浙江农村基层民主监督机制创新与成效总结

二、浙江农村基层民主监督机制创新历程与成效

（一）浙江基层民主监督机制创新的制度供给与法律依据

现阶段我国村民自治中拥有权力的主体包括村民、村民会议（包括村民代表会议）和村民委员会。我国村民自治中村民的民主监督权，主要有如下的制度安排：

第一，《中华人民共和国村民委员会组织法》。该法有多个条款涉及民主监督问题，涉及罢免、村委会向村民会议报告工作、必须提交村民会议讨论的事项、村民代表会议、村务公开等，但相对于村民自治的复杂情况显得过于简略，民主监督的实体、具体操作程序和制裁措施等均欠缺。

第二，《浙江省实施枙中华人民共和国组织法枛办法》。1999年我省人大常委会通过了《浙江省实施枙中华人民共和国组织法枛办法》，就村务公开监督小组的设置、组成人员等首次做了明确规定。该法第十六条：村应当设立村民村务公开监督小组，对村民会议和村民代表会议负责，监督、检查村务公开情况。村民村务公开监督小组一般由三至七人组成，其成员由村民会议或者村民代表会议从村民委员会成员以外的村民中推选产生。村民村务公开监督小组应当坚持公开、公正的原则，向村民会议或者村民代表会议报告村务公开的监督、检查情况。第十七条：村民委员会应当保证村务公开内容的真实性，接受村民村务公开监督小组的监督、检查，并接受村民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项、公布的事项不真实或者不接受村民村务公开监督小组监督、检查和村民查询的，村民、村务公开监督小组有权向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关必须负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。

第三，《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号）。2004年，中办下发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》（中办发〔2004〕17号），首次提出设立村务公开监督小组和民主理财小组。

第四，《浙江省村级组织工作规则（试行）》。2005年，浙江省委、省政府制定《浙江省村级组织工作规则（试行）》，对村级组织监督事宜做了规范，重点加强村民代表会议、村务公开监督小组、村民民主理财小组建设，重点推进民主议事协商、集体财务审计监督、民主评议干部制度的创新。

第五，《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》。2011年1月，《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》出台，对村务监督委员会的组织设置、任职条件、权利义务、监督内容、监督程序以及工作制度作出了较为详尽的规定，成为指导我省农村基层民主监督机制完善的最新依据。

1.组织设置与任职条件

村务监督委员会由村民会议或村民代表会议选举产生，在村党组织领导下对村级事务实施监督，向村民会议或村民代表会议负责并报告工作。村务监督委员会一般与村民委员会换届同期举行，任期与村民委员会相同。村务监督委员会一般由3～5名成员组成，其中主任1名，一般由村党组织成员或党员担任。原村务公开监督小组和民主理财小组纳入村务监督委员会。村务监督委员会成员一般应具有如下条件：一是依法拥有选举权和被选举权的本村居民。二是思想政治素质好，坚持原则、公道正派、遵纪守法，在群众中有较高威望。三是热心本村公共事业，具有一定的政策水平，掌握国家相关法律法规。四是能正常履职。村务监督委员会成员实行回避制度，除兼任村务监督委员会主任的村党组织成员本人外，村党组织、村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督委员会成员。村文书、村报账员不得兼任村务监督委员会成员及其下设机构的人员。

2.工作职责和权利义务

村务监督委员会的主要工作职责包括：一是对村民会议和村民代表会议决议执行情况，重大事项民主决策情况，村务公开和民主理财情况，村级各项收支、集体土地征收征用、工程项目招投标等村务管理执行情况进行监督。二是支持和配合村民委员会等村级组织正确履行职责，协助做好相关工作。三是主动收集并认真受理村民的意见建议，及时向村党组织和村民委员会反映村民对村务管理的意见和建议。村务监督委员会成员享有知情权、质询权、审核权、建议权等。村务监督委员会及其成员应履行实事求是、公正客观反映问题，认真完成村党组织和村民会议或者村民代表会议授权监督的事项，积极参加村党组织、乡镇（街道）、县级有关部门等组织的有关活动，带头遵守村规民约等义务。

