重要特色：杨海坤教授行政法学研究论文选

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2010年，中国特色社会主义法律体系初步建成。当此之时回顾行政法律体系的建立过程，展望行政法律体系未来发展实有必要。本文言简意赅，突出了习近平同志“权为民所赋、权为民所用”思想在行政法建设中的指导意义，并提出了我国法治建设任务的重点就是实现行政法治，就是建设中国特色的法治政府。

改革开放以来我国诸多领域取得的进步令世界瞩目，其中社会主义法治建设工程启动并初步造就成为其中最突出的一项成就。法治建设工程由众多环节和各子系统组成，它必须是一个完整、科学的体系。首先这个体系有一个总领导、总枢纽，这就是宪法。对此，人们早有认识。新中国成立初期，我们就有一个作为临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》，1954年制定了宪法，其显著特点被归纳为社会主义性质和民主，社会主义法制建设启动有望；但当时普遍的认识上的缺陷是没有抓紧在各个领域进行立法，更缺少对于法律体系建设必要性的认识。人们，包括党的高层领导只是朦朦胧胧认识到刑法与民法存在的必要，但是认识不坚定，在“文化大革命”前很长一段时间里，立法步伐踟蹰不前，这些重要法律都未正式出台，以至“文化大革命”期间导致无法无天的混乱局面，其中原因甚多，最主要的原因当然在于政治大环境变坏，但立法基础性建设残缺也是原因之一。偌大一个中国，连民法、刑法这样最主要的部门法律都没有，对于行政法这样重要的部门法当时人们还根本没有认识到其存在的必要性。

党的十一届三中全会开启了中华民族复兴的新航程，百废待兴、百废俱兴，其中提出社会主义法制建设必须遵循“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”十六字方针，社会主义法制建设首在立法，没有法律，法治无从谈起。党和人民首先想起了宪法和刑法的重要性，同时随着我国改革开放进程的稳健进行，全社会对于民法和经济法的重要性很快有了自觉的意识。也正是在改革开放过程中，行政法的崛起成为最明显的特点，这是新中国成立以来党和人民法治意识的一大飞跃，也是对于建立社会主义法律体系的科学性认识的一大飞跃。特别是在二十世纪进入九十年代以后，党和人民对于依法治国、建设社会主义法治国家有了明确、清晰的认识，政府在经济体制改革乃至政治体制改革过程中作用的凸显以及职能的转变，对于行政法建设的必要性、紧迫性有了更深刻的认识。建立社会主义法律体系就顺理成章成为法治工程的首要目标。回顾三十多年来我国改革开放的辉煌历程，社会主义法律体系目标之确立和实际形成，不能不说是一项虽然艰巨、但很得人心的巨大工程。到目前，我国现行宪法自1982年制定颁布以来，基本框架、基本原则、基本内容不变，但与时俱进地进行了四次重要修改，依然成为我国法律体系的龙头。各领域的重要法律已出台263部，国务院行政法规690件，地方性法规8600多件，已经形成了适合我国国情、层次清晰、内外和谐、日臻完善的法律体系，其中相当大的部分属于行政法，属于政府管理以及对于政府自身管理部分，这也是中国特色社会主义法律体系中最具有特色的部分。中国的立法速度堪称世界奇迹，它确实来之不易，凝聚了全国人民的利益需求，体现了立法工作者的辛勤努力，其中行政立法工作者尤其功不可没。

中央党校校长习近平在出席中央党校2010年秋季学期开学典礼的讲话中提出了“权为民所赋，权为民所用”的观点。他说，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。权为民所赋，指明了权力的根本来源；权为民所用，指明了权力的根本性质；前者是基础，后者是归宿。其实，在我国悠久的历史文化遗产中，已经开始孕育出一些权力来源于人民需求的思想元素，即视民为“本”。先秦的政治经典《书经》里有“民为邦本，本固邦宁”的宣示；孟子有“民为贵，社稷次之，君为轻”的警言；到了明末清初，激进的思想家甚至认为君王如果施行暴政，草民可以起而讨伐暴君。中国共产党人继承历史上一切进步思想，并把马克思主义本土化。当年有个美国记者问毛泽东：“你们办事，是谁给的权力？”毛泽东斩钉截铁地回答道：“人民给的！”这些宝贵思想已经原则性地体现在我国宪法中，但宪法要靠部门法落实，其中最经常、最主要的就是靠行政法落实，因为宪法要调整整个国家权力和公民基本权利之间的关系，而行政法则是调整国家诸权力中最主要、最日常的政府权力与公民各项具体权利之间的关系，不仅要保证政府的管理权正常运行，而且要保证这种权力依法运行；不仅要保证这种权力不侵害公民的权利，而且要积极为民造福，使他们的权利得到张扬。三十多年来，我国的行政法发展始终环绕改革开放、以经济建设为中心、为民造福而展开；近年来，在科学发展观指引下，还加强了政府在社会管理领域的立法和执法工作，显现出促进社会公平正义为重点的新特色。我国行政法鲜明体现了“权为民所赋、权为民所用”的精神，因此成绩辉煌，赢得了人民的充分肯定。(www.xing528.com)

