停止起诉、暂缓起诉和不起诉；（5）在认为必要时提起上诉或者申诉。自20世纪60年代以来，德国犯罪数量大幅增长，检察机关的负担有所加重。为此，德国于1993年1月11日通过了《减轻司法负担法》，该法对公诉的影响表现在：（1）扩大了起诉便宜主义的适用范围。新法赋予检察机关更大的职权，对于犯罪行为不足以被判处最低刑罚且犯罪后果轻微的，检察机关有权决定终止起诉并无须征得法院同意。（2）实践中出现了诉讼协商。对于某些案件，在刑事诉讼的侦查、审判等各个阶段，均可以由辩护人、检察官、法官就认定犯罪、量刑轻重达成协议。在诉讼协商中，检察机关起着决定性的作用。

在日本，根据《检察厅法》，检察官主要有如下职权：（1）对犯罪案件提起公诉；（2）出席法庭支持公诉；（3）在法院作出判决之前撤销公诉；（4）提出量刑意见；（5）对法院判决提出上诉。日本实行起诉便宜主义，赋予检察官一定的起诉裁量权，在没有必要时可以不提起公诉。日本《刑事诉讼法》第248条规定：“依据犯罪人的性格、年龄及境遇、犯罪的轻重及犯罪后的情况，不必要追诉时，可以不提起公诉。”

综上所述，各国对检察机关公诉权的内容规定不尽相同，但基本内容是一致的。概而言之，主要包括：（1）起诉权，将案件提交法院进行审判；（2）支持公诉权，代表国家出庭支持公诉，要求制裁犯罪；（3）公诉变更权，提起公诉后，享有改变、撤回或追加控诉主张；（4）不起诉权，检察官认为案件不具备起诉条件或不适宜起诉时，决定不将案件交付审判；（5）辩诉交易权，检察官与被告方进行协商，以撤销指控、降低指控或要求法院从轻处罚为条件，换取被告人“有罪答辩”；（6）量刑建议权，检察官有权就被告人犯罪事实要求法院处以某种刑罚。(www.xing528.com)

关于我国公诉权的具体内容，学界有着不同的理解。有的学者指出，公诉权包括审查起诉权、提起公诉权（提起公诉、支持公诉、变更公诉）、不起诉权。^[16]有的学者认为公诉权包括审查起诉权、不起诉权、出庭支持公诉权、公诉变更权和抗诉权等五项权能。^[17]还有学者认为公诉权包括审查起诉权、决定不起诉权、决定起诉权、提起诉讼权、出庭支持公诉权、法庭举证质证权、辩论权、声明异议权、抗诉权等。^[18]更有学者对公诉权的种类进行了划分，认为“公诉权包括刑事起诉权、行政起诉权、民事起诉权（实际上迫切需要但法律尚未确认），是检察机关代表国家和公共利益对违法行为或犯罪行为进行控诉，并请求法庭依法作出裁判的行为”^[19]。

