国外大气污染防治法律制度对中国的启示

（一）增强公众参与

1.将公民的环境权写入宪法，明确公民的大气环境权益

大气环境权是一种特殊的“产权”形式，是公民进行大气环境保护的根源和保障。社会公众往往出于自身利益的需要而采取行动保护大气环境。任何一个私营主体都有大气环境权益，意味着他不但有权采取行动保护大气环境，而且还有权获得大气环境权益所产生的收益。大气环境权益作为一种延伸的环境权，其能否得到强有力的保障取决于环境权在我国法律体系内的地位。然而环境权在我国还不是一种法定的权利，宪法中并没有公众环境权这一概念，公民环境权益受损时经常得不到有力的保护，环境权只是作为一种应然的权利而被学者、公众疾呼。科斯（Coase）在其1960年发表的《社会成本问题》一文中对权力配置进行了划时代的研究。科斯主张，法律对权力的配置应是产出最大化，即应以一种能避免较为严重的损害的方式来配置相应权力。公民环境权作为一项新型的、关乎人类社会能否可持续发展的权利，具有人权属性和社会属性，与其他权利存在重复，如发展权、资源所有权等权利。为了避免更为严重的损害，我国学者大都赞成对环境权进行初始的法律配置，但关于环境权如何初始配置却历来争议很大。纵观世界各国的立法现状，不难发现各国主要采取三种法律模式配置公民环境权：第一种模式是在其宪法中创设公民环境权，如俄罗斯、土耳其、韩国等；第二种模式是宪法中虽未规定公民的环境权，但规定了政府有保护环境的义务，以宣示宪法对环境进行保护，如希腊、泰国、芬兰、瑞典等；第三种模式是以对本国宪法进行司法解释的形式，保障公民依法获得环境权的宪法根据，如日本、德国等。

2.提高公民的大气环境保护意识

大气污染防治是环境保护的一项重要内容。如果公众没有一定的大气环境保护意识，无视污染破坏大气环境的活动，对“PM2.5”“温室效应”“雾/霾”“臭氧层破坏”等大气污染的危害性一无所知，何谈公众保护大气环境的责任感？环境法律知识和环境保护知识的厚薄，决定了公众参与环保能力的高低。近年来，我国公众的大气环境保护意识虽有所提高，但还远远不够。近年来，全国大范围的、持续性的雾/霾天气表明，我国的大气环境问题十分严重。社会公众是防治大气环境污染的基础性力量，我国应采取措施进一步提高公众的大气环保意识，使公众能够熟悉大气环境常识，了解自己在大气污染防治过程中享有的权利和义务，理解、支持、配合和参与政府的大气环保工作，法律法规应明确公民有提高自身大气环境保护意识的义务。这些措施包括：将大气环保知识纳入小学、初中课程，从小培育公众爱护大气环境的观念和习惯；改善宣传方式，注重发挥电脑、手机、公交车窗等移动新闻媒体平台对大气环境保护的宣传作用；增加大气环保宣传的主体，充分发挥一些具有重要影响力的环境非政府组织（NGO）及其他社团组织等的作用。

例如，新加坡政府特别重视环保教育，在学校教育方面，将环保教育列为学校课程的一部分，鼓励每所学校至少成立一个环境保护俱乐部，培养环境保护大使。在社会生活方面，新加坡政府鼓励人人参与环境保护活动，自1990年以来，每年都开展“清洁绿化周”活动，推动企业、学校和社会团体参与环境保护。值得一提的是，新加坡政府把新生水厂、垃圾无害化填埋人工岛等环境工程作为环保教育基地，要求各机构组织员工、学校组织学生进行参观，现场接受环保教育、一举多得。

（二）不断完善规范性制度

首先，完备的法律体系是其环境管理战略得以成功、实现转型的基础。这在美国与日本的大气污染防治进程中体现得都很充分。1967年，日本颁布了以污染防治为基调的《公害对策基本法》，并发布了相关实施细则，还发布了《水污染防治法》《大气污染防治法》等具有防治色彩的法律。随后《公害对策法》《自然环境保护法》等法律则体现了环境保护的理念。《环境基本法》《环境基本计划》等法律是日本环境管理战略转型的重要里程碑，与《推进循环型社会形成基本法》等宏观法律法规一起，把环境管理的中心从以防控为主转向为构建可持续发展的经济社会。在微观上，日本根据产业性质分类制定了详细的法规，包括《废弃物处理法》《家用电器循环利用法》等数十项专项法律。整体上看，日本的法律体系与其他发达国家差别不大，其环境管理战略转型成功的更重要原因在于其法律体系及相关制度的可操作性以及相关执行机构设置的科学性。

其次，环境标准制度是大多数国家在大气污染防治过程中所坚持的重要制度。例如，严格立法确定的环保标准，对美国治理洛杉矶光化学烟雾事件起到了积极作用。美国从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》、1967年的《空气质量控制法》等，再到1970年的《清洁空气法》修订，以及1977年修正案、1990年修正案等，通过多次规范形成了一个完善的大气环境保护法律体系。日本与欧盟也在不断发展中对环境标准制度进行了完善。从这些区域或国家的环境标准制度中，不难发现，随着人们环境意识的提升，法定的环境标准整体上是越来越严格的。

