我国社会保障制度的历史沿革及建设成果

1949年新中国成立之后，社会保障制度的建设问题就被提上了议事日程。如今，我国的社会保障制度发展经历了四个阶段。

1.创立阶段（1949—1957年）

1950年6月17日，中央人民政府政务院颁布了《救济失业工人暂行办法》，标志着我国社会保障工作的开始。1951年2月26日，政务院又发布了《中华人民共和国劳动保险条例》，此系我国首部有关社会保险的法规，规定了老年、工伤、生育、遗属等项目的保险办法。1955年，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，正式规定了退休职工的待遇标准。此后，随着1956年的《中华人民共和国女工保护条例（草案）》、1957年的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》的颁布，初步构建了我国企业社会保障的框架。同时，针对国家机关和事业单位，我国还制定了有关医疗、女工保护、退休退职、伤亡抚恤等规定。如，1956年，国务院颁布了《中华人民共和国女工保护条例（草案）》，从法律上加强了对女工的保护。

2.发展阶段（1958—1965年）

此阶段，我国的社会保障制度得到了逐步的发展和完善。政府根据实施阶段过程中出现的问题和经验的总结，通过颁布有关社会保障的《规定》《通则》《办法》等文件，对我国社会保障制度的框架进行了诸多的细化、完善和补充，并形成了统一全国的有关社会保险基金的征集、管理、调整和使用的程序和制度。

1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，废除了1955年的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了国家机关工作人员和企业职工统一的养老保险制度，放宽了退职条件，适当提高了退休职工的待遇标准，并调整和完善了医疗保险制度。

1965年，卫生部、财政部颁布了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，劳动部、中华全国总工会颁布了《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的通知》，对当时的医疗保险制度进行了改革，以适应社会的发展。

此外，我国社会保险的范围由过去只局限在有条件的国营企事业单位，逐步扩大到商业、外贸、粮食、供给合作社、金融、民航、石油、地质、水产、国有农场、造林等13个产业和部门，随着保险范围扩大，受保人数迅速增加。到20世纪60年代中期，我国已经建立起以国家和单位为核心、与计划经济发展相适应的社会保障制度。^[52]

3.停滞阶段（1966—1976年）

1968年，政府撤销了负责救灾救济、社会福利等事务的内务部。1969年，财政部决定：国有企业停止提取劳动保险金，社会保障和劳保费用改在税前列支。这一决定，使国家的劳动保险变成了企业保险，打破了社会保障的统筹协调作用，使得我国的社会保险制度被分成了国家、企业和农村三个独立的部分，造成了企业间负担失衡。这一时期，唯一令人欣慰的是，农村合作医疗制度在此时得到了快速发展，到1976年，农民参加合作医疗制度达到了90%以上，基本实现了“小病不出队，中病不出社，大病不出县”的效果。

4.重建阶段（1978—1986年）

这一时期，是我国的社会保障制度的重建时期，也是新的社会保障制度的酝酿时期。这是与改革开放逐渐深化以及社会对社会保障的需求日益增长分不开的。

1978年我国《宪法》第48条、49条、50条，分别对劳动者的福利，劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力时的物质帮助，革命残疾军人、革命烈士家属等的生活保障问题做出了原则性规定。同时国家重设民政部门，恢复民政部的职能。1978年6月，国务院发布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》《关于工人退休、退职的暂行办法》，将国家机关工作人员和企业职工的养老保险实行了分离，开始重建我国的退休制度。

1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发布了《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，企业的社会保险获得了全面的整顿和恢复。1980年10月，国务院发布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，确立了离休制度。1982年12月，宪法对退休制度和保障制度进行了明确的规定。从1984年起，开始进行国企职工退休费用社会统筹的试点工作。1984年3月，中国残疾人福利基金在北京成立。1984年9月，中共中央、国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，将扶贫工作列入日程。

5.迅速发展阶段（1986年迄今）

1986年以后，我国的社会保障制度进入快速发展时期。政府相继颁布和实施了一系列有关退休、养老、医疗、工伤、救灾、社会福利和优抚安置等方面的规定，逐渐建立起了与我国国情和经济发展相适应，以社会保险为主，同时囊括了社会救济、社会福利、优抚安置、住房保障和慈善事业在内的社会保障制度。

1986年7月，国务院颁布了《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，规定签订劳动合同制的工人在退休养老时，也要实行社会保险制度，由此拉开了我国社会保险改革的新篇章。

