战略贸易政策研究：全球视角

第三节　战略贸易政策与多边贸易体制的冲突

一、战略贸易政策的实施与WTO精神和宗旨相违背

任何国际组织都有自己的宗旨和精神，WTO也不例外。WTO的宗旨和精神体现在WTO协定的序言以及GATT、哈瓦那宪章、服务贸易总协定等文件的序言中，综合起来，其宗旨和精神体现在以下几个方面:

1.提高人类生活水平。WTO序言开宗明义地指出，各成员国“认为他们在贸易和经济领域的各种关系中，应旨在努力提高生活水平……”这一首要的宗旨和精神承袭了GATT序言的规定。这里所指的“生活水平”，不是某一国或某一地区的生活水平，而应该理解为整个人类的生活水平。可以说，WTO的各种活动都是为实现这一根本宗旨和围绕这一精神而开展的。

2.扩大货物和服务贸易，保证充分就业、实际收入和有效需求的持续增长。WTO的各项规则、规章和制度的确立，就是通过创造全球合作的国际经济环境，扩大货物贸易和服务贸易，刺激生产，促进全球的就业机会，进而提高人民的实际收入和有效需求。

3.最适宜地利用世界资源，并保证发展中国家的国际贸易增长份额和经济增长。世界资源是国际货物和服务贸易的物质基础，任何资源的浪费和过度使用开发，都会造成资源枯竭，影响人类生存环境，因此，应“根据可承受发展之目标，最适宜地利用世界资源”；另外，“注意到发展中国家和其他国家之间的生活水平有一个很大的差距”，因此“需要积极努力来保证发展中国家，特别是其中的最不发达者，在国际贸易的增长中获得与其经济发展相称的份额”。

4.建立一体化的多边贸易体制。“开发一个一体化的、更为可行的和持久的多边贸易制度”。WTO应避免重复GATT的“巴尔干化”（Balkanization）^[14]状态。

战略贸易政策的首要目的是保证一国的利益和在国际市场所占的份额，其实施并没有过多地考虑其他国家的利益，尤其是发达国家的战略贸易保护政策的实施更是如此，这显然是与WTO的宗旨和精神相违背的。许多WTO成员方在寻求战略贸易政策保护时求助于“灰色区域”法规，诸如VER、有秩序销售协定（Orderly Marketing Arrangements）以及进出口价格稽查制度等；另外，“反倾销”作为一种各国控制进口的有效、便利的贸易保护手段有越来越被滥用的倾向。诸如此类的众多变形的贸易保护法规以及反倾销等战略贸易政策措施，不仅不利于适当的贸易保护的发展，而且势必妨碍全球贸易的发展。

二、战略贸易政策实施与WTO规则的冲突

与WTO促进贸易自由化的努力相比，各种战略贸易政策的实施显然与WTO规则是相抵触的，尤其是出口补贴和各种数量限制等都是WTO各项协议所明令禁止和限制使用的。

战略贸易政策与WTO规则的冲突突出表现在贸易保护的单边主义与WTO多边主义制度安排之间的冲突。例如，在WTO实际运行过程中，各个成员方在处理贸易关系时常常根据贸易的不同纠纷采取不同的解决方法，当认为WTO争端解决方法有利于其自身利益时，就借助于WTO解决机制；当认为WTO解决机制不利于其自身利益或认为多边方式无法解决其贸易问题时，就运用国内法律通过单边方式解决。

当然，经常采取单边方式保护本国产业或解决纠纷的成员国往往是一些贸易强国，尤其以美国最甚。其在《1974年贸易法》和《1988年综合贸易和竞争力法》中规定，对公平贸易下的损害^[15]和不公平贸易行为采取单方面的贸易保障措施。

在公平贸易的损害方面，美国《1974年贸易法》规定，当来自国外的进口商品对美国国内企业和劳动者造成重大损害时，政府可以单方面实施救济措施，具体救济措施包括:（1）提高或开征关税；（2）实行关税配额；（3）采取进口数量限制；（4）与该商品出口国进行“有秩序销售协定”谈判，也就是出口国“自动出口限制”；（5）调整援助，这些援助措施可以选择使用，也可以结合起来使用。

