WTO体制的特点及后续谈判探析

（1）WTO体制的特点。

①制度安排的正式性。WTO体制在法律上实现了临时适用性向正式适用性的转变；有一套完整的组织机构，包括WTO本身，下属权力、行政、“司法”和监察等机构；作为正式的国际组织，WTO是国际法主体。

②协定内容的广泛性。协定内容既包括GATT体制有关商品贸易的关税和非关税措施的规则，也包括原“乌拉圭回合”新设定的议题规则（服务贸易总协定、关于知识产权的协定，有关贸易的投资措施），同时还设立了有关其成员贸易政策的定期审议机制和所有协议的争端解决机制。

③体制本身的统一性。各成员国在加入WTO的同时也一并加入WTO的所有协议，即所谓的“一揽子加入”（single undertaking）。

从1995年1月开始，在服务贸易理事会指导下，服务贸易谈判主要集中在两个领域：一是在金融服务、基础电信服务、海上运输服务、自然人流动等领域的改善市场准入谈判；二是通过在保障措施、补贴和政府采购等方面的谈判及对国内管制约束适时解释等完善框架协议。

（2）WTO体制下国际服务贸易谈判的重点。

第一，改善市场准入的谈判。

①金融服务谈判。

金融服务贸易领域中的许多市场准入承诺，都包含相应的保留限制，如在支付、转移、资本流动、经济需求认定、外国参与者最高所有权和外国银行许可数量等方面的限制，其中最主要的限制则是这些承诺都是暂时性的，随时都可能改变。由于美国缺席，所以金融服务贸易谈判的关键是要达成一项包括美国在内的、真正基于最惠国待遇的协议，并确立起多边体系的信誉。总体来说，有关金融服务市场准入的承诺反映了当今世界金融服务贸易自由化的趋势。

②基础电讯服务谈判。

基础电讯服务谈判与金融服务谈判类似，也是美国从中作梗。美国认为国家垄断经营的基础电讯服务，在自由化的市场上具有不公正的竞争优势，而美国的市场则是非垄断的，它要坚持互惠原则，以期保护国内电讯市场免受国外潜在竞争者的竞争威胁。

电讯服务最后阶段的谈判大多是非正式进行的，主要在美国、日本、欧盟和加拿大之间进行。主要是以下问题导致谈判破裂：约束国际通信网络“搭便车”的方法，国际通信线路的租用条件，卫星线路和电缆线路的通信连接、许可要求和费率等。此外，还有一些亟待解决的棘手问题：与竞争政策有关的事项，总体规则与特定规则的协调，管理机构与服务提供者的关系，反倾销规则与竞争规则的协调等。

③海运服务谈判。

根据“海运服务贸易谈判部长决议”和“海运服务谈判补充决议”，成员国在1994年4月至1996年6月28日期间进行了一系列谈判，其目标是就国际海运、海运辅助服务、港口设施使用、在约定期间取消限制等问题达成协议。1996年6月28日，海运服务谈判组决定中止谈判，并根据GATS第十四条的规定在适当时候以现有承诺或进一步承诺为基础重开谈判。谈判中断期间，各谈判方将行使基于“海运服务谈判补充文件”第三款的权利，对其先前做出的承诺不做任何补偿地全部或部分修改或撤回，并就最惠国待遇的例外事项做出最后决断。上述“决议”还达成了“维持现状”的谅解，即为了维护和提高海运服务贸易自由化，各方均不得采取任何新的措施来限制海运服务贸易或改善其谈判地位，但为对付其他国家的不当措施而采取的行动除外。

一些谈判方对暂缓执行GATS第二条表示批评，认为这意味着在下轮谈判结束之前将不可能在海运服务领域运用最惠国待遇。在决定中断谈判时，仅有24个国家和地区提交了有条件的承诺。海运服务谈判之所以未能成功，主要还是因为美国拒绝做出任何承诺，美国认为有关各方所做出的承诺，未能有效地体现最起码的自由度，并强调唯一可接受的承诺是经合组织成员国所提出的“不保护任何运输行业”的方案。