1993年，在十四届三中全会上，提出了建立多层次的社会保障制度的总体目标、基本原则和主要任务，确立了实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和医疗保险制度模式，要求进一步健全失业保险制度，普遍建立企业工伤保险制度，建立政事分开、统一管理的社会保障管理体制。

1993年，第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出建立多层次的社会保障体系。重点完善企业养老和失业保险制度，以此减轻企业负担。建立企业工伤保险制度。农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。发展和完善农村合作医疗制度。

1995年，国务院下发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出实行社会统筹与个人账户相结合的制度。

1998年以来，针对下岗职工、失业人员及城镇困难家庭，政府分别设立了下岗职工基本生活保障、失业保障、城镇居民最低生活保障。

2002年，党的十六大提出了构建社会主义和谐社会的目标，要求加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。标志着我国的社会保障开始进入城乡统筹发展和制度创新完善的新阶段，同时农民、农民工群体的社会保障权益也逐渐获得了越来越多的保障以及制度和法律支持。

2003年，根据多方筹资和农民自愿参加的原则，新型农村合作医疗制度在全国部分地方进行试点。同年，国务院发布了《工伤保险条例》，完善了工伤保险制度。2006年，国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》，提出搞好农民工就业服务和培训、积极稳妥地解决农民工社会保障问题和健全维护农民工权益的保障机制。2007年，国家开始在全国农村实行最低生活保障制度。2009年，中央出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出推进公立医院改革试点，让医疗卫生制度回归公益性，并逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。2010年，中共中央、国务院关于《加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，提出要“着力解决新生代农民工问题，统筹研究农业转移人口进城落户后城乡出现的新情况新问题”^[53]。

2011年1月，中华全国总工会出台了《2011—2013年深入推进工资集体协商工作规划》，计划用3年时间全面推进企业建立工资集体协商制度，重点解决一线职工劳动报酬偏低的问题，为新生代农民工群体获得与其劳动付出相对等的工作报酬提供了极大的支持。

2011年7月1日，《中华人民共和国社会保险法》的出台，标志着我国社会保障体制进入全面发展时期。《中华人民共和国社会保险法》规定了职工应当参加基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险等险种，其中的第九十五条，明确规定了“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，为新生代农民工的社会保障权益提供了重要的法律保障。

2011年12月，国家修订了《职业病防治法》的相关内容，鉴于农民工工作的环境，该法的修改为职业病高发的新生代农民工群体进行预防、控制和消除职业病提供了法律依据，该群体的身体健康及其劳动权益获得了较大的保障。

2013年6月，为了进一步加强对农民工工作的组织领导，国务院撤销了农民工工作联席会议，决定成立国务院农民工工作领导小组，作为国务院议事协调机构。该领导小组旨在通过组织拟订和审议农民工工作的重大方针、政策、措施，组织推动农民工工作，督促检查各地区、各部门相关政策落实情况和任务完成情况，从而统筹协调解决政策实施过程中的重点难点问题。^[54]

2014年，国务院发布了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，为维护农民工的劳动保障权益，逐步实现农民工平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户以及促进农民工社会融合等权益方面提供了法律支撑。该意见提出了四大措施。一是着力稳定和扩大农民工就业创业。二是着力维护农民工的劳动保障权益。其中包括实现农民工与城镇职工同工同酬；加大农民工参加城镇社会保险的覆盖面；施行农民工职业病防治和帮扶行动。三是着力推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户。如农民工随迁子女可以进入公办义务教育学校就读；社区卫生计生服务网络要为农民工提供服务；城镇住房发展规划要考虑农民工的住房问题；采取有序的方式推进农民工在城镇落户。四是着力促进农民工社会融合。城市公共文化服务体系要将农民工纳入其中；对农民工的人文关怀要加强；通过举办农民工夜校等方式，进行新市民培训。该意见还强调，要加大对农民工工作的领导，各级人民政府要把农民工工作列入经济社会发展总体规划和政府目标考核内容，加强统筹协调和工作指导。^[55]

2016年1月，国务院颁布了《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，该意见要求，重点对建筑市政、交通、水利等工程建设领域和劳动密集型加工制造、餐饮服务等行业进行重点整治，防止这些企业拖欠农民工工资。在保障体系上，建立源头预防、动态监管、失信惩戒相结合的制度，在工作体系上，实行市场主体自律、政府依法监管、社会协同监督、司法联动惩处。争取到2020年，建成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，从而在根本上对企业拖欠农民工工资的问题进行根治，基本做到不拖欠。^[56]

