制度分析视域下的中国特色政党制度研究

二、中国特色政党制度的制度结构分析

西方国家的两党制和多党制的政党制度结构都是平行结构，相互之间为并列关系，不存在领导与被领导的关系。在我国，由于历史的原因，形成了共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的多党合作型政党制度，它的政党制度结构是一种主次、交叉结构，本节运用新制度经济学的一些理论与方法进行研究与分析，认为中国特色政党制度的政党制度结构具有制度结构的均衡性与稳定性，制度结构的合法性，制度结构的效率性。

（一）政党制度结构

政党是民主政治发展的必然结果，政党一经产生就与国家政权密不可分，执政或参政是各种类型政党普遍的追求，由此形成了政党与政党、政党与政权之间的不同关系模式，这就构成了政党制度。所谓的政党制度，就是指制度化了的政党执掌、参与国家权力以及由此形成的政党关系的模式，其内涵主要是指一国政治体制中政党执政参政的形式。^[11]而本文所要探讨的政党制度结构就是指政党制度内部各政党之间的关系模式，接近政党制度概念。

众所周知，世界上的政党制度有一党制、两党制、多党制几种政党制度，所谓的一党制是指一个国家只存在一个政党或多个政党，但只有一个政党执掌国家政权；两党制是指一个国家存在两个或两个以上政党，但只有两个主要政党单独轮流执掌国家政权；多党制是指一个国家存在三个或三个以上的政党，其中的一些政党联合起来形成多数党联盟共同执掌国家政权。中国共产党领导的多党合作型政党制度是这些传统政党制度外的一种政党制度创新，无论是性质与结构，它既不同于西方国家或社会主义国家的一党制，也不同于西方社会的多党制。

对于一党制，由于只有一个政党，所以它的政党制度结构中不存在与其他政党之间关系的处理，所以我们不予阐述。这里只对两党制及多党制的和中国特色政党制度的政党制度结构作一个比较。

由于历史的原因，西方国家的两党制和多党制的政党制度结构都是平行结构，相互之间为并列关系，不存在领导与被领导的关系。如美国共和党和民主党，英国的保守党和工党，意大利的天主教民主党与自由党、社会党，加拿大的自由党和进步保守党，澳大利亚的工党和自由党，德国的社会党、绿党和基督教民主联盟，法国的保卫共和联盟、民主联盟、社会党等等西方政党，在国内的社会政治地位是平等的关系，没有主次的区别，也不存在一个政党领导另一个政党的关系。^[12]这种结构是由西方政党在法律允许的范围内自由、平等、独立地参加争夺议会权力或总统（总理、首相）宝座的状况决定的。

1.两党平行的竞争性结构。这种结构存在于两党制的国家里。两党制是指一个国家中存在两个或两个以上的政党，其中有两个主要的政党以轮流上台执政的方式，长期控制和掌握国家政权的政党制度。两党制中的政党常常势均力敌，形成了对立的政治力量，这在客观上即存在形成了一个相互制衡的局面，政党制度结构也比较稳定。因此，两党制的一个显著特点是政府构架比较稳定，两党制的选举结果，非此即彼，政党之间的关系是截然分开的，不像多党制，未获得法定议席的政党，必须联合其他党一起执政。所以，在美国、英国、加拿大、澳大利亚这几个典型的两党制国家，政府相对比较稳定。但两党制的结构也存在很多弊端。譬如在议会中，两党都为自身的利益而相互攻击，执政党的议员通常支持、赞成本党的决议、议案，而在野党的议员则表示反对。在这种情况下，立法权对执行权的制约实际是空的。这会出现执政党使法律的制定和执行只反映执政党的利益而可能不会最大限度地反映整个社会的利益。此外，两党制长期控制国家的权力，就会排斥其他政治力量，削弱了其他政治力量的活力，这影响了政党政治的民主性质，约束了人们对民主政治的选择，束缚了民主政治的发展。

2.多党平行的竞争性结构。这种结构存在于多党制的国家里。在这种政党制度下，在议会中占多数议席的政党“主政”，以它为主联合其他几个政党作为执政党而组成政府。而在议会中只占少数席位的和不参加政府的其他政党就是反对党或在野党。这就形成台上与台下、政府内与政府外、议会内与议会外的多党派的竞争。这种多党制的平行结构既有竞争，也存在一定竞争下的合作。

