完善我国社会保障制度的思考成果

关于完善我国社会保障制度的思考

栾生洲

前言

国民经济持续高速增长，工业化、城镇化步伐加快，人民生活水平显著提高。但与此同时，由于原城乡二元制度造成的既定差距以及城镇的加速工业化等多方面原因，城乡差距有不断扩大之势。按照建设和谐社会和全面实现小康的目标，迫切需要构建新型城乡社会保障体系。这既是全面建设小康社会、实现城乡协调发展的需要，也是适应全球化和建立社会主义市场经济体系的需要，更是促进社会公平、维护社会稳定与和谐的需要。为此，必须通过对城乡现行保障系统的比较分析与反思评估，为构建新型城乡社会保障体系、实现统筹城乡社会保障的目标奠定理论和实践基础。

我国社会保障实践是一种转型过程中的实践，承担了许多本不应该由其制度本身承担的功能。因此，在现阶段对我国社会保障制度的设计理论进行反思和调整尤显必要。本文将提出我国社会保障实践存在的主要问题，分析社会保障改革面临的新困境，最后对用和谐社会理论指导我国社会保障制度设计给出对策建议，以期对变化中的我国社会保障改革实践有所裨益。

1.社会保障体系概述

1.1定义

我国理论界对社会保障这一概念尚无统一说法，一般可这样理解社会保障定义：社会保障概念含义广泛，它是指一种公共福利计划，是由国家通过立法和行政措施设立的保证社会成员尤其是那些丧失劳动能力以及需要特殊帮助者基本经济生活安全项目的总称。

1.2社会保障的构成

1.2.1社会保险

中国的社会保险包括养老保险(含城镇职工基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老保险、农村养老保险等)、医疗保险(含城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新农村合作医疗保险)、失业保险、工伤保险、生育保险五种。主管单位为中华人民共和国人力资源和社会保障部。

1.2.2社会福利

社会福利，主要指社会服务事业及设施。社会福利制度一般来讲具有四个特点：社会福利是社会矛盾的调节器，社会福利的普遍性，社会福利是为所有公民提供的，利益投向呈一维性。

1.2.3社会救济

社会救济是指国家和社会为保证每个公民享有基本生活权利，而对贫困者提供物质帮助。主要包括自然灾害救济、失业救济、孤寡病残救济和城乡困难户救济等。国家和社会以多种形式对因自然灾害、意外事故和残疾等原因而无力维持基本生活的灾民、贫民提供救助。包括提供必要的生活资助、福利设施、急需的生产资料、劳务、技术、信息服务等。

1.2.4优抚安置

国家和社会抚恤烈士家属，保障残废军人的生活，优待军人家属，妥善安排和管理退出现役的军人的一种社会保障制度。中国优抚工作的内容主要有三项：①扶持生产。对优抚对象从事生产从资金、物资、技术等方面进行综合扶持，突出智力扶持和优待，多途径地为扶持对象送技术、送信息、送管理知识。②群众优待。在整个革命战争年代及中华人民共和国建立初期，群众优待的基本形式是代耕。③国家抚恤。抚恤对象是因战、因公牺牲和受伤致残人员，以及病故、失踪军人家属。主要有死亡抚恤与残废抚恤，死亡抚恤又分为一次性抚恤和长期抚恤，按规定的标准发给抚恤金。

1.2.5社会互助

社会互助是从社会整体利益出发，以个人与社会组织或家庭之外其他社会成员之间的表现出来的与社会保障相关的积极的互动关系构成的非正式的社会支持网络。社会互助包括以下特点：一是相互认同和相互依存。社会互助是人类社会赖以生存的最基本的观念和行为之一。二是行为规范和价值准则。为了维护整体的利益，每一个社会成员都不得为所欲为，他们都必须学会妥协、学会让步、学会约束自己，克制自己的欲望。三是利他主义和功利主义的社会互助。

2.我国社会保障体系所取得的成绩

2.1.养老保险域

一是改变了旧的模式，推行了费用的社会集资，增加了社会经济的作用，有利于企业间竞争。二是为应付人口老龄化的到来，对社保资金由原来的旧模式改为部分积累式。三是改变了过去退休费用由国家企业包揽的办法，实行国家、企业、职工三方面合理集资。明确了企业职工基本养老保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的原则。目前，基本养老金社会化发放率达98％以上，而且基本上做到足额发放。

2.2.失业保险领域

一是完善了失业保障制度，并逐步扩大其覆盖范围。自20世纪90年代以来，我国推行了《失业保险条例》，使失业保险制度逐步走上法制化轨道。二是建立了下岗职工的基本生活保障制度，提出了按“三三制”原则落实资金，即按企业、社会、财政各自负担的办法落实保障下岗职工基本生活的资金，而且当时又提出了三条保障线相互衔接的具有中国特色的社会保障制度，目前已与失业保险并轨。

