基层司法转型：余干县法庭审判实践

余水发　关　俊^[1]1

黄金埠法庭管辖黄金埠镇、梅港乡、峡山林场，与东乡、余江、万年三县交界，辖区内65个村、居委员会，16.4万人口，面积达319.73平方公里。^[2]近年，由于新农村的建设和工业园区的设立，经济得到一定的发展。目前，基本实现村村通公路，境内交通得到了较大的改善，农民使用手机情况较为普遍。^[3]法庭目前共有4名干警，2名审判员和2名书记员，通常每个礼拜下乡4次，带着几个案子集中进行送达和巡回开庭等工作。近几年，法庭每年受理的案件在100件左右，其中2011年受理的案件为102件。

一、困境:巡回审判面临多重问题

我国现代意义上的巡回审判制度初次试行于1925年的广州国民政府，在抗日战争和解放战争时期，有着“马锡五审判方式”的工作经验积累，^[4]在1990年前得到较好的贯彻，按理说，有着良好的传统与基础有利于我们开展巡回审判，但是随着中国社会发生巨大变化，在2000年以后，巡回审判也面临着新的问题。

(一)规则、制度的问题

1.“5W1H”之惑。巡回审判制度实施的法律依据主要体现在《民事诉讼法》第121条规定，人民法院审理民事案件，根据需要进行巡回审理，就地办案和1999年最高人民法院颁布的《关于人民法庭若干问题的规定》第18条，“人民法庭根据需要可以进行巡回审理”。但这些都只是原则性的规定，并没有具体而又明确的操作要求。在巡回审判的实践中，笔者常常陷入“5W1H”的困惑之中。即What:什么样的纠纷适合巡回审判;Why:案件适用巡回审判的原因;When、Where:巡回审判的时间、地点、纠纷的告知程序;Who:巡回审判的选择是当事人主义还是职权主义;How:巡回审判在适用中如何操作。没有一个配套的巡回审判制度，导致法庭干警对具体案件运用巡回审判产生不同的认识。目前法庭巡回审判案件大部分集中在一些争议较小的合同纠纷和自愿离婚纠纷上。以2010年第1季度为例，18件巡回审判的案件中9件为离婚纠纷、4件为抚养、扶养关系纠纷、3件为买卖合同纠纷、1件为民间借贷纠纷、1件为婚约财产纠纷，这18件案件只有3件是以判决结案的。即只有当事人双方矛盾争议小，易控制局面的案件纠纷才选择巡回审判。在没有一个具体的巡回审判案件范围的情况下，易控制局面，不出事成了选择巡回审判的首要因素。

2.基层组织配合的问题

法庭在巡回审理案件的时候，往往陷入一种“单枪匹马”的状态中，在巡回过程中只是通知到当地的村干部，很多时候并没有与人民调解组织、综治办等机构相互配合。以人民调解制度为例，作为一种司法辅助制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷，防止矛盾激化，预防犯罪发生，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。法庭辖区仍处于传统的乡土人情社会，传统的“厌诉”思想仍然存在，抱着“家丑不可外扬”和“和为贵”的想法，在纠纷发生时，广大群众更希望能通过调解得以解决。只有在纠纷解决无果的情况下，才会提起诉讼。^[5]因此，法庭所受理的案件，很多是经过基层人民调解组织调解的案件，他们对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言，都是非常重要的。但目前的巡回审判中，存在各自为阵，缺乏与基层人民调解组织的沟通和协作，人民法庭与基层人民调解组织彼此之间工作衔接不畅，社会资源未得到最大化利用的问题。

(二)人力、物资的问题

章某与刘某系同村村民，两人经某人介绍相识订婚同居生活，并生育了一个女儿。同居后双方因性格不合产生矛盾，章某向法庭起诉要求将女儿判给自己抚养，刘某反诉要求章某退还订婚时的彩礼等。案件当事人双方争议大，又同是同村村民，案件已经在该村产生了很大的影响，双方家人在起诉前发生过群体性冲突，案件审理过程中章某及其家人多次来法庭，扬言要是判决不公就在法庭上喝农药，刘某的家人也多次到法庭来表明立场。双方碰面就有可能因吵架而再次发生肢体冲突。

