甘肃金融扶贫的特点与做法

一、金融支持精准扶贫的政策体系不断完善

近年来，省委、省政府先后出台了《关于加快推进农村金融创新发展的意见》、《甘肃省普惠金融发展规划（2014—2018）》、《关于进一步加强农村金融服务的意见》、《关于加快发展现代保险服务业的实施意见》和《甘肃省农村土地承包经营权抵押贷款管理办法》等政策文件，提出了深化改革、加强创新、发展普惠金融等一系列举措，进一步完善了加快农村金融创新发展促进金融支持扶贫开发的政策体系。近期结合全省扶贫攻坚工作，制定了《关于精准扶贫小额信贷支持计划的实施方案》，纳入全省“1+17”精准扶贫工作方案，通过促进财政政策、金融政策与产业政策深度融合，全面支持贫困地区经济社会发展。为推进精准扶贫专项贷款的顺利进行，相关部门联合下发《关于扎实推进精准扶贫专项贷款工程的通知》，明确贷款内容、主体责任、风险防控、贴息管理、部门职责等工作要求。为打赢全省脱贫攻坚战提供施工图、任务书、时间表，省脱贫攻坚领导小组于2016年年初出台《甘肃省脱贫攻坚“853”挂图作业实施意见》，通过精准脱贫大数据管理平台建设做到“8个准”，每个贫困村制定作战“5张图”，每个贫困户落实“3本账”，通过挂图作业的精细化管理，倒逼全省精准扶贫精准脱贫工作的落实。

二、金融支持精准扶贫的组织体系逐步健全

近年来，我省积极引导金融机构下沉服务，加快农村机构网点建设，大力发展新型农村金融组织，目前已初步形成以农村合作金融机构为主力，政策性银行、国有商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行为重要组成，其他股份制银行、非银行金融机构和新型农村金融组织为补充的“宽领域、广覆盖、多层次”的农村金融扶贫服务体系。截至2015年6月，农行、工行、邮储银行网点已实现县域全覆盖，甘肃银行已在82县区设立机构网点；农村信用社网点实现乡镇全覆盖，邮储银行网点覆盖2/3乡镇；金融机构在村一级建设金融便民服务点18122个，覆盖了2/3行政村。同时，积极加快发展农村新型金融机构，目前全省村镇银行总数达到18家，占全国总数的1．4%；农村资金互助社4家，占全国总数的8%。

三、金融扶贫资金投放持续增大

从全省涉农贷款和扶贫贷款情况来看，根据省金融办提供数据，截至2015年6月末，全省支农再贷款余额达到169亿元，占全国支农再贷款余额的8%，远高于全省主要经济金融指标占全国的比重。截至2015年12月底，全省涉农贷款余额5275．35亿元，同比增长27．37%，当年新增1152亿元，创历史新高。全省贫困地区的贷款余额超过3000亿元，“双联惠农贷款”余额90．51亿元，对全省扶贫攻坚的支持作用显著提高（表11-1，11-2）。

表11-1　甘肃省75个贫困县存贷款情况（单位：亿元、%）

表11-2　全省贫困地区分年度存贷款情况（单位：亿元、%）

资料来源：省金融办。

四、金融扶贫产品与服务创新不断加强

近年来，通过积极探索实践，我省基本形成了开发性金融、合作性金融、互助性金融、混合性金融等相互支持的大金融扶贫的基本格局，各类金融扶贫产品与服务创新不断加强。

（一）开发性金融

主要指省市政府与国家开发银行签署协议，用于贫困乡村基础设施和富民产业的开发性扶贫贷款，重点解决贫困乡村基础设施和富民产业融资难题。与国家开发银行开展扶贫开发战略合作，对用于农村基础设施建设的各类财政资金充分整合，通过创新投放方式，带动信贷资金进入，放大资金总量，加大对贫困地区通村道路、安全饮水、危旧房改造、易地扶贫搬迁和棚户区改造及特色优势产业发展的融资支持。主要包括：