2.3医疗保险领域

一是改变了过去公费医疗、劳保医疗由国家包揽的办法，提出职工医疗保险基金由国家、单位、个人共同筹集的办法。在公费医疗单位，也采用了社会统筹与个人账户相结合的办法。我国农村的一些地方也正在积极探索适合当地经济水平的新型的农村合作医疗体制。二是改革了企业各自负担医疗保险费用的企业自保模式，探索职工大病医疗费用的社会统筹。这些方案从根本上改变了原公费劳保医疗制度下发生的拖欠职工医疗费和职工待遇苦乐不均的现象。

2.4社会救济领域

一是自20世纪90年代以来，我国政府建立起了多元化的最低收入保障制度，将城镇所有生活在保障线标准以下的居民全部纳入救助范围。1999年10月，《城市居民最低生活保障条例》正式在全国范围内施行。目前，城镇约有2300万人享受低保待遇。二是国家“八七”扶贫攻坚计划已基本完成，党中央、国务院确定在20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题的战略目标已基本实现。贫困人口占农村人口的比重由1978年的30.7％下降为2008年的3％左右，在这么短的时间内，这么多的贫困人口解决了温饱问题，在世界历史上是前所未有的。

2.5工伤保险领域

一是不断完善政策。认真贯彻落实省市配套政策规定，我国先后出台了贯彻国家制定的企业职工工伤保险规定的实施意见，规范了工伤认定，劳动能力鉴定，工伤待遇支付等工作程序，建立了工伤案例分析会。同时允许农民工可单独参加工伤保险。二是大力宣传扩展。对重大事故和工亡事故，实行凡上报必上门的工伤调查制度，建立重大事故当天报告事故，当天上门调查的服务制度。三是严把证照发放关。与建筑、安监、卫生、商贸等部门配合，严格证照发放关，对从事高危和服务行业的企业，凭医保经办机构出具的参保证明手续，将参加工伤保险作为检查、审批，发放安全生产许可证等相关证书的前置条件。

2.6生育保险领域

①享受生育保险的对象主要是女职工。随着社会进步和经济发展，有些地区允许在女职工生育后，给予配偶一定假期以照顾妻子，并发给假期工资。②无论女职工妊娠结果如何，均可以按照规定得到补偿。③产假有固定要求。产假要根据生育期安排，分产前和产后。我国规定的正常产产假为90天，其中产前假期为15天，产后假期为75天。④生育保险待遇有一定的福利色彩。生育期间的经济补偿高于养老、医疗等保险。

2.7军人优抚安置制度

优抚安置制度是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。目前，中国有3800多万优抚安置对象。为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》和《城镇退役士兵安置条例》等法规。这些法规规定：对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助；对义务兵家属普遍发放优待金；对革命伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免；城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置，对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助，使社会更加和谐。

3.我国社会保障制度现阶段的主要缺陷及反思

3.1养老保障存在的问题

(1)国家对老职工有隐性负债。我国养老保险改革的主要特征是由原先模式向基金积累制为主的养老保险制度转变。这个转变的难点主要是对老职工和退休职工而言，过去他们的养老金是由国家和企业负责的，现在一下子要他们依靠个人账户养老，是有些困难的。

(2)养老保险金缺口大。据有关资料统计，就全国而言，1998年缺口为162亿元，到2002年就达到411亿元，若考虑省际的不平衡，缺口则在500亿元以上。2003年按县计算的缺口近700亿元。1998—2002年的5年间，在使用了参保职工缴费1807亿元之后，缺口合计高达1439亿元。

(3)资金存储管理缺陷。由于社会保障基金滚存数额较大，成了众多金融机构争拉存款的对象，个别金融机构甚至为了拉存款，为保险机构提供办公场所、交通、通信工具及工作人员福利，把应属基金增值的利息变通为小集体的利益甚至个别人的利益，出现了私设小金库、贪污私分等现象。

3.2医疗保险制度存在的问题

(1)保障范围狭窄、社会普及率低。截至2007年8月底，全国基本医疗保险参保人数是1.32亿人，从总量上看，参保率很低.从结构上看，现在的医疗保险主要覆盖的是国有企业和一些机关事业单位的职工，还包括部分集体企业职工。其余社会成员还没有被制度所覆盖。

(2)多层次的医疗保障体系尚未真正形成。尽管目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但合作还有明显欠缺：一是农村人口的医疗保障问题还没有得到根本解决：二是现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨。

(3)管理机制不健全。现在的医疗保险政出多门、医疗基金增值缓慢、对定点医疗机构和药店管理不严、部分老职工和退休职工的医疗费用没有着落等问题仍然存在。

3.3失业保险制度存在的问题

(1)失业保险资金单一，缺乏有效的管理监督机制。国外失业保险金的来源多数为政府、企业、个人三方共同承担，而我国失业保险金的来源为企业和个人共缴，而且缴纳的比例较低。

