中国宪法中可以词意探讨

“可以”在中国宪法文本的序言和多个条款中先后出现过，这些“可以”包含了不同的词义与法意。经过不完全的考察，其间的差异有必要先行辨明。

（1）《宪法》序言中写道：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。”

这里的“可以”，从词义上看，包含了两个方面：它既表示“可能或能够”，同时也有“许可”或“认可”的意思。^[1]如果只从表面上看，“团结一切可以团结的力量”这句话，似乎可以理解为“可能或能够团结的力量都要团结”。但是，这只是它的第一层含义。事实上，是否属于团结的“力量”，必须经过事先的审查或判断。如果某些“力量”没有达到审查者预先设定的标准的要求，那就属于不能团结的对象，这是“可以”的第二层含义，也是这条规范更深刻的政治意义。换言之，在“团结一切可以团结的力量”这句话的背后，实际上还暗示：如果被判断为“不可以团结的力量”，或没有被“认可”为“可以团结的力量”，那就不能团结。这种情况是完全存在的，它为《宪法》序言中的另一段话所证明：“在我国，剥削阶级作为阶级已经消灭，但是阶级斗争还将在一定范围内长期存在。中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争。”这些“敌对势力和敌对分子”当然没有被认可为“可以团结的力量”。也就是说，这里的“可以”实际上包括了“可以”与“认可”两层意思。

（2）《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”

从字面上看，这是一条比较典型的限制性的授权规范。通过这条规范，国家作为法律主体获得了依法征收或征用土地的有限权利或权力。然而，由于国家本身就是一个公共性的机构，包括征收或征用土地在内的一切国家活动，从应然的层面上看，都是为了公共利益的需要；在国家主义法律意识形态的支配下，所有的法律都出自国家或国家的法律创制机关，都是国家意志的集中体现。从历史上看，自1982年以来，甚至从1949年以来，国家对土地的征用权力或征收权力几乎也是绝对的。

（3）《宪法》第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”

本款中的“可以”代表了一种授权性质的规定，即宪法授权土地的使用者有权利依照法律的规定转让其对于土地的使用权。不过，这样的授权却是极其严格的限制性授权。联系整个条款来看，首先，“可以转让”的授权是作为一种例外情况来规定的。因为，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”乃是一项原则性的规定。其次，土地“可以”转让，但必须依照法律，即必须以国家制定的相关法律作为前提；如果国家没有制定相关的法律或至少在制定相关法律之前，甚至在这些法律的实施细则出台之前，这个宪法条款所授予的权利只是一项纸面上的权利，还很难成为一项实有的权利。

（4）《宪法》第三十二条规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人，可以给予受庇护的权利。”

这是一款针对外国人要求政治避难问题的规定。“可以”的主语是国家。国家可以根据各方面的因素（比如国家最高利益等等），决定是否给外国人提供庇护。这里的“可以”所授予的就不是一项权力，而是一种可以行使也可以放弃的权利。它表征的不是国家针对其他主体的一种支配性的能力，而是一种可以自主的自由。根据这项针对国家的授权性规定，要求避难的外国人的“受庇护的权利”，并不是一种法定的权利，甚至不是一种权利。

因为，一方面，按照《布莱克维尔政治学百科全书》，“权利这一术语主要有三种使用方式：第一，描述一种制度安排，其中利益得到法律的保护，选择具有法律效力，商品和机遇在有保障的基础上提供给个人。第二，表达一种正当合理的要求，即上述制度安排应该建立并得到维护和尊重。第三，表达这个要求的一种特定的正当理由即一种基本的道德原则，该原则赋予诸如平等、自主或道德等基本的个人价值以重要意义”^[2]。其中，无论是权利的哪一种使用方式，都不适用于“受庇护的权利”。首先，外国人提出政治避难的要求，并不具有法律效力，也没有得到相应的制度安排；其次，要求政治庇护这一权利，并不必然会得到中国法律的维护；最后，仅仅提出了政治避难的要求，也不足以构成一种特定的正当理由。换言之，依据《布莱克维尔政治学百科全书》对权利的定义，结合宪法上对于国家的这条授权性规定，“受庇护”并不是一项权利。

