关于发展和完善中国特色教育督导制度的思考

【作者】郭振有

在新的世纪里，督导工作的目标和任务是，逐步建立起一个有中国特色的全面的科学的有效的督导与评估制度。所谓“有中国特色的”，是说我们可以借鉴，但不能照搬国外的督导工作经验，必须从实际出发，走自己的路。所谓“全面的”，是指督导评估的范围包括中等及中等以下各类教育以及与此相关的教育工作。所谓“科学的”，是说督导评估工作的指导思想、指标体系、评估方法等，都应该是科学的，符合教育方针，符合现代教育理念，符合教育发展规律。所谓“有效的”，是说督导评估工作必须一切从实际出发，讲求实效，不搞任何繁琐哲学，花架子，形式主义。建立这样一个督导评估工作制度，必须解决好以下几个问题：

1.提高认识，落实督导工作的地位。

现在教育部门和社会上对教育督导的认识在不断提高，但仍有一些人对督导工作认识不足，或有误解。一是可有可无论，认为在中国，教育督导有没有都可以；二是把督导部门等同于“两基”验收部门，认为“两基”实现了，督导部门可以不存在了；三是有的地方不重视发挥督导的作用，有的还把督导部门当作一个可以随意安排干部的部门等。这些认识和做法都是错误的。

总结我国督导制度恢复以来的历史经验，我们深深感到，在现代教育管理体系中，督导的作用十分重要。第一，督导是依法治教的需要。我国的教育法律法规体系已经逐步完备，法律法规有着其特有的规定性。但是现实生活中往往存在有法不依、执法不严、违法不究和随意违背方针政策的情况。这就需要有一个专门的机构，履行行政监督职能，以保障教育法律法规和方针政策的贯彻落实，保证“法制统一”，“政令畅通”。第二，是实施科教兴国战略和落实教育优先发展战略地位的需要。教育工作具有特殊重要的战略地位，同时其效益又是相对滞后的。这往往导致一些地方政府在经费投入、工作投入方面难以把教育放在优先地位。这就需要通过督导的“督政”职能，去落实教育的战略地位。第三，是全面贯彻教育方针，实施素质教育的需要。教育工作具有特殊的规律性，但由于受到传统观念的影响，社会、家长习惯以分数和升学率为标准来评价学校，导致学校教育工作违背教育规律。这就需要通过督导与评估工作，发挥监督和导向作用，引导学校按教育规模办事，全面贯彻教育方针。第四，在政府转变职能、实行宏观管理的形势下，教育督导的重要性越来越凸现出来。没有督导的教育管理，是不科学的教育管理。

当前，我国教育督导工作的理想目标应该是：让每个孩子都能受完有质量保证的九年义务教育，让每所学校建成规范的有特色的学校，让每个县（区）都成为教育优先和协调发展的教育强县（区）。这个目标没有完结的时候，督导工作也没有完结的时候。教育越是要改革和发展，就越需要加强督导工作。

2.坚持依法督导。

教育督导是对教育工作实施行政性执法监督的一项制度。它的任务是根据政府的授权，对所属区域内贯彻执行国家有关教育法律法规和方针政策的情况进行指导、监督、检查和评估。为此，在督导活动中必须坚持以教育法律法规和方针政策为依据，把督导过程作为检查、指导教育法律法规和方针政策贯彻落实的过程。

《义务教育法》是我国基础教育领域里最重要的法律。实施《义务教育法》是教育部门的大事，也是全党全社会的大事。它不仅关系基础教育的发展，而且关系民族素质的提高和国家的未来。在新世纪里，“普九”的推进、巩固、提高仍是教育工作的“重中之重”。开展义务教育的督导，保证《义务教育法》的贯彻落实，是教育督导工作的一项长久性任务。在今后一个相当长的时期里，督导工作必须把保证《义务教育法》的贯彻落实作为第一位的职责。

与我国中等及中等以下教育相关的法律有《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《教师法》、《未成年人保护法》、《扫除文盲工作条例》、《幼儿园管理条例》、《社会力量办学条例》等。保证这些法律法规的贯彻落实，都是督导工作者义不容辞的职责。督导工作者必须具有很强的法律意识，坚定不移地围绕与中等及中等以下教育有关的法律法规的贯彻落实开展督导工作。

