依法执政：党的思想转变和中国共产党的代表作用

杨亚佳^[1]

党的十六大报告两次提到了“依法执政”问题:一是在讲到改革党的领导方式和执政方式时提出:“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”二是讲到加强党的执政能力时，提出:“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”在党执政方式和执政能力上提出依法而治的问题，起码蕴含以下理论要点:依法执政是中国共产党适应法治建设的需要在领导方式上的重大转变;党的领导的权威性必须建立在循法而治的基础上;党执政的思维方式和行为方式应体现法治精神，根据依法执政的要求适时转变。

一、“依法执政”是当代中国发展的客观要求

执政方式是指一个政治主体在取得执政地位后运用政权的力量来治理国家的模式。从政党的角度讲，凡要实行真正的依法治国，必定采用间接的、法治的执政方式。

中国共产党经过半个世纪的艰苦探索和对自身执政经验的总结，在党的十五大上提出了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略。党的十六大又总结了提出依法治国五年来的经验，明确提出了党要依法执政的思想，这表明党的执政方式由此开始发生重大转变。那么，为什么党要转变自己的执政方式，实行依法执政呢?可以说这是中国共产党五十年的执政经验总结，也是当代中国法治建设道路使然。

中国共产党在执政以来的半个多世纪中，取得了伟大的成就，也发生了重大的失误，特别是“文化大革命”这样全局性的错误，给中国人民造成了深重的灾难。新中国成立之初的几年和十一届三中全会后的二十年，党的领导是成功的，而从50年代中期开始到1976年，失误愈演愈烈，直至发展到“文化大革命”这样全局性的错误，其主要原因之一即在于执政方式的落后、僵滞乃至恶化。从沿袭战争年代形成的党的一元化领导，党政不分，以党代政，直至发展到由最高领导人的个人意志来决定一切，最终导致了一系列重大决策的失误。诚如邓小平指出的那样:“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”而且，“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”。^[2]这种以党的集权领导面貌出现最终又蜕变为与法治完全相悖的人治式的执政方式，可以说是导致包括“文革”在内的一系列重大失误的总根源。

与此形成鲜明对照的是，十一届三中全会以来，党在一系列重大决策上避免了失误并取得了可喜的成果，就是因为我党的执政方式逐渐地但又坚决、明确地转向了现代国家管理应有的正确方式的缘故。

改革开放之初，我们面临的情况是很复杂和繁重的。老的历史遗留问题需要我们尽快加以解决，新的矛盾又不断地摆在我们的面前，急需我们开动脑筋，及时地化解。之所以在如此复杂、困难的情况下没有发生决策上的大失误，就是因为我们开始自觉并且高度重视了党的执政方式和领导方式的根本性转变的问题。其中一个突出的标志是，在决策民主化、科学化的前提下，实行改革和发展的重大决策同立法相结合，并根据市场经济发展的客观规律和人类政治文明的发展趋势，自觉地将法治作为一种明确的价值目标予以确立和追求，从而使自身的执政方式发生了重大的转变。依法执政，这是中国共产党领导中国社会主义建设的经验总结，也是中国共产党始终代表先进文化的真实写照。

党的执政方式的转变，也是当代中国法治建设的必然要求。众所周知，法治是人类对自身行为探索的结果，是人类政治文明的主要标志。它以公平、正义为最高理想，通过权威性的规范抑恶扬善，成为人类理想的社会状态和治国方式。在当代，人们更是将法治看做是保护人权，约束公权，将权谋政治改造成为民主性、公开性、程序性和参与性政治的手段。改革开放后的前十年，我国更多的是从秩序的角度关注法治问题，因为十年动乱带给人的印象太深了。小平同志关于制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面的论述，虽然振聋发聩，但也很少有人将之与法治联系起来。90年代以来，随着市场化改革的深入，“市场经济就是法制经济”成为人们的共识。市场经济的发展，培育了人们的主体意识和权利意识，行政诉讼和行政复议制度的建立，是对人们约束公共权力意识的启蒙，从中央到地方各级领导的法制讲座，无疑又强化了人们的法治意识。到党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”并将之入宪，可以说是水到渠成。法治的基本特点就是宪法和法律具有极大的权威，它要求任何一个政党、团体、机关、组织和个人，都必须在宪法和法律的范围内活动。共产党虽然是执政党，她作为最广大人民利益的代表，领导人民制定了宪法和法律，但却没有超越宪法和法律的特权，其领导行为也必须受宪法和法律的约束。这不仅是现代政治文明的基本要求，也是党的性质和任务使然。因此，依法执政，是中国的改革和发展对执政党提出的客观要求，也是中国共产党代表广大人民根本利益的体现。