另一方面，从我国占据主流地位的法学理论来看，尽管权利和义务联系的方式、程度、形态都是相当复杂的，但是，“权利与义务是相互关联的，即对立统一的。权利和义务一个表征利益，另一个表征负担；一个是主动的，另一个是受动的；就此而言，它们是法这一事物中的两个分离的、相反的成分和因素，是两个互相排斥的对立面。同时，它们又是相互依存互通的。相互依存表现为，权利和义务不可能孤立地存在和发展，它们的存在和发展都必须以另一方的存在和发展为条件”^[3]。但在本条款中，与外国人“受庇护的权利”相联系、相对应的不是中国政府的义务，而是中国政府的权利；或者说，中国政府并没有一个“负担”或一个义务来对应外国人要求的“受庇护的权利”。这样，矛盾就出来了：要么，权利与义务并不必然是相互关联的，因为外国人的这一权利找不到与之相关联的义务；要么，外国人“受庇护的权利”根本就不是一项权利，或者说这样的权利不具有法律意义。

当然，我们也可以从另外一个角度来追问中国宪法的这一规定，那就是，为外国人提供政治庇护，到底是中国政府的一项权利（“可以”）还是一项义务（“应当”或“必须”）？从国家利益至上的观点来看，可以说它是一项权利，而且，这也是国家主权之体现，是民族自决权的题中应有之义。但是，如果着眼于整个人类的生存状态或国际人权保护事业，一个富于良知、有政治远见的主权国家不应当对发生在他国国内的暴政、政治迫害、宗教迫害袖手旁观；对于因这些原因而提出避难要求的外国人给予庇护，不仅是一种道德义务，也是国际公约和国际惯例中所规定的一种法律义务，^[4]从理想的层面看，它也应当构成主权国家的一项人权义务或宪法义务。

（5）《宪法》第六十条规定：“全国人民代表大会任期届满的两个月以前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。”

本款规定是对全国人民代表大会常务委员会的一项限制性的授权规定，其中“可以”的意思是“有权力”。要行使这项权力，必须同时具备两项条件：第一，遇到不能进行选举的非常情况；第二，全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过。尽管如此，对于全国人民代表大会常务委员会的这种授权仍有必要给予进一步的限制。因为，按期主持选出新一届的全国人大代表，乃是全国人大常委会对于全国人民所承担的一项法定义务，事关全国人民所享有的各种各样的宪法权利。如果没有或不能按期选举，事实上是对全国人民宪法权利（选举权及其他权利）的损害——而且还是一种没有救济途径、无法申诉、更不可能得到补偿的损害。

（6）《宪法》第六十一条规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”(www.xing528.com)

与前条规定一样，从文字上看，也是对全国人大常委会的授权，即“授予权力”。它实际上包含了两种情况：其一，全国人大常委会“认为必要”，就可以临时召集全国人大会议。这种授权的范围是极其宽泛的，“认为必要”几乎不算什么限制性条件。全国人大会议正常的开会频率是每年一次，但实际上，单就需要全国人大会议审议或决定的国家事务来看，每年仅仅召开一次会议是不够的。如果全国人大常委会根据国家的实际情况，“可以”临时召集全国人大会议，从总体上看，有助于树立全国人大作为最高国家权力机关的权威地位，可以进一步完善全国人大的议事制度，而且，对于中国特色的人民代表大会制度的建设也会产生积极的促进作用。其二，如果有五分之一以上的全国人大代表提议，全国人大常委会可以临时召集全国人大会议。这种情况下所使用的“可以”一词，既是对全国人大常委会的授权，同时也是对五分之一以上的全国人大代表的权利的限制。因为，即使有五分之一以上的全国人大代表提议临时召集全国人大会议，全国人大常委会也可以召集或不召集全国人大会议。五分之一以上的全国人大代表的提议，并不构成全国人大常委会临时召集全国人大会议的一项法定义务。