(2)失业保险金支出结构不合理，保险标准确定比较混乱。失业保险在本质上是不同于社会救济的，它主要是对参保人员在失业期间的基本生活、促进再就业支付的费用。所以，不能把失业保险当作失业救济来使用。

3.4保险金支付水平同经济与社会发展水平不平衡(www.xing528.com)

由于社会保障资金中用于基本养老、基本医疗、失业补助等保险项目的那一部分社会保障资金征缴成本高。由于这部分社会保障资金仍“费”的形式征收，力度不够，很难取得被征收单位和个人的有力配合和支持。另一方面，我国已往的社会保险工作分属于多家政府职能部门，这些部门都没有社会保障机构，自成体系，管理分散，没有一个权威性的机构进行统一管理，缺乏强有力的宏观协调平衡机制。在建立社会保障制度的过程中，长期以来我国对社会保障制度的立法重视不够。这不仅使我国的社会保障制度的权威性不强，缺乏规范性和统一性，而且使很多改革措施很难得到有效实施，严重影响了社会保障功能的发挥。

3.5关于我国社会保障制度的反思

3.5.1我国的社会保障目前与经济水平的问题

(1)从我国社会保障支出占GDP的比重来看，西方国家社会福利(主要社会保险)开支，20世纪90年代中期上升为占GDP的40％左右，西方国家甚至已达到了50％，而我国的社会保障支出在90年代仅占GDP的5％左右，2000年，社会保障支出为1922.37亿元，占当年财政总支出的比重为12.1％。可见，以近年来社会保障支出比重最高的2000年来看，社会保障占财政总支出的比重仍未超过15％。与西方国家相比，这一比例明显偏低，加之我国人口众多，因此，我国的社会保障并没有保障过度，而恰恰是保障不足。

(2)从我国社会保障覆盖人群来讲，我国社会保障的覆盖面极窄，参保人数占人口总数的比例极低。以社会保险中覆盖面最大的城镇职工基本养老保险为例，其覆盖人数仅占全国人口的20％左右。

3.5.2农村参加社会保障率低

就农民而言，忽略了中国农村这样几个现实：第一，就中国目前的土地政策而言，农民对于土地的占有是一种不完全的占有，农民只有土地的承包经营权而没有所有权，而只能使自己的劳动力与土地相结合，因此，土地提供的仅仅是就业保障，一旦当农民遭遇年老、疾病、工伤、生育等风险，或者遭遇自然风险或市场风险时，这种保障功能就会弱化乃至消失。第二，由于国家的政策使家庭结构逐渐小型化，传统的家庭养老模式正在经受着巨大的挑战。第三，农产品要承受市场风险竞争。我国加入WTO后关税降低，农产品要经受国外农产品市场的巨大冲击；另外，农业产业还要经受自然风险的约束。

4.基于西方社会保障制度的思考

4.1西方社会保障制度所取得的成绩【以北欧为例】

4.1.1以维护全体公民的权益为根本原则

近年来，为了避免高福利的社会保障滋生“懒人和不劳而获者”，提高社会整体效率，芬兰等北欧国家对社会福利制度建立的原则进行了改革，使其在保障公民基本生存权利和发展条件的同时，还要符合以下原则：第一，居民享受社会保障的程度是合理的和满足基本需要的；第二，这些社会保障措施在满足公民生存基本需要的同时，能够激发其劳动热情和创造性，并鼓励居民自助；第三，社会保障资金的筹集具有可承受的社会基础。在这样的基本原则之上，社会保障可以高效率的运转，在推动经济发展和保障公民权益方面发挥重要的作用。

4.1.2建立全方位、多层次的社会保障体系

经过多年的实践和发展，芬兰等北欧国家已经建立起一整套比较完善的社会保障体系。这套社会保障体系覆盖范围广泛，包括教育资助、免费医疗、失业救济、老人照料、养老金支付、残疾人救助、单亲父母津贴、家庭和儿童保护等方方面面，十分细致周到，可以说在北欧国家的福利制度下，居民从“摇篮”到“坟墓”都会得到国家的关照，都由政府给予基本的保障。

4.2西方国家社会保障制度和做法对我国的启示

4.2.1建立具有“全方面”特征的社会保障体制

目前我国的社会保障基本上是对工薪收入者实行全面保险，对其他人实行社会救济，这是一种不完全的社会保障制度。特别是目前尚未纳入社会保障体系的，主要是包括农民和农民工在内的弱势群体。他们中的大多数人最需要社会保障，却又最难加入现存制度体系。这个矛盾不解决，就无从最大限度地保证社会公平，实现经济社会的协调和可持续发展。