二、“依法执政”是党的领导与法律权威的统一

如前所述，“依法执政”是我党建国50年来执政经验的总结，也是当代中国政治文明建设对党的执政方式提出的客观要求。这说明党执政的合法性基础发生了重要变化。

合法性是政治哲学中的一个重要概念，它不是简单地指合乎法律，而是指公民对政治领导者的自愿接受性。合法性是政治统治的基本要素，它是政治权威“合法”行使领导权的重要前提。一些政治学家认为:“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。……一般说来，如果合法性下降，即使可以用强制手段来迫使许多人服从，政府的作为也会受到妨碍。如果人们就哪一个政权具有合法性的问题发生争论，其结果常常是导致内战或革命。”^[3]从根本上说，合法性提供了政治权力“正当”、“合法”运转所必需的资源和支持。它一方面表明政治权力具有使人们认为其统治是“正当”“合法”的特性;另一方面表明人民在没有强制力迫使其服从的情况下对执政者的自愿服从、支持乃至忠诚。一旦执政者具有这样的合法性，其所制定、倡导和实施的法律，就能获得人民的普遍信仰和尊崇。所以，合法性不仅使执政者具有了“正当”、“合法”的地位，而且能使执政成为成本较低且相对持久稳定的过程。

那么执政者如何获得合法性呢?德国的政治学家马克斯·韦伯提出和论述了执政者合法统治的三种类型，即传统型、魅力型和法理型。认为不同类型的执政者获得合法性的途径不同。传统型统治以其自称的、官员和公民相信的历代相传的神圣传统为基础;魅力型统治则以被统治者相信的执政者具有超凡的魅力、品质、才能，从而愿意服从其统治为基础;法理型统治则以政治领导者、一般官员和公民都只对理性的法律负责为基础。^[4]从历史发展的角度看，一个国家的政治统治模式一般要依次经历以上三种类型。近代以来各国执政者统治的合法性，则主要以政治权力出自于民主选择、服从法律和公众对法律的至高无上的普遍信仰为基础。

我国建国以后到改革开放之前，党的领导的合法性建立在中国人理解的传统马克思主义理论和领袖个人的超凡魅力的基础之上。随着十年动乱的终结，领袖“走下了神坛”，标志着个人魅力型统治时代的结束;改革开放和市场经济的初步尝试，就否定了传统的“阶级斗争”理论，以及“社会主义是有计划的大生产”等对马克思主义的教条式理解。由此，党领导的合法性基础开始向“政绩合法性”^[5]转变，正如小平同志所述:“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。^[6] 20年来，党致力于改革开放和以经济建设为中心，极大地提高了综合国力和人民生活，取得了人民的信任与支持。政绩的合法性使党成功地经受住了“八九风波”的严峻考验和国际敌对势力的挑战。

但是，执政党的政绩合法性基础在90年代末又遇到了严峻的挑战。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平问题却突显出来，基尼系数从80年代初期的0.288扩大到90年代中期的0.388，15年间增加了10个百分点。^[7]弱势群体不满情绪在增加，报复社会的案件和有组织犯罪逐年增长。其次，社会分层复杂化，作为党的传统阶级基础的工人和农民阶层无论在政治上还是在经济上，其社会地位在下降。而新的社会阶层按照传统理论，很难进入利益表达的官方渠道。第三，就是以权钱交易为主要特征的政治腐败问题没有得到彻底解决，严重损害了党的形象。上述三种社会现象对党的政治权威合法性的损害并未因经济的持续增长和人们生活水平的提高而改善。看来政绩合法性是有条件的，尤其是当这种“政绩”导致了社会关系的重大变革时，一个政党的合法性基础如果不与时俱进地进行改革与调整，这种“政绩”给现有政治权威带来的合法性将走向反面。如果说改革开放和经济建设是努力把蛋糕做大，则政治文明建设和依法治国就是把蛋糕分好。不做蛋糕什么问题都不能解决，仅做蛋糕不注意公平分配的问题而导致的社会矛盾，也会将做好的蛋糕毁于一旦。而追求公平、正义、秩序和公民权益保障的法治则正是调整利益关系、平衡矛盾冲突、约束公共权力，实现社会秩序的惟一途径。原来政治权威的政绩合法性基础应该适时地向法理型基础转变，将党的领导与法律权威结合起来，这首先就是将党的意志通过法定程序经过人民的检验和认可，上升为国家法律，使人民意志与党的意志在法律的层面统一起来;其次是党要坚持依法执政，尊重宪法和法律，在宪法和法律的范围内活动，使党的领导和法律权威在党的执政活动中统一起来。