1.人员的缺乏。巡回审判要求办案人员到案件发生地去开展审判业务，一可以起到为民便民的作用，二是可以用人民群众身边发生的事情，通过法庭审判，起到法制宣传教育的作用。但由于法庭辖区尚有很多地方的封建残余思想严重，地方家族势力仍然存在，群众文化水平和法律水平很低，很大程度上影响人民法庭巡回审判的开展。我们法庭由3名法官和1名书记员组成，根本没有法警、保安等相关的人员作为组织保障，如同前述章某与刘某的案件中，双方矛盾纠纷争议大，当事人情绪激动，案件选择巡回审判的话，一个法官和一个书记员是很难控制住庭审秩序的，如果全庭干警都去的话，法庭会出现“空巢”现象，又不能满足其他群众的司法需求。

2.法学教育的缺失。法庭去年分配到了一名刚从大学毕业的书记员，学校课堂上学到的知识或能力与实践中需要的知识、能力之间尚有很大的距离。这也是目前我国的法学教育与法务实践尚有很大距离的体现。驾驭复杂案件庭审的能力只有经过不断的实践才能得到提高，而且即使有丰富的实践经验的法官也不能肯定在矛盾纠纷即将爆发的时刻，能够运用合理、有效的化解矛盾纠纷的方法，实践能力的培养目前还是法学教育甚至说法官培训的一个缺失。

3.物质的短缺。新《诉讼费用交纳办法》的实施使基层人民法院和人民法庭来自诉讼费用的收入大幅减少。同时，随民众权利意识觉醒和对司法信任而涌入法院的大量案件又在一定程度上加剧了基层人民法院的经费困难。法庭管辖黄金埠镇、梅港乡、峡山林场，与东乡、余江、万年三县交界，有靠近东乡距离法庭车程40分钟的老牛岗、董家店，有靠近万年的高峰村。如果选择在这些地方巡回审判，由于法庭的工作经费面临短缺，甚至无法负担起法庭的交通费及其他正常性开支，审判工作很难开展。出现越是群众离法庭远的案件，反而越没有巡回审判的现象。

(三)群众认知的问题

虽然巡回审判制度在我国有着悠久的历史，现阶段各法庭也在不断加大巡回审判力度，但由于对巡回审判工作宣传不到位，巡回审判随机性较大，工作不规范，巡回审判大多沿用过去的模式，加之法庭辖区地域辽阔，农村、山区，特别是偏远的山区、林场信息闭塞，群众对巡回审判还未达到普遍认知的程度，甚至部分群众对巡回审判不知为何。有些当事人认为在自家门口开庭是一件“不光彩”的事，担心自己的名誉、形象受到影响，得不到当事人的理解、支持，甚至常有反对之声。

二、反思:巡回审判问题原因分析

巡回审判制度作为走出去的人民法庭工作中的一个重要组成部分，不仅承载着传统的便民司法的功能，在新时期也承载着展示法院形象，法官参与社会管理等功能。然而巡回审判制度在黄金埠法庭的实践中出现上述多重问题，导致巡回审判陷入两难境地，纠结于进退之间。^[6]如果不对当前黄金埠法庭在巡回审判实践中产生的问题原因作出正确的分析，就很难在诉讼审理中继续坚持巡回审判这条便民司法之路。

(一)从规章制度上看

“无规矩何以成方圆”。巡回审判的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》之中，人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但是这只是一个原则性的法条，并没有一个具体而明确的操作要求，因此实践运行中存在很多不够规范的问题。具体到巡回审判受理的案件类型、周期、人员的组成、巡回法官的义务和责任、监督考核机制等都没有明确性的规定，导致巡回审判案件首要选择案件争议小，易控制局面的“稳定型”案件。选择了巡回审判的也只是开庭时间车子赶去、条幅一拉、国徽一挂便开庭，更多的群众先期不了解案件纠纷，从而对法院的权威和司法的公信产生了质疑，谈何让他们认知巡回审判，从而选择巡回审判。

