政策支持下的农村产业融合发展

2016年，为贯彻落实2016年中央1号文件和国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号），围绕产业融合模式、主体培育、政策创新和投融资机制等，积极探索和总结成功的做法，形成可复制、可推广的经验，推进农村产业融合加快发展，国家七部委联合发文启动“农村一二三产业融合发展‘百县千乡万村’试点示范工程”，农业部发布了2016—2020年发展规划，国务院办公厅、农业部、中国农业银行就鼓励支持返乡创新创业和金融服务支持下发文件，同时国家发改委和农业部对进一步做好试点工作和政策落实做出要求，形成了工作部署、政策配套和实施督察的工作闭环。

2016年4月15日，国家发展改革委、财政部、农业部、工业和信息化部、商务部、国土资源部、国家旅游局等七部门联合印发了《关于印发农村产业融合发展试点示范方案的通知》（发改农经〔2016〕833号）（以下简称《通知》），在全国范围内组织实施农村一二三产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程。

试点示范采取分级负责的实施方式，中央层面重点抓好“百县”试点示范工程，乡级、村级试点示范参照县级方式，分别由省级、县级有关部门负责。各级发展改革、财政、农业、工业和信息化、商务、国土资源、旅游等部门密切配合，形成合力，共同推进试点示范工作。《通知》要求综合考虑农林牧渔业总产值、规模以上农产品加工业主营业务收入、农村地区社会消费品零售总额占全国的比重、农业产业化经营组织规模与数量，适当考虑脱贫攻坚等因素，确定各省（区、市）试点示范县、乡、村数量。试点示范乡、村的数量原则上不超过试点示范县数的10倍、100倍。同时要建立试点示范县建设评价指标体系，定期进行监测评估，确保各项试点示范任务有效落实，及时总结推广试点示范过程中的好经验、好做法。《通知》要求加强对试点示范单位的指导，并建立信息上报制度，及时上报工作进展、成效及取得的经验、存在的问题、相关建议等。

试点示范县选择的基本条件是：县（市、区）政府高度重视农村产业融合发展工作，有开展试点示范建设的积极意愿，地方已出台相应政策措施，发展农产品加工、乡村旅游、休闲农业、农民创业创新具备一定基础。县域经济范围内以农业农村为基本依托，现代生产经营方式广泛应用，农村一二三产业已经呈现出融合发展趋势。新型农业经营主体不断壮大，在探索多种形式利益联结机制方面已有较好基础。为避免试点示范县类型过于单一或雷同，将试点示范县分为六种类型，即农业内部融合型、产业链延伸型、功能拓展型、新技术渗透型、多业态复合型和产城融合型。

县级试点示范的主要任务：（1）优化县域空间发展布局，推进产城融合发展。探索农村产业融合发展与新型城镇化相结合的有效途径，合理规划县域内城乡产业布局，引导二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中，发挥产业集聚优势，提高综合竞争力和企业经济效益。加强规划引导和市场开发，通过培育农产品加工、商贸物流、休闲旅游等专业特色小城镇，实现产业发展和人口集聚相互促进、融合发展。（2）探索多种产业融合形式，构建现代农业产业体系。支持试点示范县结合地方资源优势，通过推进农业内部融合、延伸农业产业链、拓展农业多种功能、发展农业新型业态等多种形式，探索并总结一批适合不同地区的农业产业融合商业模式，努力构建农业与二三产业交叉融合的现代农业产业体系。（3）培育多元化产业融合主体，激发产业融合活力。重点是探索农民合作社和家庭农场在农村产业融合中更好发挥作用的有效途径，鼓励农民合作社发展农产品加工、销售，鼓励家庭农场开展农产品直销。支持龙头企业和领军企业通过直接投资、参股经营、签订长期供销合同等方式建设标准化、规模化原料生产基地以及营销设施，带动农户和农民合作社发展适度规模经营。引导行业协会和产业联盟发展，加强产业链整合和供应链管理。（4）健全产业链利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。鼓励试点示范县围绕股份合作、订单合同、服务协作、流转聘用等利益联结模式，建立龙头企业与农户风险共担的利益共同体。引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，采取“保底收益，按股分红”的分配方式，实现龙头企业与农民合作社深度融合。鼓励试点示范县将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体（合作）经济组织成员长期分享资产收益。（5）创新产业融合投融资机制，拓宽资金渠道。按照企业主导、政府支持、社会参与、市场运作的原则，进一步完善农村产业融合投融资体制。指导试点示范县制定具体办法，对社会资本投资建设连片面积达到一定规模的高标准农田、生态公益林等，允许利用一定比例土地，按规划开展观光和休闲度假旅游、加工流通等经营活动。综合运用奖励、补助、税收优惠等政策，鼓励金融机构与新型农业经营主体建立紧密合作关系，推广产业链金融模式，加大对农村产业融合发展的信贷支持。挖掘农村资源资产资金的潜力，探索通过“资源变股权，资金变股金，农民变股东”的方式，把闲置和低效利用的农村资源、资金优化用于农村产业融合发展。（6）加强基础设施建设，完善产业融合服务。支持试点示范县加强农村基础设施建设，推动水电路、信息等基础设施城乡联网、共建共享。改善物流基础设施，完善交通运输网络体系，降低物流成本。合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，提升宜居宜业水平。支持试点示范县搭建农村综合性信息化服务平台，提供电子商务、休闲农业与乡村旅游、农业物联网、价格信息、公共营销等服务。优化农村创业孵化平台，提供设计、创意、技术、市场、融资等定制化解决方案等服务。按照这个要求和任务，农村产业融合发展“百县千乡万村”试点示范工程，国家发改委在全国确定了137个农村产业融合发展试点示范县（市、区、旗、场）。