2019年1月，国务院召开了农民工工作领导小组会议暨保障农民工工资支付工作会议。会议强调，要采取进一步的实际政策，通过施行稳定企业生产经营、创造更多就业机会、支持农民工返乡创业、加强职业技能培训等措施，积极推动农民工就业创业，保证该群体就业稳定。要落实和完善相关措施，落实进城务工人员的落户工作，保障他们的子女在城市平等接受教育的权益，在农民工参加职工社会保险和参与社区活动和社会治理方面，积极推动和引导，提高住房安全保障水平，从而让农民工更好地融入城市。^[57]

2020年1月7日，为了大力保障农民工工资的支付，国务院发布了《保障农民工工资支付条例》，该条例自2020年5月1日起施行。该意见从落实主体责任、规范工资支付行为、明确工资清偿责任、细化重点领域治理措施、强化监管手段等方面进行了规定。同时，明确了用人单位的主体责任、政府的属地责任和部门的监管责任，要求按约定及时足额支付农民工的工资。并实行“黑名单”制度，拖欠农民工工资的企业将被列入“黑名单”。^[58]

目前，针对新生代农民工，我国政府坚持以人为本、公平对待、分类推进、逐步实施、统筹兼顾、优化布局的原则，以提高新生代农民工的整体素质，改善他们的生活环境和劳动条件，实现社会保险全覆盖，引导新生代农民工群体逐步融入城镇，彻底实现农民工市民化为目标，已经建立了包括养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险、新型农村合作医疗保险等社会保险以及低保、医疗救助和社会福利等在内的法律法规和各级各类条例。从法律上来看，新生代农民工的社会保障权益已经获得了一定程度的保障，从政府颁发的各类意见和条例来看，新生代农民工的社会保障权益也逐渐被纳入各级政府的经济社会发展总体规划和政府目标考核的内容，但由于关于农民工具体的社会保障权益的一些规定仍过于模糊，并且在实际的操作过程和实践过程中，由于各地财政差异、城乡差异、户籍制度、企业配合度以及新生代农民自身的素质和经济条件等诸多现实因素的存在，使得一些社会保障法律法规实施的效果大打折扣，因而使得新生代农民工的权益保障仍面临着一些困难和障碍。

【注释】

[1]张雨林：《县属镇中的“农民工”—江苏省吴江县的调查》，载《社会学研究》编辑部编：《社会学纪程1979—1985》，1986年，第263页。

[2]国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社，2006年，第493页。

[3]参见历年的国家统计局有关农民工监测调查报告中对“外出农民工”的定义。

[4]王春光：《新生代农村流动人口的社会认同与城乡融合的关系》，《社会学研究》，2001年3期。

[5]中国青少年研究中心：《中国新生代农民工发展状况及代际对比研究报告》，2007年，第6页。

[6]《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1528900.htm.

[7]《全总关于新生代农民工问题的研究报告（全文）》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/06-21/2353233.shtml.

[8]《第二次全国农业普查主要数据公报（第二号）》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj./tjgb/nypcgb/qgnypcgb/200802/t20080222_30462.html.

[9]长子中：《新生代农民工面临的城市困境》，《经济参考报》，2010年1月12日第A08版。

[10]纪韶、王珊娜：《农民工职业流动的三个趋势性特征》，《北京日报》，2015年1月5日第18版。

[11]刘传江、程建林：《第二代农民工市民化：现状分析与进程测度》，《人口研究》，2008年第5期。

[12]《全总关于新生代农民工问题的研究报告（全文）》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/06-21/2353233.shtml.

[13]此次调研共发放问卷400份，收回有效问卷361份，其中，新生代男性农民工204人，新生代女性农民工157人。(www.xing528.com)

[14]《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/fxbg/201103/t20110310_16148.html.

[15]国家统计局北京调查总队：《新生代农民工工作生活特征分析—基于2019年北京农民工市民化监测调查》，http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj_31433/sjjd_31444/202005/t20200519_1901168.html.

[16]梁东波、俞琪：《除了钱他们还看重企业软环境—全国总工会调查报告显示新生代农民工就业新特点新要求》，《青年时报》，2011年2月22日。

[17]《2009年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztf/fbg/201003/t20100319_16135.html.

[18]《2019年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zfb/202004/t20200430_1742724.html.

[19]《2009年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztf/fbg/201003/t20100319_16135.html.

[20]《2017年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201804/t20180427_1596389.html.

[21]长子中：《新生代农民工面临的城市困境》，《经济参考报》，2010年1月12日。

[22]《全总关于新生代农民工问题的研究报告（全文）》，中国新闻网，2010年06月21日，http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/06-21/2353233.shtml.