在司法的活动中，法院扮演的是一个居中裁判者的角色，与村委会、司法所、人民调解组织没有任何的行政隶属关系。但就纠纷而言，他们却比法官更了解当地的人文、自然环境，更了解某些纠纷产生的背景和正确的疏导方式，因此他们的作用不可忽视。如果在巡回审判中可以得到他们的协助，就是在法庭与群众之间架起了一座桥梁，巡回审判才能取得更好的社会效果和法律效果。但是实际中，没有架构法庭与人民调解组织等的工作衔接制度，各自为阵，社会资源没有得到最大化的利用，巡回审判也就难以产生好的社会效果和法律效果。

(二)从经费保障上看

《诉讼费用交纳办法》的实施使基层人民法院和人民法庭办案经费虽然有了较稳定的保障，但是来自诉讼费用的收入大幅减少反而使经费比以前更少。^[7]随着诉讼费用的降低、民众权利意识的觉醒，涌入法院的案件暴增又在一定程度上加剧了基层人民法院经费困难。虽然巡回审判的实行可以节省大量应用于设置、运营人民法庭的固定成本，但是这种固定成本的节省对人民法庭影响甚微。目前的经费保障制度已不适合现在巡回审判的要求，在经费不足或勉强够用的情况下，出现越多巡回审判、选择越远的地方巡回审判办案经费就越紧张的现象。

就办案法官而言，巡回审判将加大法官的个人付出。首先，法官需要经过长途奔波之后，才能深入基层、到巡回审判点或当事人家中办案。有时出现“巡回办案车到基层后，往往等待一天也没有群众前来立案”，造成办案时间虚耗。^[8]其次，巡回审判将加大法官的工作量。在巡回审判模式下，法官深入基层乡村，直面基层群众和发生纠纷的具体环境，常常需要面对复杂的局面或突发性事件，这就对办案法官的业务素质、工作能力及综合技能提出了新的更高的要求，但是现行巡回审判制度并未针对法官因巡回审判而增加的个人付出做出补偿。如此，在现行巡回审判模式下，一方面是法官个人付出增加，另一方面国家却没有对之做出相应的补偿，这势必降低法官巡回审判的积极性，法官选择巡回审判的可能性大幅降低。虽然笔者并不否认现实生活中存在着大量的大公无私、不计个人得失、一心为民的好法官。但一项制度若要得到长效实施，就必须以“中人”而非“全智全能、无私奉献”的人为制度设计的依据。因此，我们必须从一个“理性人”的角度来看待实施巡回审判的法官，对其增加的付出予以相应补偿。^[9]

付出增多却没有得到相应补偿的情形同样体现在司法协理员^[10]的身上。司法协理员都有自己的日常工作，在农村市场化日益加剧的时代，人们越来越多地考虑现实的经济利益。虽然司法协理员名为“聘任”，但就笔者的了解而言，法院实际上并未向他们支付任何工资或者只是支付了很少的工资。在个人致富和参加法院的义务劳动之间，他们自然会更倾向于前者。虽然司法协理员可以通过协助法院工作获取一定的“象征性利润”，^[11]但是这种资源的无形性和不可以经济利益通约性决定了其不可能成为司法协理员提供长期的动力来源。

(三)从社会环境上看

原告陈某与被告周某两人经自由恋爱结婚，婚后随着小孩的出生，原告怀疑被告经常在外不务正业，向法院起诉要求离婚。法院在对被告进行法律文书送达时，该村村民要么不告知周某家的详细地址，要么说他家人全部打工出去了。在与村干部取得联系后，由他们带法官前去周某家，周某的母亲听明我们的来意后拿着扫帚赶送达法官，即使经法官和村干部做工作，也不肯在送达回证上签字。