（二）抗诉权与公诉权的关系

从我国学界对公诉权的理解来看，其主要分歧在于，公诉权是否包含抗诉权？笔者认为，抗诉权不包含于公诉权，两者平等地属于检察权。

第一，从二者的本质属性而言，抗诉权是法律监督权，公诉权不是监督权而是诉权。尽管公诉权是检察机关的基本职能，是检察权的重要组成部分，但并不能因此而认定公诉权是法律监督权。首先，列宁认为，法律监督的目的在于保障国家法律统一正确实施，维护国家法制统一。很显然，公诉权的履行本身只是代表国家对犯罪进行追诉，实现刑法的请求权，是国家法律实施的层面，而并非从法律监督的层面来讲的。其次，行使权力的主体性质并不必然决定该主体具体行使的职能性质。法律监督权是由检察机关行使，但检察机关行使的职权并非都是法律监督性质。公诉权是由检察机关公诉部门行使，但并不代表公诉权就是法律监督性质。如在刑事诉讼中，为实现刑事诉讼的目的而设置了多方面的国家权力，为保证这些权力有效实施且不被滥用，在确定职权归属时需要充分考虑各方面因素，包括专门机关的性质、待分配职能的功能，不同职权间的平衡制约、行使职权的成本等。这就决定了行使国家权力的主体所实际拥有的具体职权并不一定与该主体在国家机构中的性质完全一致，而且在某些职权被确定归属职权，其性质、功能和特征都是确定的，并不是以其所属主体的性质而发生变化。如2012年修改后的《刑事诉讼法》第261条规定：“没收财产的判决，无论附加适用或者独立适用，都是由人民法院执行；在必要的时候，可以会同公安机关执行。”这条规定赋予了人民法院对没收财产判决的执行权，而人民法院是审判机关，但我们不能因此就认为执行没收财产判决的执行权就属于审判权。这充分反映出职权的独立性和确定职权归属的复杂性，它启发我们不能简单地由行使权力的主体性质推导出该主体所具体行使的职权性质。^[20]再次，从诉讼法理上讲，公诉权是诉权而不是监督权。诉权的直接功能只能是启动审判程序，诉权带有司法色彩但本质上不是司法权。提起指控的公诉机关实际上就是国家当事人，亦即诉讼实质意义上的当事人一方，只不过不是一般意义上的当事人而已，检察官仍是国家和社会公益的代表，角色定位上虽然不再是一味追求胜诉定罪这个目的，而在于协助法庭全面査清案件事实真相，但检察官作为控诉的一方所追求的是给被告人定罪的诉讼结果，而监督则必须具有超然性，显然诉权与监督权合一便产生了角色冲突。不可否认，曾在一定时期，公诉人在履行控诉的同时对法官审判行为实施监督在个案中能够勉强地实现具体的公正，但就整个司法程序公正而言却无论如何来说都不合理，因而刑事诉讼法也将公诉人在庭审中的监督权移位给检察院的事后监督，这表明立法者赞同诉权与监督权是不同的。将诉权与监督权分离的法理意义将是多方面的，它明确了检察官的诉讼职能与任务是指控、证实犯罪而不再承担诉讼中的监督职责，符合博弈式平等对抗规则。^[21]这样能够树立法院居中公正裁判的权威，避免诉讼角色的混同。最后，从诉讼构造分析，公诉权不能作为监督权只能是诉权。追诉权与辩护权是诉讼构造中处在相同的水平线上的两极。追诉权与辩护权是平等权，追诉权具有的攻击性和辩护权具有的防御性，以及追诉权的国家代表性和辩护权的公民性，都不能成为追诉权凌驾于辩护权之上的理由。在刑事诉讼构造中，检察官与被告方处于平等的诉讼地位，诉权应当且必须服从法官的司法权。如果认为追诉权的本质就是监督，即监督公民是否犯罪，那么追诉权就可以监督辩护权；不仅如此，如果认为追诉权的本质就是监督，而且这种监督还可以解决司法不公，那么追诉权就不仅可以，而且应当监督审判权。然而，从诉、辩、审三方组成的诉讼构造的合理性要求出发，必须建立公诉权与辩护权服从审判权的刑事构造。^[22]因此，两者本质属性上的不同决定了两者的不包容性。

第二，从二者的作用对象而言，抗诉权是作用于已发生法律效力的判决、裁定，即已决犯，公诉权是作用于犯罪的追诉阶段，即针对未决犯。换言之，公诉权发生效力在先，抗诉权发生效力在后，抗诉权的行使要以公诉权的行使为前提。

第三，从二者的行使主体而言，行使抗诉权的主体只能是享有法律监督权的人民检察院，一般是上级人民检察院，即提起抗诉的主体是专门机关，具有专门性。而行使公诉权的主体则相对较广。

第四，从二者发生的效力而言，其主要不同在于一是受理法院不同，依法提出抗诉后，一般应由原审人民法院的上级人民法院来受理抗诉；而依法提出公诉后，受理的法院要根据级别管辖和地域管辖来最终确定，就同一个案件来说，抗诉受理的法院一般是公诉受理法院的上级人民法院。二是适用的审判程序不同，依法提出抗诉后，如果原来是第一审人民法院审理的案件，则按照第一审程序审理；如果原来是第二审人民法院审理的案件，则按照第二审程序审理。而依法提出公诉后，法院受理后必须要按照第一审程序审理。三是适用的审判组织不同，依法提出抗诉后，法院必须要组成合议庭开庭审理；而依法提出公诉后，法院根据案件性质不同，分别采用普通程序组成合议庭进行审理或采用简易程序由独任审判员进行审理。