（二）评价分析政党制度结构的标准

在新制度经济学里，对于制度结构，新制度经济学家诺斯作了深刻的论述，他认为，应该认识到任何社会、经济或政治体制都是由人构建的，并且这种结构在我们所处的这个有序社会里，具有人为的功能。这个结构是规则、惯例、习俗和行为信念的复杂混合物，它们一起构成了我们日常的行为选择方式，并决定了我们达到预期目标的路径。……我们必须发展制度理论，因为没有一个有效率的市场不是处于由市场参与者参与其中的制度结构之中。……每个要素和产品市场都不一样，即每个市场都有不同的结构；更进一步，在整个时期内，这种结构将一定发生变化。在时期T内能使一个有效率资本市场形成的结构因素，在T+1时期内就未必如此。……对我们来说，一个巨大的挑战就是，我们不仅要在理论上能对每种要素和产品市场以及对于我们来说非常重要的政治市场的制度结构给予定义和分类，而且还要分析在整个时期内制度结构的变化、演进。^[13]制度结构可以指一个国家的生产的制度结构，市场经济的制度结构，政治制度的制度结构，政党制度的制度结构等。

对于政党制度结构的评价与分析，在这里，本节设计了评价中国特色政党制度结构的三个标准：制度结构的均衡性与稳定性，制度结构的合法性，制度结构的绩效性。

1.制度结构的均衡性与稳定性。根据一些新制度经济学家及我国一些学者的研究，所谓制度结构的均衡性就是指人们对一项制度结构的满足状态或满意状态，因而无意也无力去改变现行的该制度结构。^[14]这种制度结构是适合各个群体意愿的状态。^[15]本节认为，制度结构的均衡性应该包括两方面的含义，一方面是制度结构的正式制度与非正式制度必须相匹配、协调和融合；另一方面就是制度结构中各个构成部分之间的关系是合理的、能够协调的，处于一种不会随意变动的状态。制度的稳定性使人们能形成对未来的稳定预期，从而达到减少生活不确定性的目的。没有稳定性导致的秩序，人类的社会生活是不可能的，制度的稳定性是制度存在的理由。^[16]而制度的稳定性，首先就是它的结构要具有稳定性，即制度结构的稳定性，才能实现制度稳定性的功能。

2.制度结构的合法性。制度结构的合法性是指制度的一种特性，这种特性不仅来自正式的法律或命令，更重要的是来自根据有关价值体系所判断的、由社会成员给予积极的社会支持与认可的制度规范的可能性或正当性。对于合法性的论述，马克斯•韦伯的定义得到较广泛的认同，即合法性表明秩序（结构）系统获得了该系统成员的认同和忠诚，如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是他们确信遵守是应该的，那么，这个政治权威所制定的制度法规就是合法的。制度合法性的本质就是公平与正义，制度的合法性就是应该使社会的基本权力和利益分配趋于公平合理。

3.制度结构的效率性。在经济学里，效率一般是指投入与产出或成本与收益之间的对比关系。这里所说的产出或收益，是指能够为人们提供满足需要的有用物品或效用。而投入或成本，就是利用一定的科学技术生产出一定产品所耗费的生产要素，包括人力资源和非人力资源。在最一般意义上说，效率是指生产资源的耗费与它们所提供的有用物品或使用价值的对比关系。在新制度经济学里，关于制度的效率，也是从成本与收益的对比来解释。制度成本主要包括制度变革过程中的界定、设计、组织等成本和制度运行过程中的组织、维持、实施等费用；制度收益则指制度通过降低交易成本、减少外部性和不确定性等给经济人提供的激励与约束的程度。正如林毅夫所说：“制度安排的选择将包括对费用和效益的计算。……在生产和交易费用给定的情况下，能提供较多服务的制度安排是较有效的制度安排。换句话讲，如果两种制度提供的服务数量相等，那么费用较低的制度安排是较有效的制度安排。”^[17]也就是说，假定制度所提供的服务或实现的功能为既定，则选择费用较低的制度是更有效的制度；或假定制度选择的费用为给定，那么能够提供更多服务或实现更多功能的制度是更有效的制度。那么，这样的制度就具有效率性。

制度结构是由不同制度安排构成的系统，它的效率首先取决于构成这一结构的各单项制度安排的效率，因此，上述决定制度安排效率的因素同样是决定制度结构效率的因素。但是，制度结构效率的决定与制度结构中某一项制度安排效率的决定又是不尽相同的，因为，任何制度结构都是由众多制度安排耦合而成的复杂的制度系统，制度安排之间总是存在着各种各样的相互依存性和关联性，它意味着制度结构的效率不可能通过简单加总单项制度安排的效率来说明。(www.xing528.com)