黄金埠地区自古以来交通不便，信江将黄金埠镇和梅港乡隔断，在黄金埠高峰村和梅港乡董家店等地，距离县城约有70多里路，驱车前往都需40多分钟。交通的不便造成黄金埠地区的经济发展较为落后，大部分的群众靠种田为生。另外宗族势力在辖区内也是一股不可忽视的势力，辖区内的徐、江两大宗族在历史上多次发生械斗，矛盾积怨很深。民风彪悍，很多的案件先期都发生过一方当事人去对方家打砸或者双方斗殴的现象。交通不便、经济的落后导致辖区群众的信息闭塞，从陈某的案例中可看出大部分的辖区群众特别是一些老年群众的思想还停留在改革开放前，封建残余思想等在辖区还很活跃，部分群众看到法院的车子会产生自然地抵制感。群众的法律意识淡薄，对于一些法律常识缺乏了解，例如，在送达陈某诉弋某的子女抚养关系纠纷一案的举证通知书等文书时，弋某的母亲一直认为如果在送达回证上签名即意味着输掉了官司，这种缺乏基本的法律常识和权利义务意识的情况，导致在审理多起案件中被告经合法传唤都不到席。^[12]对于巡回审判，在自家门口开庭审理，辖区内的群众更多的是断然拒绝的。

三、重构:走出特色巡回审判之路

巡回审判能够最大限度、快捷有效处理当事人的矛盾纠纷，最大限度发现和解决社会管理存在的问题，是深入群众、方便群众和服务群众精神的体现。在上饶法庭转型的今天，走出去的人民法庭不仅提供优质的司法为民服务，更要主动参与社会管理，巡回审判是一个重要的载体。面临巡回审判困境的黄金埠法庭，只有结合辖区人文、社会环境，重构巡回审判，才能走出一条为民巡回的审判之路。

(一)巡回审判制度化(www.xing528.com)

湖田村村民张某与上洪村村民洪某经媒人介绍相识并订婚，张某家人支付给洪某订婚礼4万多元，订婚后两人相约一起在外打工，在打工共同生活期间洪某发现二人性格不合提出解除订婚，张某要求返还全额彩礼，洪某不答应。为此两家人多次到对方家中理论，经双方村司法协理员和人民调解员的共同努力，两家人仍无法取得一致意见。张某便将洪某及其父告上法庭。法庭受理后了解到案件在两村已经有了一定的影响力并且当前婚约财产纠纷案件多发，告知双方当事人法庭决定巡回审判。委托两村司法协理员再次对两家人做调解工作并将两家的主要矛盾反馈给承办法官，将开庭公告等案件信息张贴在两村村委会。开庭当日，法庭邀请两村司法协理员与人民调解员一起到庭，在圆桌上对双方当事人动之以情，晓之以法。最终洪某决定返还2万元彩礼，张某也向法庭提出了撤诉的申请。就此，法庭召集辖区司法协理员、人民调解员培训了新婚姻法司法解释和婚约财产有关的法律规定。

1.明确巡回审判案件制度。建立巡回审判案件的工作制度，将巡回审判的案件类型确定为《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言以下案件类型选择巡回审判:双方当事人住所地在同一地区，且属于交通不便的山区、林区的案件;一方当事人因为年龄较大或者身体等原因等难以到庭参加诉讼的案件;属于赡养纠纷、相邻关系纠纷、简单民间债务纠纷等具有法律宣传教育意义的案件;比较典型、在当地有一定影响且能控制庭审秩序的案件;能够减轻当事人成本，或方便当事人举证质证查明事实，或巡回审理能够有效的宣传法律知识促进群众提高法律意识维护社会稳定的案件。确定巡回审判的人员组成，每次的巡回审判至少配备一名审判员和一名书记员，并且将法庭的辖区按片划分，安排驻村法官由该法官负责所驻村庄的巡回审判工作，有利于法官了解、熟悉当地民风和习俗，也有利于当地基层组织的配合。同时将巡回审判工作纳入年终考核中，并完善巡回审判的监督机制。