党的“三个代表”重要思想的理论，适时地将党的领导的合法性基础从单纯的政绩转移到政治、经济和文化的先进上。同时通过对“三个代表”重要思想的阐释和党章的修改增强了党的阶级基础，扩大了党的社会基础。另一方面，将社会主义法制完备，依法治国得到全面落实作为全面建设小康社会的重要目标，明确依法治国是党在新形势下的执政方式，以期将党的领导同法律权威统一起来，使执政党的政治权威发展为法理性权威。

从逻辑上讲，“三个代表”重要思想最根本的是代表广大人民群众的利益，在一个将建设法治国家作为社会目标的国家，广大人民的利益是通过宪法和法律来体现的。因此，要实现“三个代表”重要思想的要求，巩固党的执政地位，克服政治腐败，增强合法性基础，惟一可行的途径就是尊重宪法和法律，并在宪法和法律的范围内活动，依法执政。

三、“依法执政”意味着党的领导方式和思维方式的重大转变

对于生活在一个长期缺乏法治文明的国度，而又一直习惯于行政命令式领导方式的政党，其执政方式向依法执政转变，必然意味着其领导方式和思维方式的转变。(www.xing528.com)

人类历史已经表明，没有法律的政治是危险的政治，是缺乏理性的政治。法治之所以是社会文明进步的标志，是政治文明的主要内容，就是因为法治将政治行为规范化、公开化、程序化和民主化。它将专制时代政治斗争的权术与阴谋转化为和平的、程序化的博弈与妥协。走向法治时代的领导者，“依法执政”就要逐步形成法律思维方式。

第一，妥协思维。“依法执政”的“法”是以国家意志的方式表现出来的各阶级、阶层利益的整合，它们是各阶级、阶层基于利益而进行博弈、妥协、合作的产物。因此，依法执政要改变行政命令或政治斗争式的思维方式，建立合作和妥协的思维方式。因为政治斗争式思维方式主要强调阶级之间的斗争，而法律式思维方式则主要强调的是阶级之间的合作。一切政治斗争都是为了夺取政权和巩固政权，而法律则是试图在各个阶级或阶层之间寻求妥协，维持一个和平的休战状态。近代以来每当一个新的国家建立时，往往都要制定、颁布宪法和法律，不仅把战胜者的意志通过一定程序转变为国家意志，同时还会对战败者作出一定的让步，把战败者的部分意志要求也吸纳到国家意志中，使白热化的阶级斗争演变为暂时的阶级合作。在和平年代，通过修改宪法和法律，将更多的阶级和阶层的利益整合起来，实现各阶层人民的团结与合作，这是实现国家稳定与繁荣的保障。党的十六大进一步扩大了党的阶级基础和社会基础，作为执政党的中国共产党就更要善于倡导合作精神，妥协精神，协调利益关系，实现统揽全局的领导核心作用。因此，“依法执政”就要学会合作和妥协式思维，通过让步团结更多阶层，通过协商整合公众意志，并将之上升为国家意志——法律。

第二，权利思维。法律的核心问题是权利，一切法律活动都是围绕权利的实现而展开。所谓权利思维就是执政者要增强人权意识，清除封建义务本位的思想，保障和发展人权，保护宪法和法律规定的公民权利。而传统的思维方式的核心是权力问题，一切政治活动都是围绕权力的运行而展开。虽然权力运用得当可以为权利的实现创造有利条件，但由于权力本身具有自腐性，因而常常造成对权利的威胁与侵害。所以，现代宪法、行政法、诉讼法等公法的设立，旨在捍卫权利，抵抗权力的不当侵扰。因此，权利思维方式不仅要增强人权保障意识，而且还必须摒弃权力无限和权大于法的观念，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权，是人民通过宪法和法律所赋予的，要“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”(十六大报告语)，同时权力必须在宪法和法律规定的范围内行使，任何法外之权，滥用职权，或者职权不作为都违背权力授予者的本意，都是违法行为，甚至是犯罪行为。

