政府能力建设：保障水资源治理

政府在“三合一”管理模式中要发挥主导作用。如何保证政府的主导作用得以发挥，这关乎到政府能力问题。所以要加强政府能力建设，从多方面来保障政府主导功能的实现。

一、完善水资源相关法律制度

(一)科学界定我国《水法》中水资源的概念

前文已经指出了我国《水法》对水资源概念没有作出科学的定义，只是对水资源的存在范围作了规定。很容易造成误解，影响到法律的执行。因此，笔者认为，我国《水法》对水资源的定义应修改为:“本法所称水资源，即自然资源水，是指存于自然载体处于自然状态可供利用的淡水。包括地表自然资源水和地下自然资源水。”

(二)制定《中华人民共和国水权法》或者《中华人民共和国水权条例》

水权概念引进我国已有多年，而且在实践上也有这方面的例子，只是在小范围内，没有推广开来，原因在于没有法律基础。为保证水权制度在我国的贯彻实施，应在《宪法》和《水法》等法律基础上制定《水权法》或者《水权条例》，重点围绕以下内容展开。

(1)要明确水权的性质。我们知道，水权是带有公权性质的私权，是一种特殊的用益物权，是从属于水资源国家所有权的一种权利。由于水资源具有不同于民法上一般财产的诸多特性，所以并未纳入传统民法所调整的财产范围。要加强水资源管理，只有通过理论和制度创新，在水资源国家所有制度框架下，构建一套能在市场机制内运行的水资源权属制度、利用和交易制度，才能实现水资源的优化配置，达到可持续利用的目标。

(2)要具体明确水资源所有权的主体。我国《水法》对水资源的所有权规定的缺陷是过于简单，流于表面，使水资源无法进入市场进行交易。水资源国家所有，国务院代表国家行使所有权，这一制度在操作层面缺乏实际意义。因此，在《水权法》或者《水权条例》中应明确水资源所有权的各个层级的具体代表，建立各层级的水权主体机构，界定各水权主体的权限、运作机制、责任机制等内容。

(3)明确水权的种类及优先效力。水权的实质就是对一定量的水资源在一定时段内的取水权。首先，水是生命之源，享有水权是属于人权的范畴。其次，水是生态环境的基础，确保生态环境用水是人类社会持续发展的前提。所以对于生命水和生态水是要优先保证的。最后，作为产品水和商品水可以根据市场机制加以流通，实现其价值，提高其配置效率。

(4)完善水资源取水权制度。在国家所有的前提下，进入市场机制的并不是水资源所有权的全部权能，而是对水资源的占有、使用和收益权。所以，所谓水资源的市场化，只不过是水资源取水权的市场化而已。因而，围绕水资源市场化建立的法律制度的核心内容实质上就是水资源取水权有偿转让制度。这些制度主要应包括:初始水权配置制度;水资源取水权市场交易的范围;水资源取水权属交易制度。

(5)完善水资源取水权交易制度。当前在我国各地出现的水权交易实践中均面临着同样问题，即法律障碍，这已经严重影响了水权交易市场的建立和发展，如前文案例中指出那样。因此我们必须提高认识，加快研究，尽早建立现代水权制度，实现水资源高效配置和经济发展与环境保护并重，从而推进节水型社会的建立。在浙江东阳—义乌水权交易、甘肃张掖水权交易发生后，许多专家学者以及主管部门都发出呼声:建立水权交易市场，完善水权转让制度。然而导致我国水权交易市场建立缓慢的原因之一是相关法律法规的严重滞后与缺失，在实践中无法做到有法可依，进而导致了水权交易比较混乱、各地自主裁决的状态。作为如此重要的资源，仅仅依靠水利行政部门出台部门规章来引导规范是远远不够的，必须有更高层次的立法，才能保障水权交易市场的建立、规范水权交易行为，才能避免部门规章和法律法规的抵触。因此，在《水权法》或者《水权条例》中必须清晰界定水权转让的概念及内涵，明确水权可以转让以及转让的法律效力和程序等。

(6)建立初始水权质量断面交接制度。水资源具有很高的外部性，这直接影响到水权交易行为的进行，甚至可能导致纷争，引发群体事件。水权不但体现在水资源的数量方面，更重要的是要保证水权的质量。因此要建立跨流域的省、市(县)、乡(镇)、村水权质量断面交接制度:在流域行政区划界面上，水质必须达标，否则造成污染的上游行政区政府必须向接纳超标水质的下游地区作出赔偿，赔偿计算标准是使该水质达到国家标准所需投入的资金额度以及由此造成的损失;同时对侵害他人水权的行为要追究当事人刑事责任。如果有了这项制度，相信也就不会出现江浙边界的堵坝事件。