2.明确巡回审判案件流程。对于确定巡回审判的案件，法庭设立一套巡回审判的流程。在告知当事人案件进行巡回审理后，法庭询问当事人是否可以委托当地的人民调解员先期进行调解，并发放委托调解函，告知承办法官的基本信息，委托调解员在村宣传栏等显要位置张贴开庭公告，收集案件当事人双方的信息，反馈群众的意见和矛盾的争议焦点，法庭根据调解员、协理员的反馈信息，做好预案等工作再开展巡回办案。

3.明确基层组织配合机制。建立法庭工作与行政调解、司法所、基层综治组织和人民调解组织的工作衔接制度。加强巡回法庭与人民调解组织的联动，一是增加人民调解员履行审判职能的机会，让一些优秀的调解员当人民陪审员，参与审判、了解审判;二是通过与乡村的司法协理员合作，架起巡回法庭与基层组织的桥梁，送法下乡;三是在审理的过程中邀请人民调解员参与调解工作，特别是一些经过调解组织调解的案件，让他们通过参与调解找出调解未果的原因、正确把握纠纷的法律适用，指导他们进行调解工作;四是开展形式多样的法律宣传工作，将一些法律常识通过座谈、图文材料等形式提高他们的法律意识。

以一些易发生突发事件的侵权案件为例，法庭考虑到侵权案件对于教育群众、普法宣传具有“标杆”效应，法庭在选择巡回办案的同时，先期邀请当地的协理员、人民调解员进行先期处理，尽可能控制矛盾纠纷，对于协理员反馈的问题，法庭安排承办法官进行指导处理，对于一些矛盾纠纷有爆发趋势、双方当事人亲属情绪激动的案件，法庭在巡回时邀请乡镇综治干部、派出所介入，尽可能地使巡回审判有序进行。

(二)巡回审判延伸化

梅港乡库管村村民洪某诉黄某离婚纠纷一案，在库管村开庭审理判决不准两人离婚后，承办法官立即召集双方当事人及其亲属进行判后释明工作，鉴于洪某与黄某结婚已有近30年之久，婚后共同生育了两个儿子，建立了一定的夫妻感情，洪某认为黄某存在重大过错，长期有第三者，但未能提供充分的证据予以证明。洪某认为其与黄某的夫妻感情已彻底破裂，证据不足，理由不充分，因此不支持其要求与被告离婚的请求。而在同时，法庭书记员正在分发群众走访意见表，让群众了解矛盾纠纷焦点。在判后释明结束后，法庭还召集了一些有问题咨询的村民，为他们深入讲解法律知识。

巡回审判并不是为了巡回而巡回。巡回审判当场宣判并不是巡回审判的结束，法庭还要将巡回审判延伸。在黄金埠法庭，2011年巡回的80件案件中，每一次宣判结束后，承办法官都会再召集案件的当事人进行判后释明，让当事人接受并理解案件的裁判结果。对于旁听庭审的村民也进行了法制的宣传，将他们急需的法律知识灌输给他们，比如婚姻法、劳动法、合同法等与生活密切相关的法律知识。巡回审判也是一次矛盾纠纷排查的最好机会，是将矛盾纠纷控制在萌芽阶段的方式之一。每一次的巡回审判都会有村民来询问相关的法律问题，都能发现某些纠纷的苗头，将这些问题回答好、处理好，将纠纷化解，就可能化解一些群体性事件，也是对构建社会主义和谐社会的有力保障。

(三)巡回审判保障化

每个季度最后一个月，法庭都将报送巡回办案情况季度表、司法协理员工作情况统计表，县法院再根据巡回办案案件数对每件案件划拨经费进行保障，同时为提高干警业务素质，每年县法院都组织一次庭审技能大比武和书记员技能比武，通过比武查不足，找短板，通过学习他人庭审技巧，迅速成长。

1.巡回审判经费保障。针对目前法庭巡回审判面临的经费问题，余干县法院经过认真调研、考察，实行了巡回审判案件单独的经费保障。对于巡回审判的案件，由财政直接对每起案件进行补助，保障巡回办案的经费，使法庭能够愿意选择巡回审判。