第三，稳定思维。传统的思维方式受中国权谋政治的影响，多变、灵活、莫测。有些封建统治者为了达到统治的目的，甚至可以不择手段，玩弄权术，背信弃义。法律的思维方式则是趋于保守和稳定，反对朝令夕改和没有连续性。政令的频繁变动和溯及既往会导致执政者的信誉下降和人们对行为结果的未卜心理，尤其是政策的朝令夕改，是有权势、有背景的人的升官发财的福音，和多数普通百姓的陷阱。法治反对那种脱离法律的所谓灵活性，它追求一般性或普遍性。法律的这一特点要求执政者要具有稳定的思维方式，将具有前瞻性的改革决策与立法结合起来，保持改革的系统性和连续性。同时，要求执法行为要公正，同样的情况应同样地对待，不同的情况不同对等，法律面前人人平等。

行为方式是受思维方式支配的行为模式。依法执政的领导方式要求执政者的行为方式必须符合法律规范，体现法治的原则。笔者认为，依法执政的行为方式起码具有以下几个特征:

第一，间接式。即执政党不是代替人民执政，而是领导和支持人民当家作主;党的组织不是代替国家政权，而是通过国家政权实现党的领导。与此相对立的则是直接式领导方式，即以党治国，以党代政，以党代法，政党利益高于民众利益，政党意志高于国家法律，政党权力高于一切，政党机构包办一切。邓小平同志曾就此情况尖锐指出:我们共产党绝不能像国民党那样搞“以党治国”，因为那是“麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法”。^[8]江泽民同志在1989年9月26日中外记者招待会上也郑重宣布:“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”间接式的领导方式，要求党在总揽全局、协调各方的基础上，支持人大依法履行国家权力机关的职能;支持政府依法行政;支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能;支持各人民团体依照法律和各自的章程开展工作。公民、法人、机关、组织都依法行使权利(职权)，履行义务(职责)，使体现党和人民意志的宪法和法律从应然状态转化为实然状态，就是在更高层次上实现了党的领导。

第二，宏观式。党对社会主义建设事业的领导是全面性的，但全面性不等于事无巨细，事必躬亲。依法执政不等于依法行政。后者是指政府(主要是行政机关)根据宪法和法律规定的权限、职责和程序所进行的，区别于立法和司法的国家和社会事务管理活动，其特点是微观性和具体性;而前者是宏观式的领导。正如十六大报告所说:“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”。“党委在同级各种组织中发挥领导核心作，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致开展工作。”这种宏观式领导方式主要表现为把党的主张，党的基本理论、路线和方针政策经过法定程序上升为国家意志，变为国家法律，并带头自觉遵守这些法律，领导广大人民群众依法办事，保证国家各项工作都依法进行。

第三，程序式。程序是制度化了的方式和过程。法律程序是法律关系主体在实施法律行为时，必须遵循的方式和过程的总称，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。马克思早就说过:程序是“法律的生命形式，因而也是法律的内部生命表现”。^[9]法律程序的价值就在于其以公开的形式给人以公正感，它即能约束权力行使者的恣意妄为，也为所有利益相关者提供参与的机会。程序将利益冲突的解决以文明的方式表现出来，排除了领导行为的恣意、鲁莽和专断。政治文明的主要内容之一就是政治领导行为的法律化和程序化。因此，依法执政在领导者的行为方式上就表现为依程序执政，不仅党的主张要经过法定程序才能上升为国家法律，党组织推荐的人选也必须经过法律程序才能成为国家政权机关的领导人;不仅领导和决策要经过法定的信息收集和反馈程序(包括公示制度和听证制度等)，而且对权力的监督和制约也要依靠严密的制度和程序。遵循程序是法治的表现，党的领导行为的程序化，将增强民众对法律的信仰，提高党的作为执政者的威信。

【注释】

[1]中共河北省委党校政法教研部教授。

[2]《邓小平文选》第2卷，第328～329页、第146页。

[3]［美］加布里埃·A阿尔蒙德、小G宾厄姆·鲍威尔，《比较政治学:体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第36～37页。

[4]［德］马克斯·韦伯著，约翰内斯·温克尔曼整理，《经济与社会》，上卷，林荣远译，商务印书馆1997年版，第239页。

[5]［美］亨延顿:《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，中译本，上海三联书店1998年版，第58、59页。

[6]《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版，第370页。

[7]世界银行:《共享增长的收入——中国收入分配问题研究》，中译本，中国财政经济出版社1998年版。

[8]《邓小平文选》第一卷，人民出版社1993年版，第10页。

[9]《马恩选集》第1卷，第178页。