(三)制定《中华人民共和国流域管理法》

水资源的混合性特征，决定了水资源管理的统筹性。针对我国国情，目前急需制定《流域管理法》，加强流域管理的法律地位以及流域管理机构的权威。基于此，《流域法》的主要内容有以下几个方面。

(1)提高水资源流域规划的法律地位。我国《水法》第十四条规定:“国家制定全国水资源战略规划。开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当按照流域、区域统一制定规划。规划分为流域规划和区域规划。流域规划包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划包括区域综合规划和区域专业规划。”第十七条规定:“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制，分别经有关省、自治区、直辖市人民政府审查提出意见后，报国务院水行政主管部门审核;国务院水行政主管部门征求国务院有关部门意见后，报国务院或者其授权的部门批准。前款规定以外的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，由县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制，报本级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门备案。专业规划由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。其中，防洪规划、水土保持规划的编制、批准，依照防洪法、水土保持法的有关规定执行。”

由上可知，我国现行的水法也规定了对水资源的全面规划制度，但是这一制度的法律地位是很低的，仅仅把它作为实施水资源行政管理的一种手段，没有将其单独立法，未能使其取得比具体水资源管理法律制度更高的法律效力。因为所有的规划都是由水行政主管部门作出的，往往在行政干预下，导致规划未能充分发挥其在水资源管理中的主导作用。因此要改变这一状况，必须将水资源规划制度从水资源行政管理制度中独立出来，转变为具有基本法效力的包含生命、生态环境、经济和社会性用水的分配综合规划制度。

水资源规划是对流域内水资源的开发、利用、治理、配置，节约和保护等方面在更高系统层次上的定量分析和综合集成。以水资源为核心，以流域为基础的，以人口、经济、社会、环境和资源可持续发展的理论为指导，对流域的经济结构、人口的增长速度尤其是环境容量是否得到合理利用、生态系统是否良性循环以及水资源相关的其他自然资源是否得到合理利用和保护进行规划设计。一方面它提供了国土规划及江河流域规划的水资源基础;另一方面它通过水量时空分配的再调整和水环境的保护，协调防洪除涝、节水灌溉、城镇供水、水力发电、水土保持等专项规划之间的关系。因此，水资源规划在流域规划中占有基础与核心的地位。它是水资源开发利用的蓝图，是水资源管理的重要依据。

(2)明确我国水资源管理体制，增强水资源统一管理。水资源是一个动态的循环的闭合系统，具备有多种属性，是一种混合性资源。对水资源管理体制的基本要求就是要体现这些基本特征，否则难以成效。

我国现行的水资源管理体制割裂了水资源的循环闭合系统，割裂了水资源的公共资源属性和生态属性。所以，参照世界各国通行做法，特别是一些国家的成功经验，改革我国水资源管理体制，对水资源实施统一管理已是当务之急。我国现行水法规定在水资源管理体制方面实行流域管理和区域管理相结合的管理体制，但是如何协调区域管理和流域管理、水资源管理和水污染防治管理仍然是一个难题，权益冲突十分严重。在搜索整理资料的过程中，发现法国的水资源管理体制值得参考，法国遵循自然流域规律设置流域管理机构，将全国按水系划分为六大流域，在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局。前者是协商和制定方针的机构，是流域水利问题的立法和咨询机构，由各方代表组成，定期召开会议进行决策;后者是技术和水融资机构，是管理执行机构。在实践运行中，注重水质水量的综合管理，注重水资源管理的合法性、有效性、科学性以及民主化，强调发挥经济手段的作用。我国的《流域管理法》要对全国流域的划分、流域管理机构的设置、法律地位、职能范围、运行方式、人事任免、资金来源、公众参与的方式都作出明确的法律规定，将水资源的水量、水质、水工程、水处理等进行综合管理。要设立全国流域管理委员会，负责全国范围内水资源的统一管理，主要是制定流域管理的法律政策。各具体流域管理机构是全国流域管理委员会的直属机构，负责各流域管理的一切事务，掌握流域决策权，流域各行政区域政府参与决策。

(3)坚持流域水资源管理的市场导向。长期以来，我国对水资源等自然资源采取的管理模式坚持福利半福利导向，排斥市场的作用。实践证明，仅仅依靠行政和计划的方法管理水资源，很难达到水资源管理的综合目标，反而导致出现了严重的水资源危机。因此，要改革水资源的管理体制，以职能转变为核心，划分水资源管理职能与水资源经营职能，将政府的管理和决策职能与企业经营和服务职能相分离。在流域与省级之间水权划分基础上，引进市场机制，坚持市场导向，实现水资源在各个行政区域之间、各个行业之间进行第二次分配，实现水资源优化配置和科学利用，发挥水资源的最大效益。