1．开发性金融支持贫困乡村基础设施建设

2014年5月，省委省政府配合国家开发银行发挥开发性金融扶贫职能，签署了未来5年为全省扶贫攻坚投入开发性金融800亿元的合作协议。在具体操作层面上，就是通过整合部分扶贫资金、安全饮水和乡村道路建设资金，在省级财政部门组建扶贫开发投资公司，形成承贷主体，由省级政府“统贷统还”，放大资金总量，各相关部门在科学制定乡村道路、安全饮水等规划的基础上，由投资公司直接把资金下达到县，各县负责实施，省直相关部门加强监督检查，负责筹措偿还贷款和利息。开发性金融实行优惠利率，贷款期限可达10到15年。2015年已启动的7个试点县，采取整县域连片推进的办法，1年拿出相当于以往10年的资金，利用开发性金融一次性解决所有贫困村的道路和安全饮水的农村基础设施问题。

据统计，“十二五”期间，国家开发银行累计向我省融资3600亿元，已成为我省公路、铁路、新能源、棚户区改造、扶贫等重点领域金融支持能力最强、重大项目覆盖率最高的银行。2016年2月，省政府与国家开发银行签署“十三五”全面深化开发性金融合作备忘录、棚户区改造项目合作备忘录和易地扶贫搬迁贷款合作协议。根据协议，未来五年，国家开发银行将向甘肃提供总量5000亿元的融资，将用于支持我省脱贫攻坚、交通、能源、水利、生态环保、新型城镇化、产业升级、国际合作等重点领域发展，其中2016、2017两年支持棚户区改造1000亿元，支持“十三五”易地扶贫搬迁500亿元。

2．开发性金融支持贫困乡村富民产业建设

典型案例

庆阳市与国家开发银行甘肃分行合作，利用贫困村互助资金协会，把无偿用于产业扶贫的财政资金作为担保资金，开展了财政资金撬动金融资金支持农户发展产业工作。具体方式是以市经济发展投资有限公司为融资平台，整合部分用于产业的财政扶贫资金注入担保公司，再经担保公司与国开行发生借贷关系，国开行按照担保公司提供的保证金数额，按1：10的比例向市经投公司一次性发放贷款。市经投公司再按照各县区贷款份额将资金拨付县扶贫办资金专户，由县扶贫办再转拨给村扶贫互助协会，村扶贫互助协会按规定的制度和程序与农户签订借款合同，通过农户联保等形式转借给农户发展产业。目前已向3个试点县27个乡镇37个村1422户农户投放贷款3000万元，第二批项目正在启动，贷款规模将达到2亿元。

（二）合作性金融

主要指金融部门向农户或龙头企业发放贷款，政府部门负责贴息并提供相关服务，双方合作共同解决农村富民产业发展的资金制约问题，重点解决贫困乡村富民产业融资问题。以财政贴息、政策性担保等方式，推出“双联惠农”贷款、妇女小额担保贷款、“牛羊蔬菜”贷款等金融惠农产品（见表11-3），并不断改进和完善惠农贷款贴息办法，统一贴息标准，简化程序。主要包括：

1．扶贫贴息贷款

全省“联村联户、为民富民”行动开展以来，省扶贫攻坚行动协调推进领导小组办公室出台了《关于在“联村联户、为民富民”行动中大力实施贫困村互助资金和扶贫贷款贴息项目的意见》，甘南、陇南等市州通过贫困县县级担保平台或农户牛羊、林权、果园确权等方式，有效解决贷款担保问题，帮助贫困群众贷款发展增收产业，扶贫部门给予贴息。2013年省扶贫办共安排扶贫贷款贴息资金达到6亿元，预计撬动金融部门贷款120多亿元。

2．“双联”惠农贷款

为了大力发展“双联”富民产业，从2012年9月起，省上统一采取政府全额贴息、农业银行以基准利率为农户和龙头企业发放贷款的办法，连续5年每年安排60亿元专项信贷资金，共投入300亿元，支持甘肃省58个集中连片贫困县的农户、专业合作组织和农业产业化企业发展，截至2013年11月底，发放当年新增“双联”贷款67亿元。