④有关自然人流动的谈判。

在“乌拉圭回合”承诺时间表中，作为第四类供给方式的自然人流动主要限于两种类型：a.作为“主要职员”的公司内部调动，如与东道国商业存在相联系的经理和技术人员的流动；b.商务访问者，他们作为短期访问者，一般不被东道国雇佣。自然人流动谈判小组成立于1994年5月，其目的是主持有关谈判，以改进有关承诺，使独立的访问供应商在没有商业存在的前提下能够在海外工作。有关谈判工作在1995年7月28日结束。奥地利、加拿大、欧盟及其成员国、印度、挪威和瑞士6个成员方提交了有关自然人流动的更高水平的承诺。它们旨在确保合格专业人士、计算机专家和其他各种类型专家的市场准入，允许他们以个人身份接受暂时性合约，能够在海外工作，不与东道国的任何商业存在发生联系。(www.xing528.com)

第二，完善框架协议的谈判。

①服务业紧急保障问题。GATS第十条第一款规定：“基于无歧视原则的紧急保障措施问题需以多边谈判方式进行。谈判结果应在世界贸易组织协定生效后不迟于3年内付诸实施。”该条第二款还规定，“上述谈判结果生效3年以后各方可以修改或撤回承诺，并向理事会报告。”

对于保障条款的确立问题，争议颇多。持肯定态度的人认为：制定保障条款将会激励有关各方做出更积极、更务实的有关服务贸易自由化的承诺。例如，在自然人跨国流动方面取消“经济需求认定要求”、允许更多的服务部门入境开业、减少市场准入和国民待遇上的限制等。客观地讲，因有关承诺造成产业损害，采取临时性保障措施有时也是不无裨益的。例如，对于发展中国家，服务贸易自由化对其的影响是不可想象的，有了保障条款，发展中国家就有了一定的回旋余地，从而可以促使其十分放心地做出进一步的承诺。

对保障条款的确立持怀疑观点的人认为：第一，确立保障条款纯属多此一举，因为各方对《服务贸易总协定》所做出的具体承诺中都已含有保障因素，又如，只就有限的服务部门做出承诺、限制性的服务市场准入等；第二，确立保障条款不仅不利于服务贸易自由化，相反，将为贸易保护主义提供契机和借口，因为保障条款的引入意味着承诺的可变性和贸易政策的不确定性。大多数发展中国家和地区则强调，这种保障措施在运用于服务贸易领域时存在一定困难，这些困难包括服务贸易得以进行的方式的多样性、国内服务业遭受损害程度的判定以及服务进口方政府当局处置权的随意性等。现在的问题是，制定保障条款是否有必要，如果没有必要，就无须讨论、无须谈判了；如果有必要，那么什么样的保障条款是可取的。这些都是无法回避的实际问题。

下一步有关紧急保障问题谈判的重点，将是对可以实施保障措施的各种情况加以具体界定。发展中国家和地区要求对以下两种情况做出界定：第一，因履行GATS所规定的开放义务而导致服务进口的大量增加，结果使国内有关服务提供者要求采取保障行为以补救所遭受的损害，即出现了第十四条所界定的情况；第二，政府为了达到某些政策目标，采取的维护国内服务业生存的行动，即对国内服务业保持最低控制的政府行为。

缺乏有效的有关服务的生产、贸易和投资方面的统计数据，是造成GATS未能确立紧急保障机制的一个主因。实际上，有关“产业损害”的认定标准，包括进口规模和市场份额、生产能力、盈亏状况、就业情况等，既能适用于货物生产者，也同样能适用于服务提供者。服务业遭受损害毫无疑问地会延缓其发展。“损害”认定中还有一项困难，就是如何对待境内服务业中的外国所有或控制的服务企业，例如，导致服务进口增加的原因，可能是本国服务企业被国外机构所收购，也可能是外国所有或控制的服务企业市场占有率迅速提高，或国外服务提供者入境数量剧增等。

②服务业补贴问题。GATS第十五条规定：“成员方认识到，在某种情况下补贴对服务贸易可能会引出不正常的结果。鉴于要制定一项必要的多边纪律以避免这类曲解对服务贸易的影响，成员方应举行多边谈判。这类谈判也应提出适当的反补贴程序。谈判应认识到补贴对发展中国家发展计划的作用，并重视成员方，特别是发展中国家成员方在这一领域中所需的灵活性。谈判的目的，即所有成员方应交换由其提供给本国服务提供者有关服务补贴的所有资料。任何成员方如认为另一成员方的补贴使其受到损害时，可就此事要求与该成员方进行磋商，这种要求应给予同情并考虑。”