3.监督内容和程序

村务监督委员会开展监督的主要内容：一是对村务决策的监督。主要监督村务决策是否按照规定程序进行。二是对村务公开的监督。对村务公开事项进行事先审查，主要审查公开内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范。三是对村级集体“三资”（村级集体资金、资产、资源）管理的监督。村务监督委员会参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度。对财务支出事项，由村务监督委员会按月或按季进行审查。村务监督委员会对村级集体投资经营情况和集体土地房屋、山林、矿产等资产、资源处置情况进行全过程监督。四是对村工程建设项目的监督。村务监督委员会对工程从立项、招投标、质量验收到资金预决算及支付等进行全过程监督。村务监督委员会实施监督时一般按照“收集民意—调查分析—监督落实—通报反馈”的程序进行。

4.工作制度和实施

村务监督委员会的工作制度包括：一是工作例会制度。村务监督委员会会议一般每月召开一次，如遇特殊情况可随时召开，决定问题采取少数服从多数的原则。二是学习培训制度。村务监督委员会应定期开展集体学习，加强自身建设。积极参加村党组织、乡镇（街道）和县级有关部门组织的学习培训活动。三是工作报告制度。村务监督委员会每年应向村党组织和村民会议或村民代表会议报告工作。四是考评制度。由村民会议或村民代表会议对村务监督委员会的工作情况进行民主评议，对其成员进行信任度测评。五是工作台账制度。村务监督委员会每次开展工作，都应认真、如实记录，以备查阅。村务监督委员会工作台账列为村务档案。六是申诉救助制度。村务监督委员会在受到无理阻挠导致无法正常开展工作时或其成员受到打击报复的，可以向村党组织、乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）和纪（工）委反映情况。七是保障制度。村务监督委员会应由固定的办公场所和办公设备，做到牌子、印章齐全，制度张贴公示。村务监督委员会成员应享有一定的误工补贴和报酬，具体标准由村民会议或村民代表会议讨论决定。有条件的乡镇（街道）可根据村务监督委员会的工作考核情况，对工作业绩突出的，给予一定的奖励或补助。

（二）浙江农村基层民主监督机制创新历程

曾有专家将我省村级监督机构区分为四种具有代表性的形式，即村务公开监督小组和民主理财小组，天台县的廉情监督站，温岭市的村民代表监督委员会以及武义县后陈村的村务监督委员会。其中，武义县后陈村的村务监督委员会实现了对农村基层民主监督现状的革新，是农村基层民主监督机制的成功探索典范。如今，武义县后陈村的经验已经在全省推广。随着2009年年底全省3万多个行政村全部建立“村务监督委员会”，这种监督主体形式实现了组织全覆盖。村务监督委员会的设立将村务监督机构与村两委的关系变为平行关系，实现了村务监督与村务管理的分离，村务监督委员会在村党支部的领导下直接实施对村委会的监督权，从而理顺了村级组织关系，形成了村党支部管方向，村委会抓执行，村务监督委员会抓审核监督的三位一体、各司其职、相互制约的运行机制，保障了村务监督委员会的地位和权力的落实。

1.村务公开监督小组和民主理财小组

在2004年中办17号文件下发后我省全面建立了这两个小组。由村民会议或村民代表会议从村民代表中推选产生村务公开监督小组，再从村务公开监督小组中推选产生民主理财小组。村务公开监督小组和民主理财小组依据中央文件设立，合法性强，但也存在监督内容不全面、仅限于村务公开和村级财务方面的问题。

2.天台县廉情监督站(www.xing528.com)

廉情监督站经村民会议或村民代表会议选举产生并授权，由3至7名监督员组成，有的监督站的监督员全部是村民代表，有的部分是村民代表，有的都不是村民代表。任期与村委会相同，直接对村民会议或村民代表会议负责，主要负责监督村级重大事务决策是否按民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施“五步法”进行，监督村财务和村务公开情况。在乡镇（街道）纪委牵头指导下，组织召开村干部向广大村民或村民代表述职述廉会议。在乡镇人民政府（街道办事处）帮助指导下，对于村民依法提出要求罢免村委会成员，而村委会未在法定时间内启动罢免程序的，主持召开罢免会议。天台县从2005年开始试点至2007年10月底，已建立427个村级廉情监督站，占全县行政村的71.5%。