3.逐步构建教育督导工作体系。

教育是一个系统工程，教育督导也是一个系统工程。督导工作的对象和范围涉及方方面面。新世纪的教育督导工作，必须逐步构建一个比较全面和完善的体系。借鉴国外经验，总结我国督导评估工作的经验，我国的面向新世纪的督导工作体系，应该包括对地方政府教育工作的督导评估，对地方教育行政部门教育行政管理工作的督导评估和对学校教育行政工作的督导评估。对学校工作的督导评估包括对校长工作的督导评估、对教师工作的评估、对学生发展水平的评估等。此外还应包括对社会教育、家庭教育、学校教育三结合工作的督导评估等。对学校工作的督导评估，在已经建立对普通中小学督导评估制度的基础上，将逐步建立对其他各类教育的督导评估制度。但总的来看，建立一个比较全面的督导工作体系的工作，我们还处在初创时期，这个体系框架的建立，还有大量的工作要做。为此，我们必须有战略眼光，作出中长期规划，按照确定的目标逐步去施工，使我国的督导工作体系框架在实践和探索中不断完善起来。

4.坚持督政与督学相结合。(www.xing528.com)

在我国，发展和改革教育事业，推进素质教育，首先是政府责任。改革开放以来的三次全教会，不仅强调了各级党委、政府抓教育的责任，而且特别强调了要对各级党政领导干部抓教育的情况进行监督和考查。在1999年第三次全教会上，这一要求更加具体和明确。中央《决定》提出：“建立自上而下的素质教育评估检查体系，逐级考核省、市、县、乡各级党委和政府及其主要领导干部抓素质教育工作的情况。”江总书记在第三次全教会上的讲话明确提出：“建立和健全目标管理责任制，层层明确目标和责任。要把教育工作的实绩特别是素质教育的实绩，列为各级党政干部政绩考核和上级对下级考绩以及选拔干部的重要内容。”2000年初，江泽民总书记关于教育问题的重要谈话进一步强调教育是一个系统工程，全党全社会都要关心支持教育事业，关心青少年健康成长。改革开放以来三次全教会的这些精神，与江总书记关于教育问题的谈话，都是教育督导工作的重要指导思想。

“督政”作为中国教育督导制度的一个显著特色，是中国教育管理体制和中国教育改革和发展的实践向中国教育督导工作提出的要求。在我国，没有政府的领导和重视，没有政府加大投入和做好协调工作，没有领导带头转变观念，教育改革和发展必然困难重重。现在有的地方党政领导教育观念并没有真正转变，一方面对教育投资重视不够，另一方面要求于学校的仍然只是升学率，违背素质教育要求的言行随处可见。教育督导必须坚持“督政”与“督学”相结合。中央、省、地、县四级督导机构，都有“督政”的任务，中央、省级督导机构“督政”的责任更重，同时要加强“督学”工作。市、县级督导机构也有“督政”的任务，包括对同级人民政府有关委办局和乡镇政府的督导。县级督导部门的主要责任应该是“督学”，同时兼顾“督政”。“两基”督导就是既“督政”又“督学”。对中小学校的督导评估工作主要是“督学”，也要与“督政”结合起来，通过对学校办学思想、经费状况、管理水平、教育质量等方面的专门督察，发现政府的教育职责落实如何，从而督促政府教育行为到位。督导部门还应在党委、政府领导下，同组织部门一起，逐步建立起对各级党委、政府及其主要领导干部抓教育工作情况的考核检查制度。督导部门要和有关部门配合，分期分批对分管教育工作的县（区）长进行培训。

5.督导与评估相结合。

督导部门的职责包括监督、评估、检查、指导、验收等。其中，评估是督导部门一项主要的工作内容。从某种意义上说，评估是督导不可缺少的重要手段。从督导部门来说，要在督导的同时开展评估工作，把督导与评估紧紧结合起来，以督导带动评估，以评估深化督导。目前我国的现实状况是各类评估比较多，也比较滥，导致被评的学校疲于应付，加重了学校负担。且一些评估质量不高，效果不好。因此，必须处理好督导部门的评估与其他部门各种单项评估的关系，进行评估整合，减少评估种类和频次，突出综合评估。综合评估应在当地教育行政部门统筹之下，由督导部门牵头，其他相关部门参加，按照科学的评估工作原则和工作程序，共同组织评估，努力做到次数少而质量高。其他单项评估应尽量纳入综合评估之中。如果这个问题协调好了，不仅可以提高评估实效，而且可以减少很多人、财、物力的浪费。评估应特别强调科学性和导向性，定性定量相结合。要重视评估结果的应用。不少省已经在这些方面创造了成功的经验。