最后，设计出具有可操作性的制度与可量化考核的具体责任体制是保障制度得以实施的重要因素。这些国家在各自的大气污染防治进程中，都十分注重这个问题。而我国《大气污染防治法》的一个突出问题是操作性不强。以《大气污染防治法》关于总量控制的规定为例，该法只是宣告了总量控制制度，但并未对如何实施该制度做出规定，在《大气污染防治法实施细则》中，则根本未涉及总量控制制度。而欧盟则非常重视法律的可操作性，例如，欧盟为执行大气污染的情报信息交流制度，专门制定了一部立法，来促进成员国关于空气质量和污染监测网络和站点之间进行信息交流，该指令详细规定了针对哪些污染物质、交换涉及的监测站、交换涉及的情报信息和数据，以及交换的具体实施程序等问题。我国在环境信息通告方面，向社会公众、环保组织、敏感人群、消费者组织和相关卫生保健团体通报的制度不健全，应借鉴欧盟相关立法经验，针对《大气污染防治法》确立的可实施制度，建立切实可行的法律规范来贯彻落实。(www.xing528.com)

（三）不断完善气候变化减缓与适中的市场手段

应对气候变化要充分运用市场手段，市场手段的应用在提高能效、节约能源、积极发展新能源与可再生能源等方面具有重要的意义与影响。同时，市场手段也应是大气污染物减排与大气污染监管控制中的一项重要手段。事实上，各类生态系统或自然存在的环境所提供的某些产品和服务是游离于市场机制之外的。例如，由于空气产权主体的缺失，使得空气污染行为的私人收益与社会收益不一致。这种不一致会进一步导致获益主体减少主动防治污染的动机，因此只有从根本上改变这一现状才能有效推动不同主体的改进环境技术的动机。

能源利用与气候变化之间的紧密联系，决定了气候保护立法应以能源利用为切入点。德国之所以能够成为全球温室气体减排的先锋，其全面系统的节能与可再生能源立法贡献甚大。而许多国家积极修改旧的能源法，或出台新的能源法说明发展新能源和可再生能源已成为国际社会控制温室气体排放的重要手段。如欧盟及其成员国都很重视可再生能源和节能技术的开发，如对太阳能、风能、生物质能、地热能、波浪能、潮汐能等可再生能源的开发，不仅有助于长期缓解能源供应的压力，而且有利于改善与能源相关的环境问题，促进社会经济的可持续发展。

美国的气候立法在减排的政策工具选择上注重市场机制的运用。一般认为，排放上限与交易机制和碳税制度都是属于为减少碳排放创造激励的以市场为基础的政策工具。排放上限与交易机制是美国首创的，其核心是给污染物标上一个价格。该制度最初是为了解决美国的酸雨问题，并在实践中取得了成功。事实上，我国的酸雨控制问题主要不是通过市场类工具来解决的，但亦取得了一定成效，相比于美国的做法，我国所付出的执行成本与行政成本虽然更高，但我国的治理效率更高则是一个不可忽视的现实。当然，将该机制移用到温室气体的减排领域，其效果仍有待检验[4]。而碳税制度则可以建立在一个相对成熟的现有税收的管理框架基础之上，如对煤炭和石油开征的消费税。开征碳税的基础，即需要在能源及相关产品的价格中加入与其生产消费相关的环境成本，也是非常透明和容易理解的。但是，碳税制度也有其自身内在的缺陷。碳税的监督与执行在实践中是极端困难的，税收的实际效果难以评估。

对于我国来说，应对大气环境污染问题，需要充分运用市场手段，设计适合中国国情的减排制度。例如，可尝试实行“碳排放的总量管制与交易”制度，该制度的关键问题包括以下几点。一是关于碳排放的总量管制。为了碳排放总量管制与交易制度的有效执行，可以考虑将我国未来要达到的减排目标确定下来，在全国范围内要求企业减量排放温室气体，并完成设定的碳减排目标。二是关于碳排放的交易。欲排放温室气体的企业必须先获得排放许可证，由于政府发放的排放许可证额度是有限的，促使超额排放的企业在市场上向其他企业寻求剩余的额度，而有余额度的企业也乐意通过出售一部分富余的额度来赚取利润，因此碳排放市场最终就在买卖双方的推动下形成。三是碳排放交易制度可尝试从条件成熟的行业（如电力、钢铁、有色、建材、化工等五大高耗能行业）和地区开始，鼓励各地的碳交易市场进行竞争，在实践中逐步完善这项制度。

[1]赵哲伟.环境与资源法教程[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2008：161.

[2]玲珑.环境科学知识[M].石家庄：河北科学技术出版社，2013：44.

[3]“污染热灶（hot spot）”现象，即污染集中在某个区域，引发环境正义方面的担忧。因为排污权交易依赖市场而不是政府来分配排污（当然政府确定了排污总量），相邻的污染源更有可能彼此交易，这会导致污染集中在某个区域，而这些区域通常是贫困区域。

[4]排放上限与交易机制是一种以数量为基础的工具，它设定排放的总量，并允许能源和能源相关产品根据市场力量进行波动。而碳税则是以价格为基础的工具，它设定化石能源的价格，并允许排放水平根据经济活动而变化。