(4)建立流域水资源利益补偿机制。在现代社会中水资源不再免费无偿使用，国家已有了水价制度，对于水权来说，虽有交易的实践，但是缺乏制度保障，因此必须建立水权有偿转让制度，与此同时还要建立水资源补偿机制，对水资源开发利用和水权转让中的受损方给予补偿。这也是一项重要制度，是社会公平的体现。这方面日本是一个典范，值得学习。流域是一个动态的循环的闭合系统，上游用水对下游具有单一的外部性。实践表明，流域上游地区获取水资源相对容易，水质较好，但其用水效率一般较低下;下游平原区的社会经济活动比较集中，水资源供需矛盾也相对突出，用水效率一般比较高。因此，如果在流域间建立节水利益补偿机制，下游地区拿出一部分经济损失与上游节水潜力供给相交换，上游收取下游的补偿，以此进行节水投资，将会使上下游总受益增加，这是一项双赢机制。除了流域间利益补偿外，水源区利益补偿机制的建立更为重要，因为水源区要承担库区淹没损失、因保护库区生态环境和水质的需要而使生产和生活受到限制等影响，而受益的却是下游地区，所以通过恰当的利益补偿机制对水源区进行补偿是非常必要的。这是可持续发展的内涵体现。这一制度在我国非常迫切，因为我国的水源地以及许多流域的上游都处于西部落后地区。饮水思源，和谐社会建设离不开这种补偿机制。

(四)及时修改落后的法律法规，统一水质标准

立法部门要及时整理过去的律法，归纳整理出与现实相悖的条款，特别是要监督地方制定的一些涉水法规，确保法制的统一。

通过这些法律的完善，首先保证做到政府能够依法治水，有法可依，尽量减少行政命令以及领导人的批示的出现，使得我们国家的水资源管理走上法制的轨道。

二、统一水资源管理制度(www.xing528.com)

长期以来我国在水资源管理过程中存在“部门分割、行政分割”的弊端，严重影响了水资源功能的发挥，制约了我国社会经济的协调发展，造成了水资源管理的无序状态，导致水资源问题突出。为了解决日益严重的水资源危机，我国急需建立一套科学、高效、合理的水资源统一管理制度。这样一套管理制度应该具有以下特征:①能够体现政府机构改革精简、统一、效能和权责一致的原则;②能够遵循水的客观自然规律;③能够促进城乡社会经济的发展;④能够优化水资源配置，提高水安全系数;⑤能够充分发挥各类水工程效益，提高用水效率;⑥能够建立统一的从水源建设——供水——排水——污水处理的水价制度体系。

(一)流域管理制度

以上文提出的《流域管理法》为指导，按照流域实行水资源的统一管理，建立统一管理的流域管理委员会和流域管理局，直属于全国水资源管理委员会。流域管理委员会是本流域的最高权力机构，负责制定本流域的水权分配方案及相关管理法规规章等。其功能应逐渐转变为宏观指导为主，制订水权的分配、交易规则，改善流域基础设施的投资，提供有关水资源的信息，组织交易者之间的谈判和交易，监督交易的执行，建立以市场为导向的水权分配和交易制度以及水银行制度。流域管理局是流域管理委员会的执行机构，负责管委会决策的执行及日常管理。

作为一种稀缺性资源，水资源分配实质上是一种利益分配，分配的核心问题是如何协调各方利益。我们知道，一个流域水体单位往往涉及多个行政区域，其水资源的分配就是一个多方参与的利益冲突及相互博弈过程。解决各地方利益冲突，协调水资源分配，推进流域水资源管理体制改革，建立强有力的流域统一管理制度，是保障水资源可持续发展的必然要求。以《流域管理法》为基础的流域管理委员会的权威大大加强，是一个拥有实权资源的主体单位，直接对全国水资源管理委员会负责，改变了过去“多头管理、部门重叠”的管理体制;在利益协商上，能够统领全局，维护中央的治水价值理念，实现流域统一优化管理。流域管理机构全权负责本流域内水资源和水环境的开发、分配、治理、保护、利用的一切活动，不断对管理机构体系、机构职能转变、法律法规和政策管制、水利基础设施建设投资融资制度、产权交易的信息保证等方面进行改革完善和创新，实现流域水资源可持续利用。