与单项制度安排效率决定不同的是，制度结构的效率决定还受到制度配置状况的影响，正如经济效率要受资源配置的状况影响一样。这里所谓制度配置，是指在一个制度系统中各项制度安排之间应当相互协调和匹配，以使整个制度系统能够发挥最大的功效。制度结构之所以需要制度配置，主要在于制度结构中各项制度安排之间并非总是能够相互协调和匹配，即制度结构中各种制度安排之间并不一定总是耦合得很好。所谓制度耦合，指的是制度结构内的各项制度安排为了实现其核心功能而有机地组合在一起，从不同角度来激励与约束人们的行为。在制度耦合的情况下，制度结构内的各项制度安排之间不存在结构性矛盾，没有互相冲突和抵制的部分，从而能最大限度地发挥现有制度结构的整体功能。这样的制度结构才具有效率性。

此外，还有制度结构的社会性效率，主要表现为通过促进社会政治经济的发展而产生的社会效益，制度结构只有能为其涉及到的主体提供自由、平等、竞争的活动空间，使得每个主体都有实现自身利益和充分发展的机会，最大限度地开辟和调动各种社会资源和社会潜力，对社会资源实现合理、优化的配置，才具有效率性。

（三）对中国特色政党制度的制度结构分析

政党是构成政党制度的基本元素。当今世界，除少数国家尚无政党和一些国家因历史原因或法律规定只存在一个政党外，大多数国家都是多党并存，并在各自不同的经济、政治、文化发展脉络中结成了不同的政治关系，也由此形成了不同的政党制度类型。同时，由于在政党制度中各个政党之间的关系不一样，所以也就形成了不同的政党制度结构，譬如两党平行的竞争性结构和多党平行的竞争性结构。

中国共产党和各民主党派是在政局动荡、社会失序的特殊背景下诞生和发展起来的。二者不是对立存在，而是有着相同的斗争目标和相近的革命追求，并通过并肩战斗结下深厚友谊，最终在一个全新的、统一的国家政权中，形成了共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的政党制度结构。

中国特色政党制度的政党制度结构是主次、交叉结构。中共是主政者，为执政党，是政党制度的领导核心，是国家政权的“轴心政治”力量，处于核心、主导地位。而民主党派是参政党，相对共产党而言是“配角”，整体处在国家权力的边缘，但又参与国家权力的执掌，是一种新型的政党制度结构。具体表现为：一是中国共产党是对国家实行领导的执政党，八个民主党派是参政党，彼此都参加国家政权机构和人民政治协商会议组织，参与国家事务的管理以及政策法令的制定和执行。二是中国共产党在就国家大政方针作出决策和提出国家领导人选建议时，同各民主党派进行政治协商。三是各党派之间相互监督，主要是参政党对执政党和国家机构及工作人员的民主监督。四是中国共产党和各民主党派在政党制度结构中的关系是领导与被领导，团结合作，为共同目标奋斗的关系。

这种政党制度结构具有以下几个作用：

一是有利于社会的发展与稳定。现代社会发展表明，政党是社会发展的重要稳定因素，如果政党之间不能很好的合作，就必然引发出新的矛盾，因为政党在维护自身利益时，必然会与其他政治组织发生冲突，导致政局不稳定，社会动荡不安，因此构成政党之间关系的政党制度结构模式就显得非常重要。而我国多党合作政党制度是一种合作型的政党制度结构，不同于西方国家一些竞争型政党制度结构，这样就大大地减少了因不良竞争而引发的不稳定因素。

二是有利于集中领导和广泛民主监督。传统的中国社会是一个“治水社会”，现代中国社会是人口众多的“超大型社会”，社会需求多样化。这样的一种社会往往大量的分工协作，因此需要一个强有力的集中领导来协调纷繁复杂的社会分工和需求，才能协调好社会的各种利益关系，推动社会的整体进步，同时也需要更广泛的民主监督，才能体现不同社会群体的利益表现。

三是有利于国家决策的科学制定和有效执行。多党合作制度提供了民主党派发挥智力优势、人才优势和广泛的社会联系优势的政治空间，民主党派参与决策的全过程，有利于国家决策的科学化和民主化。而且作为合作型的政党制度结构，民主党派不仅参与决策，同时也参与了决策的执行，这种类型的政党制度结构整合了社会各种决策资源和力量，则更好地利于社会的发展和进步，也推动了现代民主政治的发展。