3．设施蔬菜和草食畜牧业贷款

是省政府为扶持全省肉牛、肉羊和设施蔬菜产业发展的专项贷款。按照省农牧厅、省政府金融办、省财政厅、省扶贫办、人民银行兰州中心支行、甘肃省银监局六部门制定出台了《甘肃省草食畜牧业和设施蔬菜产业发展贷款贴息管理办法》，扶持从事牛羊养殖和设施蔬菜生产的农户、农民专业合作社，贷款贴息由省、县（区）两级财政和农户共同承担，省级承担年利率4%的贷款利息，剩余部分由县级政府自行确定各自承担比例。截至2013年9月底，各地汇总的“设施蔬菜和草食畜牧业”新增贷款近100亿元。

4．城乡妇女小额担保贷款

城乡妇女小额担保贷款是根据财政部、人力资源社会保障部、中国人民银行、中华全国妇女联合会《关于完善小额担保贷款财政贴息政策推动妇女创业就业工作的通知》精神，由各级妇联组织会同农村信用社、农业银行等金融机构，针对回乡创业带头人、有能力的城乡妇女等的小额贷款，贷款最高额目8～10万元，贷款由政府担保机构担保，由中央据实全额贴息。截至2013年11月，累计发放小额贷款300多亿元。

典型案例(www.xing528.com)

武威市党委政府积极主动作为，抢抓双联惠农贷款、妇女小额贷款、牛羊蔬菜贷款的政策机遇，把石羊河流域生态治理项目有关政府补贴转变为担保金、贴息资金和风险补偿基金，县乡干部、双联干部和金融机构人员组成联合工作小队入村人户落实贷款，强化责任考核，以政府的积极助推有效扩大了银行信贷规模。武威市的做法启示我们，有了贷款政策，搭建了贷款平台，创造了良好的贷款条件，能不能把政策真正落实到位，扩大银行贷款规模，关键在于地方政府是不是主动作为、是不是敢于担当、是不是勇于创新。

（三）互助性金融

主要指按照互助合作原则，以各级财政扶贫资金为主体，以群众和社会援助的互助金为补充，以解决贫困群众的基本金融需要目的，在贫困村兴办的“草根金融”形式，重点解决贫困群众脱贫解困融资问题。主要包括：

1．村级产业发展互助社

主要指临夏等市州按照“政府+社员+企业+其他”的模式，建立起的村级互助资金平台。互助社实行民主管理与统一监督相结合，努力做到用贷方便、风险可控。同时，在架构体系上，州、县、乡三级成立管委会，由财政、扶贫部门管理，纪检监察、审计部门监督。互助资金采用贫困户优先的原则，主要用于从事种植、养殖、创业等富民增收项目的互助社社员借款，借款与交纳互助金额挂钩，每户每次借款最高不超过2万元，借款期限为一年，借款收取较低的占用费。截至2013年11月底，已设立村级产业发展互助社844个，资金6．3亿元。

2．贫困村互助资金

指按照“民有、民用、民享，周转使用、滚动发展”的原则，以“政府+社会捐助+其他”的模式筹集资金，在贫困村设立的互助资金协会。截至2014年，我省已在2216个村设立贫困村互助资金协会，是全国贫困村互助资金协会最多的省份，投入的财政扶贫资金3．76亿，加上群众缴纳的互助金，互助资金总规模超过4亿元，累计为31．5万户贫困家庭发放小额贷款15．76亿元。

根据省扶贫攻坚行动协调推进领导小组《关于甘肃省贫困村互助资金全覆盖实施方案》，今后4年将对8790个贫困村实施贫困村互助资金全覆盖。

典型案例

临夏州采取“政府注资、社员入资、企业融资、社会捐资”的模式，在全州929个贫困村普遍建立了村级产业发展互助社，筹集资金8．1亿元，发放借款7．2亿元，惠及9．6万贫困户。临夏州的特点是，把财政资金、扶贫资金、社会资本、双联单位资助和贫困户注资在村一级统筹整合起来，经过入社农户申请、联户担保、信用担保、村理事监事会审核监督、张榜公示、乡管理站审批等简便程序，借款服务直接面向农户，管理层级少，发放快，费用低，搭建起了政府、银行和贫困群众都想破解的贷款难问题的有效平台，为最普通的贫困群众加快脱贫致富提供了有力支持。今后，可探索把借款的重点放在专业合作社，以合作社+农户的形式带动特色产业快速发展；同时在风险可控的基础上，探索用贴息、担保和投保等方式撬动更多金融资金投向贫困村、贫困户，从而更好地发挥村级产业互助社的作用。