社会主义法律体系，其中包括行政法体系的形成是社会主义法治建设工程的产物，也是整个国家改革开放实践的产物。它既不是一蹴而就的，也不会是完美无缺的，更不是一劳永逸的。整个法律体系及其行政法子体系都是开放的体系、发展的体系、与时俱进、日趋完善的体系，它们将随着法治工程建设的进展而自我完善。为我国社会主义法律体系形成呕心沥血、作出过重要贡献的彭真同志曾形象地把法律比喻为儿子，把生活实际比喻为母亲，也就是说，生活实际变化了，法律不能凝固不变，法律也要与时俱进。在这方面，行政法的特点更加明显。行政法的优点恰恰在于，它与其他部门法相比，具有更多的变动性和灵活性，更贴近社会的变动和发展。我们国家目前处于经济发展战略机遇期，同时也处于社会转型矛盾凸显期，因此，社会管理创新和社会矛盾化解成为我国当前面临的重要任务，行政法担负起更重的责任。中国行政法今后的建设任务还相当艰巨。一方面，行政法自身体系还要不断完善，在我国战略发展期还要加强行政立法规划、制定社会管理必需的新法；要修改完善现有行政法律、法规，进一步提高行政立法质量；要加强与已有行政法律匹配的配套法规、规章制定工作；要确立和实施行政立法后评估制度等。实践表明：我国行政法立法工作在改革开放过程中积累了丰富的经验，但是立法质量还有待进一步提高，需要开展废、改、立的工作，例如行政复议法和行政诉讼法已经酝酿修改多年，但如何修改，达到真正好的效果，值得认真研究；另一方面，更为重要和迫切的是抓好行政法的实施工作，因为行政法的生命在于实施。行政法的实施正是取信于民、在人民群众中树立其威信的最根本途径。我国行政法体系基本形成之后，我们的工作重点更应该自觉放在使既有行政法的切实实施的方面，通俗一点讲，就是要在行政管理领域和监督行政领域真正做到有法必依、执法必严、违法必究。当前，非常值得研究的是行政立法后评估制度的建立和完善，通过评估发现行政立法的缺陷。实际上，行政立法和行政执法不可分割，它们之间是互相联系、唇齿相依、动态互动的关系，行政立法的效果必须在行政执法中充分体现、在行政执法中经受检验；行政立法指导并规范行政执法实践，行政执法实践反馈行政立法效果的信息并将推动行政立法的完善。

回顾过去，我们应当感到自豪，因为作为我国法律体系重要组成部分的行政法已经成为新兴的耀眼的朝气蓬勃的法律部门，也是我国法治进步中最明显的法律部门。改革开放三十多年来，行政法部门从恢复、崛起到迅速发展，首先体现在立法方面，我们制定了前所未有的行政诉讼法、立法法、行政处罚法、行政许可法、行政复议法、行政监察法、国家赔偿法等，在行政管理领域和监督行政领域都有了基本法律，当然，行政法的立法任务，相比其他法律部门还有更艰巨的任务，诸如行政征收法、行政强制法、行政补偿法等重要法律还需要制定，特别是集行政程序大成的《行政程序法典》作为里程碑性质的立法成果还需要艰苦努力方能出台。然而，同其他法律部门一样，行政法的实施问题尖锐、迫切地放在面前，目前行政管理领域以及对行政的监督领域，虽有许多法律、法规、规章，但是其相当部分在实施中或者变样，或者大打折扣，因此，人民群众对于依法行政还有许多期待。党中央和国务院对于加强和创新社会管理，对于依法行政保障人权、维护社会和谐稳定提出了很多新的要求，这些要求相当部分需要通过行政法的完善和创新去实现。因此，在历史新时期，我国行政法发展方兴未艾，我国行政法学研究任务任重而道远。我国法治建设任务的重点就是实现行政法治，就是建设中国特色的法治政府。中国特色社会主义法律体系的完善和成熟将集中体现在中国特色行政法律体系的完善和成熟方面。

（原载《行政法学研究》2011年第3期）