4.2.2制定明确社会保障标准

社会保险制度是完善我国社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的一项非常重要的支柱性制度，制定一部统一的、高位阶的、综合性的社会保险法，对于落实党的十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障广大人民群众的合法权益，促进社会的和谐稳定，都具有非常重要的意义。我国应抓住当前社会保险制度的基本情况、主要矛盾，充分考虑我国的基本国情、经济社会发展的承受能力，提出我国社会保险制度的基本法律框架、社会保险的原则，扩大社会保险的覆盖范围，体现“广覆盖、保基本、多层次和可持续”的方针。

4.2.3社会保障政策和措施应该规范化

一是立法层次低。在缺少上位法依据的情况下，不利于确实保证基金安全。二是适用范围窄。社保基金工作牵涉到方方面面，而《暂行条例》仅对财政部、劳动保障部这两个监管部门与社保基金会的关系做出了规定。三是保障措施少。《暂行条例》注意的是社保基金的投资运营，对诸如基金的战略储备性质、筹资及支取、社保基金会的机构性质与定位等一系列重大问题，均未及做出合理适当的规定。因此，完善法律环境已经成为当务之急。

4.2.4建立长效的社保基金保值增值机制

管好用好社会保险基金，确保基金安全完整和保值增值，是政府的重要职责。各级劳动保障部门要着力加强基金监管制度建设，完善业务经办流程，规范程序，控制风险，建立健全内部控制制度，努力形成业务经办的相互制约机制，监督管理的长效机制，违规问题的处理机制，执行规定的检查机制。“特别要强调基金安全问题，社保基金是‘高压线、生命线’，要严格实行收支两条线管理，任何单位和个人都不得侵占挪用，对社会保险待遇领取资格要认真审核、认证，不断总结防冒领工作经验，及时推广运用先进、实用的反欺诈技术手段。”

4.2.5将社会保障纳入国家经济与社会发展规划

国家社会保障支出在国内生产总值中占有相当高的比例，是各级政府财政预算的重要内容。我国各级政府也应将社会保障纳入国民经济与社会发展计划，在财政预算中明确规定社会保障支出的数量、用途和具体执行机构。贯彻基本社会保障只能满足低收入家庭基本生活的原则，把改革企业职工养老保险制度与建立多层次的社会保障体系紧密结合起来，确保离退休人员基本养老金和失业人员救济金的发放，积极推行城市居民最低生活保障制度，尽快建立适合社会主义新农村特点的社会保障制度。

5.完善我国社会保障制度

5.1建立健全养老保险制度的对策

(1)政府通过多种途径偿还应对老职工的养老金隐性债务。①结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债；②将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；③将一部分国有资产(例如一些中小企业、部分国有房地产等)进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。

(2)完善现行社会养老保险制度的管理体制。改革现行社会养老保险制度的管理体制，必须真正实现行政管理机构与基金投资营运机构，执行机构与监督机构的分开。

(3)改革养老金的计发办法。按照现行计发办法，缴费满15年以上的，基础养老金按当地职工上一年度平均工资的20％计发，个人账户的养老金按账户储存的1/120计发。

5.2建立健全医疗保险制度的对策

(1)扩大医疗保险的覆盖面。要根据条件，逐步把城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、乡镇企业及其职工、城镇个体经济业主及其从业人员都吸收到基本医疗保险里来。

(2)扶持商业医疗保险的发展，真正形成多层次的医疗保险体系。为了进一步推动商业医疗保险的发展，至少可以从两方面考虑：一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险应该交由商业医疗保险经营。二要进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策。

(3)健全基本医疗保险基金的监督机制。可以通过社会保险经办机构负责医疗保险基金的筹集、管理和支付，并建立健全预决算制度、财务会计制度和内部审计制度。

5.3建立健全失业保险制度的对策

(1)扩大失业保险金的筹集渠道，努力增加失业保险金的数量。具体办法：一是统一全国的失业保险机构，实行垂直领导。二是对所有的城镇从业人员，实行强制性的失业保险缴纳的制度。三是在一定时期内征收失业保险特种税。

(2)要逐步扩大失业保险范围。根据《劳动法》的要求和失业保险制度改革的目标，失业保险范围将覆盖到中华人民共和国境内的城镇企业、城镇个体经济组织、国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者。

5.4健全保险金支付水平同经济与社会发展水平不平衡

要实现原则性与灵活性的有机统一。考虑经济发展是一个动态过程，失业保险调剂金比例和失业保险待遇标准应当随着经济的发展而随之发生变化，特别是失业保险待遇标准应当随经济发展相应提高，从而使失业人员的生活水平能与经济发展相适应，因此，对于失业保险调剂金、失业保险待遇等，具体标准应根据我国现在人民的消费水平及经济社会发展水平适时制定和调整。

参考文献

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