在不公正的贸易行为方面，美国可以单方面的贸易制裁相威胁，逼迫对方让步，其具体表现为美国《1974年贸易法》中的“301”条款、《1988年综合贸易和竞争力法》中的超级301条款和特别301条款。

所有这些成员国单边实施的贸易保护措施和贸易保护主义对WTO多边贸易体制造成了不良影响，严重破坏了WTO多边贸易协定，也充分体现了贸易保护政策与WTO的冲突。

三、WTO条件下战略贸易政策实施的空间分析

首先，WTO谈判的各项协议对于国家利益的认同。WTO的基本原则是为了促进贸易自由化，建立相对自由的贸易体系。而贸易自由化的目的就是为了促进所有成员国经济的发展，这也是WTO成立的最终目标，这在《马拉喀什条约》中就已经明确提出。然而它也承认并接受了贸易保护对于任何国家都是必要的观点。在存在国家利益和国民财富差别，不平衡发展加剧的世界上，完全的自由贸易、自由竞争只会造成发达国家和发展中国家的两极分化，其结果只会阻碍世界经济发展效率的提高。而要从根本上提高人类的福利，有赖于南北双方的相对平衡的发展。正是认识到这一点，WTO正视了国家利益的差别，以及无条件的自由贸易所可能带来的利益分配不均的恶果。所以，它从维护世界政治经济的稳定和发展的长远利益出发，认可了国家利益至高无上的原则（任烈，1997）。从GATT到WTO的各轮贸易谈判和各项协议中也都体现了对国家利益的认同。如果一国因加入WTO采取自由贸易政策而受到损害的话，WTO往往会给予一定的救济手段。前世界贸易组织总干事鲁杰罗曾说过，“国际经济体系可以通过给予各国政府一定的余地和空间来促进经济的安全和稳定，包括对各国市场化程度上的差别采取宽容的态度，允许各国采取有限的措施来缓冲自由化的冲击”。因此，WTO运行的一个基本精神就是“原则中有例外，例外中有原则”^[16]。无论原则还是例外，都是为提高成员国福利而服务的。也就是说，如果自由贸易的原则无法达到这个目标，它就要通过非自由贸易的例外来实现这个目标，这就是WTO的现实精神。WTO的各项协议和各个谈判阶段都贯彻了这个精神，这也为各成员国贸易保护政策的实施留下了广阔的空间。

其次，WTO协议中存在例外条款。WTO的法律框架是由若干规则和相当多的例外所组成的，这一方面体现了缔约方必须遵守WTO的一些基本规则，为全球实现贸易自由化提供了制度保障和制度规范，同时考虑到各国经济发展水平和发展阶段的差异，用例外条款来保护特定群体国家的利益，尤其是针对发展中国家的特定优惠待遇，这也就使得在WTO框架下为采取一定的贸易保护政策提供了相当的空间。

WTO中的例外条款主要有两大类:一是对所有成员国都适用的例外条款；二是针对发展中国家的优惠安排。第一大类又可以分为两种情况:第一种是在发生预先规定的一系列情况而使贸易保护合法化时，可以使用相应的保障措施；第二种是指对WTO一般义务的永久例外。第一大类第一种，WTO允许临时终止义务履行的例外条款包括反倾销、反补贴、国际收支平衡、保护幼稚产业、国内产业受到严重损害的紧急保护和经过WTO理事会同意的一般豁免等；第二种主要是指维护国家安全或维护公共道德、健康、法律以及自然资源的干预措施，但规定这些干预措施是非歧视的，不得构成变相的贸易限制。(www.xing528.com)

WTO针对发展中国家的例外条款主要体现在五个方面:（1）较低水平的义务；（2）更灵活的时间表；（3）发达国家尽最大努力对发展中国家成员开放其货物和服务市场；（4）对最不发达国家更优惠的安排；（5）提供技术援助和培训人力资本。其中（1）和（2）是发展中国家享受优惠安排的主要方面^[17]。

再次，WTO对于违反规则的行为不能做出及时有效的处理。由于各成员方对于贸易规则理解的差异以及贸易行为本身的不确定性，再者就是争端解决机制的复杂程序和较长的运行周期，使得WTO对违反规则的行为难以实行有效的监督和处理。这在《技术性贸易壁垒协议》、《与贸易有关的知识产权协议》等协议的执行中尤其明显，许多国家都根据自身的情况，制定各种技术标准和环境标准。