（四）混合性金融

主要指由银行业金融机构发起，引导社会资金兴办的金融形式，主要有村镇银行和小额贷款公司等。作为金融扶贫的有益补充，重点解决贫困乡村富民产业融资平台问题。主要包括：

1．村镇银行小额信贷

村镇银行是由银行业金融机构作为发起人、非金融机构企业法人、境内自然人出资在农村地区设立主要为当地农户提供金融服务的银行业金融机构。2007年以来我省村镇银行加快设立发展，至今已设立近20家村镇银行，分布在兰州、庆阳、平凉、酒泉、武威、天永、陇南、白银、定西和临夏10个地市。村镇银行以“立足地方、服务村镇、坚持微小、发展经济”为市场定位，推出有针对性的信贷产品和担保方式，简化审批流程，合理贷款定价，切实支持了我省“三农”发展。截至2013年末，我省村镇银行涉农贷款余额为30多亿元。

2．小额贷款公司

小额贷款公司是指依法设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。我省于2008年开展小额贷款公司试点，目前已设立282家小额贷款公司。我省小额贷款公司主要办理双联惠农、小微企业、城乡居民等各类小额贷款业务，担保方式多样，审批灵活便捷，以短期贷款为主，为贫困农户生产经营提供了资金支持，截至2013年末累计发放各类贷款90．88亿元，成为贫困地区农村金融的有益补充。

统计表明，我省金融机构结合地方特色产业发展情况，创新推出了“金薯宝”、“惠陇通”、“农耕文明”、“药材盈”等70多个特色鲜明、贴近“三农”需求的信贷创新产品，直接和间接受益农户超过260万户，受益企业超过1700家。譬如，农耕文明贷款，是建设银行为解决我省特色农业发展资金不足、融资难而创设的涉农个人品牌贷款。从2010年开始，采用“公司+农户”贷款模式，向与农业龙头企业签订种植、养殖、购销合同的农户发放个人经营类贷款。单笔贷款额度5万元到100万元不等，有效助推了贫困地区特色优势产业的发展。

为了防范风险，调动金融机构参与的积极性，我省创造性地设计了贷款风险补偿基金，省、县财政和银行按7：3的比例承担，总额10亿元，对精准扶贫小额信贷、贫困户危房改造贷款、易地搬迁贷款、贫困家庭生源地信用助学贷款的损失给予补偿。从而使银行对贷款农户免抵押、免担保。据统计，2015年，全省通过设立风险补偿基金等方式，撬动银行贷款450亿元，极大地推动了社会资本、民间资本投资扶贫项目建设。

表11-3　近年我省相关扶贫贷款财政贴息情况

资料来源：省财政厅

五、实施精准扶贫专项贷款工程，为贫困户量身定做特惠金融支持

2015年3月省委财经领导小组第一次会议之后，相关部门从财政金融的角度进行了深入研究，初步提出了精准扶贫专项贷款工程方案，计划2015-2017年为全省建档立卡的97万户、417万贫困人口提供总规模400亿元，每户5万元、3年以内的贷款，银行执行基准利率、按年结息，省财政全程全额贴息。7月专项贷款工程正式启动。截至2015年12月，全省累计发放213亿元，户均4．53万元，惠及47万户、200万贫困人口，其中，直接发放185亿元，占87%，带动型发放28亿元，占13%，超额完成当年贷款目标任务。精准扶贫专项贷款短期内将400亿元信贷资金投放到6220个贫困村，每个村达到600多万元，这在贫困村的历史上是没有的。大量的资金引向农村，一方面为贫困地区输送了“血液”，使贫困群众自我发展有了资金支持，调动了贫困群众的内生动力；另一方面，促进贫困群众思想观念和生产经营方式发生革命性变革，在资金的输入过程中，市场经济的意识、开放的思想、多元富民产业纷纷引入农村，全面激活了贫困地区的发展活力。同时，也引导金融机构把注意力从城市转向农村和贫困地区，开辟了新的业务增长点，拓宽了发展的空间。