（7）《宪法》第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”

通过这条规定，全国人大和全国人大常委会获得了组织关于特定问题的调查委员会的权力，这里的“可以”也是“有权力”的意思。但是，是否存在与这项特定权力相对应的责任呢？现行宪法以及其他法律都没有就此做出相应的规定。这里，必须注意公权力与私权利之间的一项区别：私权利可以自由处分，既可以行使，也可以放弃，而且，放弃权利也是行使权利的一种形式；与之相反，公权力总是针对某种特殊的社会需要而设定的，公权力以必须履行为原则，公权力的不履行即构成不作为，应当承担一定的法律责任。由于本条宪法规范所授予的乃是一项权力而非权利，有必要考虑全国人大或全国人大常委会在拥有这项权力或公权力的同时应当承担的责任问题。而且，从宪法的规定上看，全国人大常委会对全国人大负责并报告工作；从权力的来源上看，全国人大的权力来自全国人民，应当对全国人民负责。可以说，全国人大常委会在行使这项特定权力的同时，要求其承担相应的责任，现行法律与制度已经提供了足够的空间。

（8）《宪法》第七十九条规定：“有选举权和被选举权的年满四十五周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。”

本条规范中的“可以”意为“有资格”，这是一种附带条件的授权性规范。有选举权和被选举权的年满45周岁的本国公民是“可以”的主语。显然，这是对公民的政治权利的一种宪法确认。

（9）《宪法》第八十二条规定：“中华人民共和国副主席受主席的委托，可以代行主席的部分职权。”

本条中的“可以”一词，表明向中华人民共和国副主席授予的不是公民权利，而是国家权力，即国家机构中的“国家主席”所行使的部分权力。与《宪法》第七十一条的规定一样，这里所授予的国家权力，依然没有同时规定相应的宪法责任。

（10）《宪法》第九十九条规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”

本条款中的“可以”存在两种解释的向度与可能性：一方面，这是对少数民族地区的基层权力机关的一种授权性规定，所授予的“权”仍然属于国家权力，因为权力的主体是“民族乡的人民代表大会”。另一方面，考虑到民族乡的人民代表大会在地方国家机构中所处的层次和少数民族的地域特点，这种授权也可以理解为对特定区域中的公民的政治自主权利的授予，体现了政治国家对公民社会、制定法对民间法的尊重。当然，这种尊重或让步也是极其有限的，因为，民族乡的人民代表大会可以采取的具体措施还必须依照法律规定的权限。

（11）《宪法》第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”

本条款中的“可以”意为“有权力”，这一条款向地方立法机关授予了广泛的立法权力，使中国的立法体制形成了中央与地方的二元化发展趋势，对于当代中国的法律体系特别是地方法律体系的形成，产生了深远的影响。^[5]但是，尽管地方立法机关在行使这项权力、制定地方性法规的同时，有“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的限制性条件，还附加了“备案”这样一道审查的程序，但是，由于没有建立起对地方立法的有效监督机制，地方立法机关在行使这项立法权力的过程中依然出现了不少问题，比如超越法定职权、维护部门利益、价值选择失当、地方保护主义等等。因此，依然有必要进一步强化地方立法权力行使过程中的问责制度。^[6]

（12）《宪法》第一百二十条规定：“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”

本条款中“可以”的主语是“民族自治地方的自治机关”，因此这也是一条向国家机关授予权力的规范。当然，民族自治地方的自治机关在行使这项权力的同时，必须满足三个限制性的附加条件：依照国家的军事制度、依照当地的实际需要和经过国务院的批准。但是，仅这三项限制还不够，因为民族自治机关组织维护社会治安的公安部队，不仅涉及本地公民的税收负担问题，还可能对本地公民的基本权利与自由造成一定程度的影响。因此，在授予民族自治地方的自治机关这项权力时，在上述三项限制条件之外，宪法以及相关法律制度还有必要充分考虑本地公民的意愿，特别应当尊重自治地方的人民代表大会的选择与意愿。