最后，在贸易政策与产业政策实施的过程中，尚有大量的领域未达成有效的协议。WTO已经成功地把服务贸易、与贸易有关的知识产权及与贸易有关的投资措施等纳入到其多边贸易体制的管辖范围，其权利范围也相应从有形商品向无形商品、从单纯贸易到与贸易有关的知识产权及投资措施领域进行了扩展。从某种角度来讲，各国经济行为都已经“嵌入”到WTO的规则之中，但有关国内的竞争措施、劳动力标准、环保标准等领域尚未达成有效的协议，在这些领域各国都可能从中找到各种实行贸易保护的理由和措施。因此，各种国内政策和没有达成有效协议的领域将在很大程度上为政府干预提供充足的空间和条件。

四、WTO条件下可能的战略贸易政策工具

一般对于战略贸易政策的理论探讨都是以关税和出口补贴来进行分析的，事实上，现实世界的政策工具可谓五花八门，作为贸易壁垒的具体战略贸易政策工具，按其表现形式可以分成以下四种^[18]:第一，立法（legislation）:以法律、法规、条例的形式规定贸易壁垒；第二，行政决定（administrative decisions）:以行政决定、行政命令、指令形式规定贸易壁垒；第三，政策以及舆论（policy or consensus）:政府采取或者支持的以政策、舆论宣传来影响本国国民，比如使用国货、歧视进口产品等；第四，做法（practices）:比如，短时间内不适当地频繁使用反倾销措施，地方保护主义，贪污，官僚主义等。本书按照具体贸易壁垒的工具形式将其分为狭义的战略贸易政策工具和广义的战略贸易政策工具。

（一）狭义的战略贸易政策工具

关税、出口补贴、许可证等贸易政策工具，在历史上曾经被广泛地运用于保护本国产业，尽管在多边贸易体制的条件下其作用日益下降，但是在某些条件下仍然不失为重要的工具。

关税是当代各国保护贸易政策的重要措施之一，也是一些发达国家在贸易中实行其政策的重要工具。关税曾经是贸易政策最有力的手段（小岛清，1987）。自二战后，经过GATT主持下的8轮多边贸易谈判后，关税水平大幅度下降，关税对于进口国市场的保护作用已经大大缩小，到1993年底第八轮乌拉圭回合谈判结束后，平均关税水平发达国家下降到3.8%左右，发展中国家下降到13%左右。但是，它仍然是各国实行保护的一项重要手段。如通过关税高峰（tariff peaks）和关税配额（tariff quotas）^[19]进行特定行业的保护；还有就是在关税减让方面（tariff reduction），WTO成员没有按照本国减让表承诺的减让水平进行减让；有的国家在关税税则分类方面（tariff classification）做文章，比如，海关官员在对进口产品进行税则分类时拥有过多的自由裁量权，使得进口商难以预见未来对同一进口产品适用的关税。

进口配额（import quotas），又称“进口限额”，是一国政府在一定时期内，对于某种商品数量或金额加以直接限制，在规定期限内，对一定数量（配额量）内的进口产品适用较低的关税税率，对超过该配额量的进口产品适用较高的税率或直接限制进口，它也是众多国家实行进口数量限制，保护本国产业和市场的重要手段之一。配额的实施，给贸易国带来很大的影响。西方国际贸易理论中常把贸易国区分为大国和小国。小国无力改变国际贸易条件，它面临一条完全有弹性的进口供给曲线和一条对它的出口有完全弹性的需求曲线。大国无论是在出口方面还是在进口方面都会影响国际贸易条件，使国际价格发生变化。此类政策保护效果明显，但是透明度低，不符合公平竞争的原则，容易导致歧视性待遇。