精准扶贫专项贷款，是政府履行主体责任、财政撬动金融、构建政银合作攻坚扶贫的新探索，是解决脱贫攻坚资金制约瓶颈的一大创新，是财政部门主动落实扶贫攻坚重中之重地位的具体实践，也是金融机构助推扶贫的具体展示，体现了甘肃精准扶贫精神、精准扶贫理念和精准扶贫作为，形成了具有甘肃特色的财政惠农贷款新模式。精准扶贫专项贷款模式运作的核心要义是，对于有经营能力、有贷款需求的贫困户，政府设立精准扶贫专项贷款平台，集中办理贷款、发放到户，实施“一站式”服务模式；对于无经营能力、但有贷款意愿的贫困户，通过签订协议等形式，把优惠贷款投放到龙头企业，按比例分红，包盈不包亏。通过龙头企业带动，贫困户在企业务工，贫困户既可以得到保底分红，又得到工资和土地流转收入。

六、充分发挥保险业的风险保障作用

目前我省已开办马铃薯、玉米、青稞、能繁母猪、奶牛、牦牛、藏系羊、森林等10个政策性农业险种，参保农户近300万户，累计为101万农户支付赔款6．5亿元。针对我省特色农产品生产经营风险，因地制宜在武威、张掖、酒泉、平凉等地开展设施蔬菜、玉米制种、油菜、肉牛、葡萄等地方特色优势产业农业保险试点。定西市启动中药材保险试点，建立了财政补贴支持、银行配套贷款、保险公司提供风险保障的综合保障机制。陇西县开展畜草产业小额贷款保证保险试点，累计为172户养殖户提供了无抵押、无担保的4000万元贷款。目前，我省已经发展成为位居全国中位、西北第二的农业保险市场。

七、金融扶贫融资的渠道进一步拓宽

一是以县（区）农牧等部门为主导，建立农村产权流转交易中心，构建由县交易中心、乡镇服务站、村信息员三级组成的农村产权流转交易市场体系，试点开展农村产权抵押贷款。二是培育引导涉农中小微企业在甘肃股权交易中心或全国中小企业股份转让系统挂牌融资，运用多层次资本市场及融资工具实现融资。目前我省有135家涉农企业在甘肃股权交易中心挂牌，6家涉农企业拟发行中小企业集合债券3．5亿元。三是开展“信贷+保险”合作试点。结合特色农业产业发展情况，由部分市县探索建立政府、银行、保险合作机制，开展农户小额贷款保证保险和中药材保险试点。截至2015年6月，陇西和渭源县的15家企业、8家合作社、3万户农户参加了中药材保险试点，其中172户农户通过中药材保单增信获得526万元种植贷款；295名养殖户通过小额贷款保证保险获得融资9886万元。

八、精准扶贫的金融生态环境逐步改善

金融生态环境建设是金融支持精准扶贫工作的重要内容。这几年，各级党委政府和金融部门加强对金融服务扶贫开发的政策引导和组织协调，积极开展农村信用信息征集和信用评级体系建设，精准扶贫的金融生态环境不断优化，保证了农村金融市场的持续稳定有效运行。大力推进信用乡（镇）、信用社区、信用企业、信用村、信用户建设，拓展企业、个人征信系统的创建与评定工作，农户信用档案电子化和信用评价系统建设不断推进，农户信用指标体系和信用评价方式方法不断改进。各涉农金融机构也加强了对农村金融知识的宣传教育，信贷服务中强调“守信激励、失信惩戒”，企业和农户的信用意识不断提高，农村信用环境逐步改善。至2015年6月末，全省已建立农户信用档案420．32万户，对建立档案的335．22万农户累计发放贷款1213．94亿元，为金融更好地支持扶贫攻坚奠定了较好的信用基础。