天台县廉情监督站的突出特色是村委会未在法定时间内启动罢免程序时，村级民主监督组织可在乡镇政府的指导下，主持召开罢免会议，从而弥补了法律对于罢免规定的不足，强化了罢免机制。

3.温岭村民代表监督委员会

村民代表监督委员会由村民代表会议从村民代表中选举产生，任期与村两委班子相同，一般设委员5至7人，其中主任1名，副主任1至2名。主任原则上由村党组织负责人兼任，村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的，则由村党组织其他成员担任；村委会成员及其直系亲属不得兼任监督委员会及下设组织的成员。监督委员会下设经济发展、综合治理、社会事业和财务监督等小组，一般由监督委员会成员担任组长，各组按村民代表会议议定的职责分工，对村委会的相应工作进行监督。村民代表监督委员会的主要职能是，每半年召开村民代表会议，听取村委会工作汇报，组织对村委会成员进行半年度和年度述职评议；受理村委会成员辞职，组织协调村委会成员罢免工作，并召开村民代表会议进行表决；引导督促村民代表支持村民委员会的工作，协助做好村民的思想政治工作；应当依法由村民代表会议进行讨论决定的有关事项，而村委会不组织召集，或擅自作出决定并拒绝更正的，可由监督委员会召集并主持村民代表会议讨论表决。温岭市村民代表监督委员会从2004年开始试点，到2005年年底，全市835个行政村全部建立了村民代表监督委员会。

温岭市村民代表监督委员会的突出特点是较好地发挥了村民代表会议对村委会的监督作用：温岭的村民代表监督委员会每半年召开村民代表会议，听取村委会工作汇报，组织对村委会成员进行半年度和年度述职评议；每年由村民代表会议对监委会成员进行年度信任度测评。

4.武义县后陈村村务监督委员会

后陈村位于武义县城乡结合部，拥有347户888人，村集体经济主要来源为纱厂、茶叶园、鱼塘发包和集体房租。近年来，随着城市化进程的扩展，该村土地征用资金收入达到1000多万元。资金的富余也带来了更多有关村集体经济和村务的矛盾。在创立村务监督委员会之前，由于村务管理不透明，重大决策不民主，一度造成村内矛盾重重，干群关系紧张，村民上访不断，甚至发生过将派出所前来执行公务的警车掀翻的冲突，先后两任村支书被撤职，其中一任村支书因经济问题遭到举报而受到法律制裁。

2004年6月，武义县率先开展建立村务监督委员会试点工作，选择村务管理问题突出的白洋街道后陈村进行以建立和健全“一个机构、两项制度”，即建立村务监督委员会和建立《村务管理制度》、《村务监督制度》两项制度为内容的试点工作。

后陈村的具体做法是：首先通过系统的调查研究，在法律政策规定的框架内，对村里已有的各项管理制度进行全面的梳理和评估。在此基础上，草拟出用于规范和约束村干部行为的《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》这两个文件的建议稿。建议稿出台后，又在全村各农户及村两委、党员及村民代表中反复讨论和修改，最后在村民代表会议上表决通过并正式生效。与此同时，“村务监督委员会”的成员也由村民选举产生。按照规定，村务监督委员会成员只能由非村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表担任。候选人通过有全体党员和村民代表参加的推荐会推举，再在村民代表会议中进行差额选举。监委会由3人组成，其中主任1名，委员2名。主任由村民代表会议选举得票最多的候选人担任，任期与村民委员会成员相同。村务监督委员会受村民代表会议委托独立开展工作，对村民会议或村民代表会议负责，不参与村务管理，是一个专门从事村务监督工作的机构。按照《后陈村村务监督制度》，村务监督委员会主要有9项工作职责：一是对村两委执行党的路线、方针、政策及村级管理制度的情况进行监督；二是对村务、财务公开的清单进行审核；三是建议村委会就有关问题召开村民代表会议；四是对不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，村委会须就此类事项的处理提交村民代表会议表决决定；五是协助街道党委对村干部进行年终述职考评；六是列席直接涉及群众利益的重要村务会议；七是定期向村民代表会议报告村务监督工作；八是向村民宣传党的方针政策，维护村两委正确决策；九是向村两委反映村民对村务管理的意见建议。

