研究：准公益性水电项目的财政补偿政策

能源是经济社会发展的重要基础。随着全球经济的快速发展，世界能源快速增长。化石能源大量消耗导致了资源短缺和环境污染，甚至影响全球气候变暖，引起了世界各国的关注。因此，大力开发利用清洁的可再生能源，减少化石能源的消耗，减少污染、改善环境，推动经济社会的可持续发展，已成为各国的共识。

我国经济正在快速增长，各项建设也取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才能实现经济又好又快发展。同时，温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注。进一步加强节能减排工作，也是应对全球气候变化的迫切需要，是我们应该承担的责任。

我国在“十一五”期间明确制定了节能减排的总体目标，同时，国家发展和改革委员会同有关部门还制定了《节能减排综合性工作方案》（以下简称《方案》）。《方案》规定我国将加快淘汰落后生产能力，加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铝、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度。《方案》还提出要积极推进能源结构调整，大力发展可再生能源，推进风能、太阳能、地热能、水电、沼气、生物质能利用以及可再生能源与建筑一体化的科研、开发和建设，加强资源调查评价。

党的十七大明确指出，加强能源资源节约和生态环境保护，增强可持续发展能力。坚持节约资源和保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族生存发展。必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭。要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制。开发和推广节约、替代、循环利用和治理污染的先进适用技术，发展清洁能源和可再生能源，保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。

公益性水电是一种具有规模开发条件的可再生能源，在我国能源生产中占有重要地位。2005年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》，以法律形式确立了可再生能源的发展，将可再生能源作为优先发展的能源，并制定了一系列鼓励发展的政策。

我国水电发展的政策导向分析如下。

1.鼓励开发水电的投资政策

（1）2005年国家发改委印发了《可再生能源产业发展指导目录》，明确将并网的水电站和离网的小型水电站，列入开发目录，并实行商业化。

（2）1997年国务院印发的《水利产业政策》第七条，将水利建设项目根据其功能和作用划分为两类：甲类为防洪除涝、农田灌排骨干工程，城市防洪水土保持、水资源保护等以社会效益为主，公益性较强的项目；乙类为供水、水力发电、水库养殖、水上旅游及水利综合经营等以经济效益为主兼有一定社会效益的项目。并在第八条、第九条中明确：甲类项目的建设资金主要从中央和地方预算内资金、水利建设基金及其他可用于水利建设的财政性资金中安排。乙类项目的建设资金主要通过非财政性的资金渠道筹集，乙类项目必须实行项目法人责任制和资本金制度。

（3）《水利产业政策》第十三条还规定，各级人民政府要根据本级财政增长情况，逐步增加对水利建设的投入，研究制定水利产业化的优惠政策。国家开发银行、农业发展银行的政策性贷款以及国家掌握使用的外国政府和国际金融组织的贷款，用于水利建设的要适当增加。

2.鼓励发展水电的财政税收政策

（1）国务院印发的《水利产业政策》第二十一条规定：甲类项目的维护运行管理费由各级财政预算支付，乙类项目的维护运行管理费由企业营业收入支付。

（2）2002年国务院办公厅批转了国务院体改办提出的《水利工程管理体制改革实施意见》。实施意见将水管单位划分为三种类别和两种性质，其中第二类是指承担既有防洪排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理运行维护任务的水管单位，称为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为事业单位。

事业性质的水管单位实行水利工程运行管理和维修养护分离（简称管养分离）。事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出，由同级财政负担，更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排。

（3）1989年国家税务局作出了《关于水利设施用地征免土地使用税问题的规定》，其中对兼有发电的水利设施用地征免土地使用税问题，比照电力行业征免土地使用税的有关规定办理。

（4）据了解，财政部已先后对长江三峡水电站、二滩水电站和小浪底水利枢纽发电的增值税率由17%降为8%、采取先征后退的办法。

（5）2007年财政部、国家税务总局已在中部山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省老工业基地城市实行扩大增值税抵扣范围，其适用产品包括水力发电。

（6）财政部目前发布处理跨省区水电项目税收分配问题的指导意见。处理跨省区水电站税收分配问题，应遵循以下原则：以地区间平等协商为主，经协商难以达成一致意见的，经有关省申请，由财政部参照本意见研究办理；兼顾各省区在项目建设和运营阶段作出的贡献，适当考虑项目建成后坝址所在省为项目维护运转承担的公共支出成本；为企业创造良好的经营环境，妥善处理地区间财政利益，避免增加企业负担，保障水电项目平稳运行；坚持以人为本，帮助解决移民安置等重点和难点问题，促进库区经济社会稳定协调发展。(www.xing528.com)

3.鼓励发展水电的价格政策

（1）2006年，国家发改委印发的《可再生能源发电有关管理规定》中第二条，本规定所称的可再生能源发电包括：水力发电、风力发电等。第七条规定，可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整和公布。