2.巡回办案人力保障。针对目前法庭的年轻干警实践经验不足、在巡回审判时无法应对复杂多变的情况，法庭将一名年轻干警与一名老法官结对子，通过老法官的“传帮带”，面授工作经验、帮助年轻干警调解纠纷，让年轻干警能够学习到老一辈法官的工作经验，迅速成长。另外，还组织干警观摩院优秀法官、调解能手的庭审，学习他们的庭审驾驭技巧，找出自己的不足。通过多样的形式迅速使年轻干警成长为可以独当一面的法官。

余论

在上饶法院人民法庭工作方式转型的背景下，法庭不仅要种好自家田，也要照顾他家地。不仅要强调司法化解矛盾，还要主动参与社会管理，更要将司法便民融入工作的每个细节。巡回审判作为转型法庭走出去的载体，让群众切身感受到司法的公开便民，感受到法律散射的正义之光的温暖。^[13]2012年1～7月，黄金埠法庭收案83件，比去年同期增长16件，辖区内群众信任司法，相信法官，更多的矛盾纠纷希望法官参与处理。本文所介绍的是一个国家级贫困县法院的派出法庭在开展巡回审判时面临的问题以及他们进行的反思和重新架构的情况，旨在介绍黄金埠法庭在巡回审判面临困境时作出的转变，以期能够为其他地区的法庭开展巡回审判提供一些借鉴。但巡回审判制度在各地只有不断通过适应当地的人文、社会环境才能更好地服务当地的群众。

【注释】

[1]江西省上饶市余干县人民法院法官。

[2]载余干之窗网。

[3]但是目前辖区年轻人出去务工较多，更多的是老人和小孩在家中，虽然现在农民使用手机较为普遍，但是很多老年人使用手机并不熟练，使用电话通知更多时候是联系不到当事人的。

[4]李本浪、梁统:《回望与畅想——我国巡回审判制度的过去、现在和将来》，载临海法院执行网。

[5]杨仕满、周妍:《巡回审判的理论与实践》，载中国法院网。

[6]黄建华、胡伟:《进还是退是个问题——关于巡回审判功能重新定位的思考》，载胡淑珠主编:《探索社会主义司法规律与完善民商事法律制度研究——江西法院第二十一届学术讨论会获奖论文选编》，第453页。

[7]王宗冉:《当前我国基层法院巡回审判制度研究——以大陆地区2004～2008年的实践为对象》，载《山东大学学报》2010年第5期。

[8]陈实:《论巡回办案制度在我国的运行与完善》，载万鄂湘主编:《现代司法理念与审判方式改革——全国法院第十六届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社2004年版，第611页。

[9]严晓英:《我国巡回审判制度研究》，载《西南政法大学学报》2009年第10期。

[10]司法协理是上饶基层法院及其派出法庭为应对案多人少、辖区广阔等矛盾而创建的一种司法为民工作机制。是以党委领导为核心，以法院主导为枢纽，以分级管理体系为骨架，纵向到底，横向到边，覆盖全市城乡的司法协理，详情可参见方龙华、郑国辉:《能动司法与司法为民工作机制之优化构建》，载万鄂湘主编:《审判权运行与行政法适用问题研究——全国法院第二十二届学术讨论会论文集》，人民法院出版社2011年版，第10页。其中黄金埠法庭目前共有62名司法协理员，覆盖法庭辖区所有的村委会、街道，大部分人是系该村的书记、主任或者有威望的老者。

[11]象征性利润:苏力分析“送法下乡”时的用语，指村干部可以借助国家权力强化自己的地位，提升自己的威望。苏力:《送法下乡——中国基础法院司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第47页。

[12]笔者对2011年审结的80件案件的调查中发现，被告无故缺席的案件达到22件，而2010年审结的40件案件中，被告无故缺席更是达到18件。

[13]窦玉梅、方龙华、董有生:《司法大众化的基层新突破——对江西上饶中院人民法庭能动司法工作模式的调查》，载《人民法院报》2011年11月25日。