区别不同的服务业补贴非常重要。一般的服务业补贴是包括地区补助和少数民族补助在内的，旨在实现各项社会目标的宏观性补贴，缓和市场衰弱的补贴，确保某些服务行业或服务提供者的商业优势的补贴等。现实表明，各国政府实施的服务业补贴措施有扩张的趋势，特别是在高技术服务领域、区域平衡发展方面、运输和通信服务领域等。实施补贴的政策工具日趋多样化，包括生产要素的使用优惠、税收减免、利率补贴信贷、信贷担保和国有资产投入等。实施补贴的具体政策目标包括加强基础设施建设、确立竞争能力、提高服务质量、促进新型服务业的建立、援助呈衰弱迹象的服务业、平衡地区间的经济发展机会、改善国际收支状况、增加就业和转移收入等。

在“乌拉圭回合”服务贸易谈判过程中，各国对补贴措施的实施，以及对补贴的约束问题争论不休。一些发展中国家和地区要求发达国家在服务业补贴方面“维持现状”“逐步退回”。美国和欧盟则要求取消所有对别国的服务贸易利益形成严重损害或损害威胁的补贴措施。对于服务业补贴的约束，发展中国家要求参照商品贸易的做法，即发展中国家以较大的灵活性来使用补贴，提高其国内服务供应能力，对发达国家的服务业补贴措施则应给予严格的纪律约束；发达国家强调服务业补贴问题的复杂性，特别是反映在补贴的界定和补贴量的衡量方面，从而使对服务业补贴的约束变得极为困难。

如何解决服务业补贴问题？确实存在一定的困难。第一，缺乏分类统计数据。对于相当多的服务行业，要想获得有关市场份额、价格、单位产品和单位成本等方面的充分信息是很难的。第二，在认定服务的“原产地”、区分国内服务供应和国外服务供应方面也存在较大的信息障碍。第三，服务行业繁多，服务贸易方式多样化。这就意味着同样的补贴措施会因服务贸易方式的不同而出现差异或出现不同的解释。例如，对外资机构提供税收优惠，可以被认定为服务出口补贴；母公司所在国对母公司的补贴，会加强其海外子公司竞争优势；为购买本国服务的消费者提供特定的优惠，也可能会起到出口补贴的作用。

针对计算因补贴而产生的价格差异和认定对服务业损害方面的困难，一些国家和地区建议运用争端解决程序或竞争法规来制约服务贸易倾销，不赞成采取单方面的反补贴行动。在存在贸易扭曲性补贴的情况下，多边监督机构应根据有关各方的可比数据和有关补贴的公认定义，运用统一的计算标准来审议服务业补贴与反补贴问题。

③政府服务采购问题。GATS第十三条第一款规定：“本协议第二条（最惠国待遇）、第十六条（市场准入）、第十七条（国民待遇）的规定，不适用于作为政治目的为政府服务机构采购使用的法律、法规和规程，且购买该项服务不是为了商业转销或提供服务用作商业销售的目的。”

国际服务贸易中政府采购问题的焦点在于各方为攫取一己之利都倾向于保留并利用上述例外。由此引发出了诸多问题：GATS的例外能否与政府采购多边协议一样有效？或者是否要采取“削足适履”的做法修改政府采购多边协议的规则，以达到与GATS的例外规定相一致的目的？在后一种情况下，政府采购协议的签约方是将有关利益按照最惠国待遇的原则给予所有签约方，还是构筑双重承诺结构？能否确立同时适用于商品贸易和服务贸易的政府采购多边规则？如何确保与政府采购有关的所有法律和程序的充分透明？

（3）下一阶段的服务贸易谈判。在WTO体制下一阶段的服务贸易谈判中，对于发展中国家而言，可能有两个因素妨碍其有效加入服务贸易后续谈判：一是其缺乏有关服务生产和贸易方面的统计数据，难以对利益所在做出评判；二是发展中国家大都对其他国家的法律比较陌生，难以界定对其服务出口形成障碍的贸易壁垒。

另外，后续的服务贸易谈判可能会在以下两个方面受到某些发达国家要求的影响：一是要求修改服务贸易总协定，以“否定承诺方式”取代“肯定承诺方式”；二是要求在GATS框架内达成多边投资协议并制定该条款。