从运行机制来看，武义县规定当村务监督委员会发现村务管理发生问题后，首先向村两委提出改进意见或建议，如果村委会对这些意见或建议不予采纳，则提请村委会召开村民代表会议决；如果村委会不召集村民代表会议，村务监督委员会可直接向乡镇（街道）或县的村务公开和民主管理办公室寻求帮助；乡镇（街道）或县在接到村务监督委员会的请求后，要在7天内派人调查，若情况属实，则责成村委会召开村民代表会议对村务监督委员会提出的意见或建议加以讨论并做出决定。此外，村务监督委员会还可根据多数村民或村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议，提请村党支部报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。

与武义农村原有的监督体制相比，村务监督委员会的创设及其职权配置，把村务监督专职化，增强了监督权行使的独立性，不仅注重事后的监察，而且注重事前的防范，监督的力度也明显增强。同时，它还在村民中发挥了上下沟通、释疑解惑的作用，促进了党群、干群关系的融合。随着监委会的成立，后陈村面貌一新，村里每年的固定收入由2004年的20万元提高到2010年的260万元，40余名村党员干部实现6年“零违纪”，连续6年保持“零上访”，村民对村两委和村监委会高度信任，村两委已经顺利完成了3次换届。

后陈村的经验在被媒体广泛报道后，引起了时任浙江省委书记习近平的高度重视，两次作出批示。2004年年底，武义县决定在96个行政村推行监委会制度。2005年4月，范围扩大到全县552个村。省委专门组织了7个职能部门到武义调研，调研报告得到习近平书记的批示。2005年5月18日，金华市在武义县召开村务公开民主管理现场会，武义县介绍了建立村务监督委员会的经验，至此建立村务监督委员会的经验向整个金华市推广。2005年6月，时任浙江省委书记习近平亲自到武义县、到后陈村考察调研，充分肯定了武义县建立村务监督委员会的做法。到2005年7月，武义县552个村（社区）中已有546个建立了村务监督委员会或村务监督小组。2005年10月，始发于后陈村的武义“村务监督委员会”入围“中国地方政府创新奖”。在2006年年初浙江省全省农村工作会议上，时任浙江省委书记习近平、副省长茅临生作报告，都明确提出了推广建立村务监督委员会制度的要求。到2009年年底，浙江省30032个行政村，村村建立了村务监督委员会，实现了村级监督组织“全覆盖”。目前，以村党组织为领导核心，村民会议和村民代表会议为决策机构，以村民委员会为管理执行机构，以村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系在浙江省已经基本建成。

（三）村务监督委员会制度创新成效

第一，村务监督委员会是农村基层民主监督主体的重大创新。村务监督委员会是农村基层民主监督主体的重大创新。通过全面推行村务监督委员会，全省农村形成了较为定型的村民自治格局，即以村党组织为领导核心，以村民会议和村民代表会议为决策机构，以村民委员会为执行机构，以村务监督委员会为监督机构。在这一格局中，村务监督委员会单立，本身即表明了村民自治中对公共权力的分解，决策、执行、监督三权的分离，尤其是监督权的单列，强调对民众监督权利的满足。村务监督委员会结束了以往村民独立分散、“单打独斗”的监督形式，创新了农村基层民主监督的主体。

第二，村务监督委员会是农村基层民主监督机制的重大创新。村务监督委员会是村级公共权力监督机制的重大创新。制度的形成需要以机制创新为先导。我国村民自治中实施的村民代表会议下的村务监督小组、村理财小组的监督机制，存在着监督成本过高、监督方式僵化、监督程序不规范、监督环节不全面、监督机制不灵活等方面的问题。武义县建立村务监督委员会的这一创新探索，因是由独立、专门的机构所开展的事前、事中、事后的全程监督，监督的规范化、科学化水平大大提高，形成了农村基层化解内部矛盾和解决问题的高效的民主监督机制，因而是村级公共权力监督机制的重大创新。