四是有利于社会共同利益与不同阶层利益差别的整合。现代社会是一个高度分化的社会，高度分化的结构导致社会阶层的多样化，民意的多元性存在。既要代表体现社会的共同利益，同时又要反映社会不同阶层的利益，而不只是某一两个社会阶层的利益，多党合作型政党制度结构就体现了这种整合。

因此，中国特色政党制度符合本制度结构评价的三个标准，即制度结构的均衡性、稳定性、合法性、效率性。

1.中国特色政党政党制度结构的均衡性和稳定性。首先，中国特色政党制度的政党制度结构：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政的政治格局吻合了传统“治水社会”的集权领导，团结合作的思想文化理念，即该项政党制度结构的正式制度与非正式制度的相融合、协调，体现它的制度结构的均衡性。其次，中国特色政党制度中的政党之间关系。中国特色政党制度结构中的党际关系特指中国共产党与各民主党派间的关系。对于多党合作中的政党之间关系的界定和论述，最早正式概括为“八字方针”，即“长期共存、互相监督”，它突出了共存的关系和相处的目的。后来在“长期共存、互相监督”基础上增加了“肝胆相照、荣辱与共”的表述，反映了彼此真诚和相互考验的标准。长期共存的原则即体现中国共产党与民主党派在确定领导与被领导关系的前提下，政党之间关系的长期稳定性。党的领袖们对此有过经典的论述，如1957年4月，周恩来同志在中共浙江省委扩大会议上讲到：“党派的存在与否，不取决于任何政党或个人的主观愿望，而是由客观的发展历史所决定的”，“我们党的寿命有多长，民主党派的寿命就有多长，一直要存在到将来社会的发展不需要政党为止”，“有人认为只要有一个共产党，问题就可以解决了，这是一个简单化的想法”。这些说明了中国特色政党制度中政党关系的长期稳定性，政党之间关系的稳定就意味着这项政党制度结构的均衡性和稳定性。再次，中国特色政党制度已经成为中国共产党和各民主党派共商国家大事的一种稳定机制，已经形成人们通过这种制度实现的政治参与的、稳定的心理预期，减少了人们参与国家大事协商和管理的不确定性。譬如现实生活中，人们已经形成对全国政协会议召开的心理稳定性，预期它将协商解决一些国家大事。

2.中国特色政党制度结构的合法性。根据马克斯•韦伯对合法性的论述，如果秩序（结构）系统获得了该系统成员的认同和忠诚，如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规，而且还不仅是因为若不遵守就会受到惩罚，而是他们确信遵守是应该的，那么这个秩序（结构）就是合法的。中国特色政党制度已成为我国政治生活的一部分，是我国的一项基本政治制度之一，它不光成为中国人民的意愿写进了国家宪法，成为了人民法律意志的一部分，而且在政治生活中，已经成为了人们的一种政治生活习惯，成为人们社会价值观念的一部分，并且具有非常广泛的社会基础，使不同的社会阶层或群体参与国家管理的政治权力都得到了保障，政治利益得到了保护，体现了公平和正义。因此，中国特色政党制度的政党制度结构具有合法性。

3.中国特色政党政党制度结构的效率性。对于中国特色政党制度结构的效率性，我们可以从三个方面进行分析，首先是该项制度结构的各种费用与收益与同类政党制度结构相比，费用要低，收益要高，说明了这项制度结构具有较高的效率性。由于中国特色政党制度对国家大事一般先是通过中国共产党和民主党派的调研，得出可行性结论，再进行协商探讨，作出决议。它不同于西方的政党制度结构在研究国家大事的模式，所以该项制度在国家大事管理方面的成本费用要低，效率要高，因此具有效率性。其次是该项制度结构中的各项制度安排：参政议政、政治协商、民主监督，参政议政是一种实现决策科学化的民主机制，政治协商实质是一种协商民主机制，民主监督是政党之间相互监督，实质也是一种对权力的监督，三项制度安排形成制度耦合，相互协调，统一作用于我国的民主政治。因此，中国特色政党制度结构内的各项制度安排之间不存在结构性矛盾，没有互相冲突和抵制的部分，从而能最大限度地发挥现有制度结构的整体功能，促进政党制度结构的效率性。第三、中国特色政党制度结构的社会效率性。多党合作制度为社会的各个阶层或群体提供自由、平等、竞争的活动空间，使得每个阶层或群体都有实现自身利益和充分发展的机会，最大限度地开辟和调动各种社会资源和社会潜力，对社会资源实现了合理、优化的配置，因此也具有效率性。