出口补贴，是政府对本国的出口厂商或潜在的出口厂商所给予的直接或间接资助，目的在于降低本国厂商的出口成本，鼓励和扩大本国产品的出口，获取垄断利润。出口补贴尽管违反WTO的精神，但许多国家仍然用隐蔽的方式提供出口补贴。出口补贴主要有直接的现金补贴、财政性优惠和其他优惠以及出口优惠金融制度等方式。对于直接现金补贴，直接造成了价格成本的扭曲，已很少使用，也为WTO所禁止。财政性补贴，如投资减免税收、减免法人税、出口减税等。出口优惠金融制度，包括买方信贷和卖方信贷，主要是出口方银行通过优惠贷款，促进本国商品出口的方式。为了使得提供融资和信贷的银行资金得到偿还，发达国家的政府通常实行出口信贷国家担保制。当前，发达国家出口国家担保的范围不断扩大，国家担保的信用金额占整个出口贸易的比重不断上升，这说明这些国家更加重视出口信用担保制，以此作为扩大出口、争取外国市场的重要手段。

技术性贸易壁垒，指在国际贸易中强制性和非强制性地确定商品的某些特点的规定、标准和法规，旨在检验商品是否符合这些技术法规和确定商品质量及其适应性能的认证，审批和实验程序所形成的贸易障碍。技术壁垒是比较隐蔽的贸易壁垒，这是因为各国的法律法规、技术标准、人文、气候，甚至消费习惯都会促使产生与之相应的不同技术标准，因这些标准很难把握，这也就为技术壁垒开辟了一个很好的空间。主要体现在质量认证标准、知识产权保护、标准的完全废止或改变、卫生与动植物检疫措施以及环境壁垒等方面，通过这些措施增加外国产品成本，以保护本国市场。

反倾销、反补贴、保障措施等各种贸易救济措施。通过提起各种贸易救济措施，来制约进口，即使提起的救济措施最终不成功，利用反倾销等协议规定，在应诉期间还可暂时排挤进口商品，也起到了保护本国贸易的作用。

其他狭义的战略贸易政策工具还有诸如进出口许可（import and export licensing）、进口禁令（import prohibition）、出口限制（export restrictions）、自愿出口限制（voluntary export restraints）、当地含量要求（domestic content regulations）和国家专控的进出口贸易（the operations of import State Trading Enterprises）等非关税壁垒措施。

（二）广义的战略贸易政策工具

产业政策，是指国家直接指导产业活动的干预措施，而指导对外贸易的干预措施则称为“贸易政策”。产业政策和贸易政策常常是互相分离的，由不同的国家行政管理机构来制定和实施。然而，由于全球化趋势加强，经济主体（企业）把全球看做一个保证投入、加工、制造和销售最终产品的互相关联的整体，产业政策与贸易政策存在越来越多的重叠和交叉部分。因此，从广义的角度来看，产业政策实际上也是战略贸易政策的工具之一。具体产业政策措施包括诸如研究与开发补贴、减免税优惠、优惠贷款和信贷分配等。

政府采购（government procurement），尤其是歧视性的政府采购对于限制外国厂商竞争，提高本国产品市场份额，是一个被各国政府所广泛使用的手段。尽管WTO有《政府采购协议》，但只对签字国有约束力，大部分发展中国家并没有签署该协议，因此，政府采购正成为越来越重要的战略贸易政策的工具。比如，美国《购买美国货法》规定，美国联邦政府在采购时应优先考虑购买美国产品，即在美国制造、且其中50%以上的部件为美国制造的产品。

生产补贴，是指政府为了促进本国工业化进程，对国内某些产业的生产部门给予补贴，其目的是使之不断扩大生产规模，并能够与进口产品在国内市场进行竞争或在国际市场上竞争，提高本国福利。生产补贴常采用对拟保护的产品直接补贴或者对该产品的一种或几种投入品提高补贴，无论采取何种形式，其结果都是降低受保护产品的供给成本，提高本国产品和产业的竞争力。目前，在WTO的法律规则中，成员国提供直接的补贴给本国厂商是禁止的，因此各国政府主要采取对其投入进行补贴的形式，如政府兴建完善的基础设施、加强基础产业的发展、提供便捷优质的服务、实行优惠金融制度等。

其他，还有诸如通过一定的金融财政政策、国内立法、竞争政策、汇率政策、当地成分要求、地区政策、海关程序、消费者保护政策等手段对本国相关产业进行保护，所有这些手段都可以被视为广义的战略贸易政策工具。