(二)区域管理的制度

在流域管理基础上，各省级行政区取得初始水权，流域水变成了区域水，这为水资源走向市场迈出第一步。相对于流域管理，区域管理更为复杂、具体，涉及问题更多。所以为了提高区域水资源管理水平，最大限度地发挥水资源的功能，有必要实行城乡水务一体化管理，由国家水利部门统筹城乡水资源，负责全国节约用水工作，并归口管理，即将供水、排水、污水处理、防洪等统一管理和指导全国乡镇供水工作。实行“统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质”。推广深圳模式⁽¹⁾，设立水务(集团)有限公司，按照市场机制统一经营管理地方水资源事务，水务集团取得取水权之后，实行“供水——排水——治污水”一条龙服务。这是适应我国工业化、城市化日益加快的进程，促进城乡经济社会一体化的发展，符合社会主义市场经济体制的要求。水务集团模式改变过去由政府福利或半福利供水的模式，将这一部分职能市场化、社会化，这样不仅体现了政府机构改革精简、统一、效能和权责一致的原则，解决了长期存在的“职能交叉、政出多门”、“效率低下、浪费严重”等方面的问题，而且，把水资源的配置、开发、利用、治理、节约、保护各个环节有机结合起来，实现水资源管理质与量的统一、开发与治理的统一、除害与兴利的统一、节约与保护的统一，为我国社会经济的可持续发展提供保障。

(三)协调好流域管理与区域管理

前文提到的如何落实流域管理与区域管理相结合的问题，具体来讲就是要在水资源的统一管理过程中注意两者权责关系的协调与合作。

(1)根据我国水法规定的国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，明确划分流域与省级行政区的职责权限。从中央层面讲，加强流域的统一管理十分必要，但仍然要注意引导和正确发挥地方的积极性，流域管理机构应按照有关的法律和规章加强对流域内事务的管理，特别是加强对流域水资源的初始分配以及流域间各涉水主体的协调沟通。在省级行政区内各个地方政府对自己享有的取水权有充足的处置权，同时应积极参与流域管理。

(2)流域管理机构重在搞好规划、协调、检查、监督方面的工作，因而在工作方法上主要是行政式与指导式结合。区域管理重在对取水权的细化管理，因而在管理方式上会比较灵活。

(3)要认真分析区域内发生的水事件，确定其影响范围，流域机构与区域机构要相互配合，共同承担涉水事务。

三、增强政府行政主导力

政府在加强法制建设、制度建设的同时，还要加强执行力，以保障政府主导作用的顺利发挥。

(一)加强组织领导，提高政府执行力

水资源管理是国家的一项大事，关系生态安全、国家安全、民生安全，在贯彻落实国家水事法律制度时，政府要加强组织保障，提高执行力。为此要做好三个方面的工作:一是各级人民政府要把水资源保护建设作为当地国民经济、社会发展计划的重要组成部分和可持续发展战略的一项重大任务。二是要把水资源管理目标、任务与政府及其领导干部政绩考核紧密结合起来，真正落实到各级领导身上，落实到政府日常工作中，建立健全领导任期目标责任制，建立健全生态GDP考核机制，实行生态GDP一票否决制。三是根据我国社会的科层结构特征，要健全地方政府向同级人大和上级水行政主管部门报告本地区水资源管理工作的制度。

(二)坚持统一管理，加强部门间的协调配合

1.搞好部门之间的统筹协调

水资源管理是跨学科、跨行业、跨部门的综合性的群众性工作，在宏观上必须实行统一管理，因而必须强化政府行为，搞好组织协调。水行政主管部门要当好政府的参谋，搞好技术服务，加强部门合作，动员社会组织共同治理水问题。微观上各个部门要切实落实到位，把自己负责的工作做好，配合政府的水资源管理。

2.加强行业监管

各级水行政主管部门作为行业主管部门，要认真履行职责，承担起行业管理的职能，对各个行业、部门或个人投资水资源工程建设，要根据水资源规划的总体要求进行规范，将其纳入管理范畴，履行相关审批程序，执行相应的行业水标准规范。各级水利主管部门要主动监督管理，坚决依法治水。

(三)深入宣传，提高节水意识和资源意识

首先，各级政府要采取多种形式，广泛、深入、持久地开展《水法》、《水权法》、《流域管理法》等有关法律法规的宣传，形成“依法治水、依法用水”的良好风气。

其次，搞好舆论导向，唤起全社会、全民族的节水意识，形成人人有责、自觉维护、珍惜、合理利用水资源的良好社会风气，从而使保护生态环境成为每个公民的自觉行动。

最后，提升政府与公民的资源意识，形成“资源导向”的政府管理和公民生活。