6.督与导相结合。

在我国的督导工作中，监督与指导是密不可分的，监督的同时必须对被督的对象提出具体的指导性意见。现代教育督导工作应由主要是监督检查向更多的指导服务转变。在多年来，“两基”督导工作实践中，督察与指导结合得很好，深受被督单位干部和群众的欢迎。今后，随着“两基”工作任务逐步完成，全国大部分地区的督导工作将转入“普九”成果巩固提高和实施素质教育的督导评估上来。这样就对国家督学和省、地、县各级督学以及广大督导工作者提出了新的要求，即督学和督导工作者不仅应该成为“督政”方面的专家，而且应该成为教育教学领域的专家，要深入到学校里、课堂上，检查学校管理和教学工作，包括对课堂教学、实验教学、作业布置、课外活动安排等等提出具体的指导性意见，成为校长、教师的良师益友。今后国家督学和各级督学的构成应该适应工作任务的要求，实行行政型和专家型督学相结合，并逐步扩大专家型督学的比例。所有的督学和督导工作者都要加强学习，努力提高自己的多方面的素质和能力，以适应新形势下督导工作的需要。

7.树立督导评估工作的权威性。

作为监督和评估部门，督导工作必须树立其应有的权威。督导部门的权威建立在其特殊的机构性质、工作职能和督导评估结果的应用上。督导部门是教育行政工作中一个重要的行政监督部门，依法开展贯彻执行教育法律法规和方针政策的行政监督，赋予了它特有的权威。而这一权威则必须建立在督导评估结果的科学性、客观性、公正性上，即对督导评估对象督察不受权力和感情因素的干扰，而敢于把客观真实的情况反映出来。为此，督导评估的结果，除了作为奖励依据外，还要定期或不定期地向社会公布。因为这个督导评估结果是客观的、公正的、真实的，是好说好，是差说差，该表扬者公开表扬，该批评者适当公开批评，因而它就是最具权威性的。近年来，一些地方不断地将各种专项督导评估结果，及时发表督导公报或通过地方报刊予以公布，以其客观公正性赢得了社会的认同，既有力地推动了工作，也树立了督导工作自身的权威。各地都可以建立督导公报制度。对有些重要的、敏感的、不易公开的问题，则可及时给有关领导报送督导专报。

8.坚持督导工作的创新精神。

创新是民族进步的灵魂，也是督导制度发展进步的灵魂。我国现在的督导制度特别是许多具有地方特色的督导工作制度，可以说就是在实践中不断创新的结果。今后，我国督导制度发展和完善还要依靠我们去实践和创造。这是因为，世界各国的督导制度并没有一个公认的可以称之为楷模的样板。我国教育事业正在继续发展，改革正在不断深化，素质教育还在实践之中。如何推进教育改革和发展，如何保障素质教育的实施，都需要不断地探索，现在已有的经验远不能说已经完备。这一方面给我们督导工作的发展带来许多困难，另一方面，又为我们督导制度的创新留下了巨大的空间，为督导工作者提供了可以充分展示能力的广阔舞台。各地可以在现有工作的基础上大显身手，创造各具特色的督导与评估制度，同时丰富我们国家的督导与评估制度。

近年来，我们一直采取支持创新、鼓励创新的原则，对各地督导工作者创造的新鲜经验，及时予以关注，凡是有利于依法治教，落实政府行为，有利于调动校长、教师工作积极性，深化教育改革，有利于推进素质教育，促进学生全面发展的，都满腔热情地予以支持，并及时宣传、推广，从而推动各地具有地方特色的新鲜经验不断涌现和发展，使整个督导战线呈现出勃勃生机。今后我们还将坚持创新性原则，鼓励督导理论创新、制度创新、方法创新，创新，创新，再创新，逐步丰富和发展有中国特色的教育督导与评估制度。

（本文为作者在2001年全国教育督导工作会议上的讲话摘要）