浙江在村务监督委员会实现了省内“全覆盖”的实践基础上，制订了《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》（以下简称《规程》），极大地推动了农村基层民主监督机制的创新步伐。《规程》要求村务监督委员会设立的各项制度本身是农村基层民主监督机制创新的重要内容。主要为：一是工作例会制度。即村务监督委员会会议一般每月召开一次，如遇特殊情况可随时召开，决定问题采取少数服从多数的原则。二是学习培训制度。即村务监督委员会应定期开展集体学习，加强自身建设。积极参加村党组织、乡镇（街道）和县级有关部门组织的学习培训活动。三是工作报告制度。即村务监督委员会每年应向村党组织和村民会议或村民代表会议报告工作。四是考评制度。即由村民会议或村民代表会议对村务监督委员会的工作情况进行民主评议，对其成员进行信任度测评。五是工作台账制度。即村务监督委员会每次开展工作，都应认真、如实记录，以备查阅。村务监督委员会工作台账列为村务档案。六是申诉救助制度。即村务监督委员会在受到无理阻挠导致无法正常开展工作时或其成员受到打击报复的，可以向村党组织、乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）和纪（工）委反映情况。七是保障制度。即村务监督委员会应有固定的办公场所和办公设备，做到牌子、印章齐全，制度张贴公示。村务监督委员会成员应享有一定的误工补贴和报酬，具体标准由村民会议或村民代表会议讨论决定。有条件的乡镇（街道）可根据村务监督委员会的工作考核情况，对工作业绩突出的，给予一定的奖励或补助。

上述《规程》设定的制度，是农村基层民主监督机制创新的重要内容，同时也是农村基层民主监督机制亟待完善的重要方面。

第三，村务监督委员会的制度设计将农村基层民主管理落到实处。村务监督委员会使村级组织民主管理落到实处。体现在财务民主管理上，按照村务监督委员会规章制度，村里每一笔钱的消费、每一张发票的报销都必须经过村务监督委员会的审批盖章，村支书才能签字。从之前书记第一个签字，财务小组最后盖章走过场，到村务监督委员会审批盖章最后村支书才能签字，反映出财务管理上民主监督机制效用的发挥。当前村务监督委员会制度不仅在基层实现了全覆盖，还出现了在此基础上的进一步创新。《村务监督管理阳光手册》最近在武义农村悄然流行，被村民称为“村民宝典”，其中明确规定了村务监督委员会的职责、权利、义务、工作流程，从而为村级组织民主管理提供必备的知识与技能层面的保障。

第四，村务监督委员会的制度创新极大提高了村级治理民主化水平。村务监督委员会的制度创新大大提高了村级治理的民主化水平。我国村民民主自治并非从来就有，其诞生有着深刻的社会历史背景，是党的十一届三中全会后农村经济社会发展的必然要求。首个村民委员会的成立至今仅有30来年的历史，村民自治尚处于探索阶段，仍有较为宽广的完善空间。就现状看，村民自治呈现出显著不均衡的发展状况，村民自治中的“四个民主”中，“民主选举”的有关法规、政策、制度较为完善，实践探索起步较早，已经有一套比较规范的运作机制并日趋成熟。但有关民主决策、民主管理、民主监督的法规、政策、制度较为欠缺，实践探索也远远不足。村务监督委员会的探索改变了村民自治中“四个民主”发展不均衡尤其是民主监督滞后的状况，引导村级公共权力相互制衡，为村级治理营造了良好的政治生态环境，大大提高了村级治理的民主化水平。一方面，村民监督委员会制度的运作标志着基层政府治理理念的重大转变，治理主体多元化、政府职能在于制度供给、权力设置需遵循制衡原则等理念的推广，逐步成为当地基层政府官员的共识，为村级治理走向民主化提供了良好的政治环境。另一方面，村民监督委员会制度使基层政府、体制精英、村民形成了良性互动的模式。政府顺应村庄治理诉求进行了相应的制度供给；体制精英及其所属组织借助制度设置实现了村务管理中“权力对权力的制衡”；普通民众借助组织及制度平台实现了对体制精英“权利对权力的制衡”。正是在这种相互制衡的互动中，村务管理日趋民主化、规范化、制度化。⁽¹⁸⁾