[23]长子中：《新生代农民工面临的城市困境》《经济参考报》，2010年1月12日第A08版。

[24]长子中：《新生代农民工面临的城市困境》《经济参考报》，2010年1月12日第A08版。

[25]国家统计局陕西调查总队：《陕西农民工市民化意愿的影响因素实证分析》，陕西省信息中心，http：//www.shaanxi.cn/jjxj/dcbg/7fU3ai.htm.

[26]《2018年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zfb/201904/t20190429_1662268.html.

[27]中国青少年研究中心：《调查称新生代农民工对子女的期望近乎“疯狂”》，中青在线—中国青年报，2010年03月08日。

[28]梦菲：《新生代农民工：值得关注的社会群体》，新浪网http：//news.sina.com.cn/c/2007-06-22/060812071646s.shtml.

[29]新生代农民工基本情况研究课题组、国家统计局住户调查办公室：《新生代农民工的数量、结构和特点》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztf/fbg/201103/t20110310_16148.html.

[30]《2018年农民工监测调查报告》，国家统计局网，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zfb/201904/t20190429_1662268.html.

[31]北京市统计局：《新生代农民工工作生活特征分析—基于2019年北京农民工市民化监测调查》，北京市统计局网，http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/shuju/sjjd/202005/t20200520_1902711.html.

[32]《新生代农民工工作生活特征分析—基于2019年北京农民工市民化监测调查》，北京市统计局网，http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/shuju/sjjd/202005/t20200520_1902711.html

[33]《新生代农民工的数量、结构和特点》，http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztf/fbg/201103/t20110310_16148.html.

[34]石新荣：《中国新生代农民工利益诉求悄然改变》，新华网，http：//topics.gmw.cn/2011-03/11/content_1706628.htm.

[35]《新生代农民工工作生活特征分析—基于2019年北京农民工市民化监测调查》，北京市统计局网，http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/shuju/sjjd/202005/t20200520_1902711.html.

[36]《中国英汉语比较研究会第八次全国学术研讨会论文摘要汇编》，中国英汉语比较研究会第八次全国学术研讨会，2008年，第5页。

[37]《辞海》，上海辞书出版社，1979年，第3976页。

[38]（古希腊）色诺芬：《经济论》，商务印书馆，1961年，第3页。

[39]北京大学哲学系编译：《十八世纪法国哲学》，商务印书馆，1979年，第458页。

[40]《马克思恩格斯全集（第2卷）》，人民出版社，1957年，第103页。

[41]《马克思恩格斯全集（第3卷）》，人民出版社，1995年，第209页。

[42]The International Labour Organization，Social Security（Minimum Standards）Convention（nr.102）.

[43]J.C.Vrooman（2009）.Rules of Relief；Institutions of Social Security，and Their Impact.Transaction Publishers（The Netherlands Institute for Social Research）.pp.111-126.

[44]郑功成：《社会保障概论》，复旦大学出版社，2005年，第5页。

[45]王广彬：《社会保障法》，中国政法大学出版社，2009年，第83—84页。

[46]吕琳：《劳动与社会保障法》，武汉大学出版社，2012年，第268—269页。

[47]《周礼·地官·大司徒》，参见孙诒让：《周礼正义》，中华书局1987年版，第746页。

[48]（美）威廉姆 H.怀特科（William H.Whitaker），（美）罗纳德 C.费德里科（Ronald C.Federico）著，解俊杰译：《当今世界的社会福利》，法律出版社，2003年，第29—30页。

[49]赵立人：《各国社会保险与福利》，四川人民出版社，1992年，第295页。

[50]Harold L.Wilensky & Charles N.Lebeaux，Industrial Society And Social Welfare，THE FREE PRESS，1958.

[51]凌文豪：《社会保障概论》，河南大学出版社，2013年，第20页。

[52]邹小钢：《中国社会保障创新与发展（上）》，2014年，第13页。

[53]《中共中央　国务院关于加大统筹城乡发展力度　进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1528900.htm.

[54]《国务院办公厅关于成立国务院农民工工作领导小组的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-06/21/content_2431386.htm.

[55]《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/30/content_9105.htm.

[56]《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-01/19/content_5034320.htm.

[57]《胡春华出席国务院农民工工作领导小组会议暨保障农民工工资支付工作电视电话会议》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//politics.cntv.cn/special/gwyvideo/huchunhua/201901/2019011104/index.shtml.

[58]《保障农民工工资支付条例》，中华人民共和国中央人民政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-01/07/content_5467278.htm.