（2）2006年，国家发展和改革委等八部委印发了《关于加快电力工业结构调整，促进健康有序发展有关工作的通知》指出，依法贯彻落实《可再生能源法》中有关可再生能源发电电价、电量、上网等政策，加大对可再生能源的扶植力度，实现水电全额上网、同网同价。

（3）2005年，国家发改委印发了《上网电价管理暂行办法》第七条规定：独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定。其中，发电成本为社会平均成本；合理收益以资本金内部收益率为指标，按长期国债利率加一定百分点核定。第八条规定，除政府招标确定上网电价和新能源的发电企业外，同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格，并事先向社会公布；原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一。

第二十三条规定，常规水力发电企业及……参与市场竞争。

4.鼓励发展水电的电网调度政策

（1）国家电力监督管理委员会印发的《跨区跨省电力优化调度暂行规则》第三十七条规定，为合理利用水能资源，水电厂调度计划应按照“以水定电”的原则编制。调度机构可根据流域实际来水情况和水库综合利用的要求，商水电厂对发电调度计划进行调整，优化水库调度，以保证水能资源的合理应用。

第三十八条规定，汛期应充分利用水库弃水发电，在不影响电网安全运行的前提下，已经发生弃水的水电厂日发电负荷率应不低于网内尚未发生弃水的水电厂日发电负荷率。

（2）1999年国家经贸委印发的《关于优化电力资源配置，促进公开、公平调度的若干意见》规定：充分利用可再生能源资源，汛期要千方百计多发水电，避免或减少水电厂弃水。

（3）2007年国务院办公厅关于转发发改委等部门节能发电调度办法（试行），对各类发电机组发电序位的顺序，将无调节和有调节能力的水能等可再生能源发电机组分别排在第一位和第二位；同时还规定：对承担综合利用任务的水电厂，在满足综合利用要求的前提下安排水电机组的发电负荷，并尽力提高水能利用率。对流域梯级水电厂，应积极开展水库优化调度和水库群的联合调度，合理运用水库蓄水。电网调峰首先安排具有调节能力的水电。

（4）2007年国家电监会发布的《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》以下简称《办法》规定：包括水力发电、风力发电……在内的可再生能源电量，由电网企业全额收购。除大中型水力发电外，可再生能源发电机组不参与竞价上网，实行高电价和差额补贴电价政策。同时《办法》还规定，电力监管机构在八个方面要实施监管，其中包括电力调度机构优先调度可再生能源发电的情况和电网企业全额收购可再生能源发电上网电量的情况等。

5.现行政策之不足

从以上搜集到的国家支持水利水电发展的政策来看，很多都得到了贯彻落实，发挥了重要作用，由于一些政策时间跨度比较大，现行政策中也还存在不足。

（1）有些政策过于原则，缺少具有可操作性的具体实施办法。如1997年国务院印发的《水利产业政策》中有关水利投入的规定比较原则，又如“水电全额上网、同网同价”的规定也很原则，国家有关部门没有制定相应的可供操作的具体实施办法，落实起来比较难。

（2）有些政策规定不合理，不是支持水电甚至反而限制水电的发展。如国家颁发的《中华人民共和国可再生能源法》，明确规定水电既是重要也是主要的可再生能源。但到制定具体的政策时又将大中型水电列入了另册。又如《水利工程管理体制改革实施意见》虽然解决了纯公益性水利工程的问题，但将准公益性水利工程（包括了公益性水电工程）按其收入状况划分为事业性质和企业性质两种，将具备自收自支条件的定性为企业，国家财政对定性为企业的公益性支出不给予补偿，这既不符合公共产品的理论，又造成了水利部门管的水力发电企业和电力部门管理的水力发电企业不平等竞争的矛盾，更让以公益性为主的水电企业背上了沉重的社会公益性支出的负担，造成设备老化，经营困难，职工福利待遇低于电力部门，严重挫伤了企业的积极性，影响准公益性水电项目的发展。

（3）有些政策虽好，但有关部门执行不力。如《上网电价管理暂行办法》中规定“独立企业上网电价的核定，其发电成本为社会平均成本”；“同一地区新建设的发电机组上网电价实行同一价格”；“原来已经定价的发电企业上网电价逐步统一”。还有尽可能让水电多发的电网调度政策等等，因为涉及电厂和电网各自的经济利益，落实起来十分困难。而有关部门又执行不力，好政策形同虚设。

为了贯彻落实《中华人民共和国可再生能源法》，加大对可再生能源的扶植力度，进一步加快发展我国水电事业，国家有关部门应对已经颁发的政策进行梳理，进一步修改完善支持发展水电的有关政策，并根据新的情况，制定出促进水电发展的投入、价格、财政税收和电网调度的相关政策，特别是对以防洪排涝等公益性为主兼有发电的准公益性水电项目，应该给予更优惠的配套政策，鼓励其发展。