2016年11月14日，农业部印发《全国农产品加工业与农村一二三产业融合发展规划（2016—2020）》（农加发〔2016〕5号），发挥农产品加工业引领带动作用，推进农村一二三产业融合发展。规划发展目标是到2020年，产业融合发展总体水平明显提升，产业链条完整、功能多样、业态丰富、利益联结更加稳定的新格局基本形成，农业生产结构更加优化，农产品加工业引领带动作用显著增强，新业态新模式加快发展，产业融合机制进一步完善，主要经济指标比较协调，企业效益有所上升，产业逐步迈向中高端水平，带动农业竞争力明显提高，促进农民增收和精准扶贫、精准脱贫作用持续增强。具体是：农产品加工业引领带动作用显著增强。农产品加工业产业布局进一步优化，产业集聚程度明显提高，科技创新能力不断增强，质量品牌建设迈上新台阶，节能减排成效显著。到2020年，力争规模以上农产品加工业主营业务收入达到26万亿元，年均增长6%左右，农产品加工业与农业总产值比达到2.4∶1。主要农产品加工转化率达到68%左右，其中粮食、水果、蔬菜、肉类、水产品分别达到88%、23%、13%、17%、38%；农产品精深加工和副产物综合利用水平明显提高。规模以上食用农产品加工企业自建基地拥有率达到50%，专用原料生产水平明显提高。新业态新模式发展更加活跃。农业生产性服务业快速发展，“互联网+”对产业融合的支撑作用不断增强，拓展农业多功能取得新进展，休闲农业和乡村旅游等产业融合新业态新模式发展更加活跃。到2020年，力争农林牧渔服务业产值达到5 500亿元，年均增速保持在9.5%左右；企业电商销售普及率达到80%；农产品电子商务交易额达到8 000亿元，年均增速保持在40%左右；休闲农业营业收入达到7 000亿元，年均增长10%左右，接待游客突破33亿人次。产业融合机制进一步完善。农业产加销衔接更加紧密，产业融合深度显著提升，产业链更加完整，价值链明显提升。产业融合主体明显增加，农村资源要素充分激活，股份合作等利益联结方式更加多元，农民共享产业融合发展增值收益不断增加。城乡之间要素良性互动，公共服务均等化水平明显改善，产业融合体系更加健全，培育形成一批融合发展先导区。该规划明确了四大主要任务、三个重点布局、四项重点工程和六大保障措施。

在促进人员返乡下乡创新创业，促进农村一二三产业融合发展上，2016年11月18日，国务院办公厅下发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》（国办发〔2016〕84号）。2015年6月17日，国务院办公厅已下发了《关于支持农民工等人员返乡创业的意见》（国办发〔2015〕47号），通过降低返乡创业门槛、落实定向减税和普遍性降费政策、加大财政支持力度、强化返乡创业金融服务、完善返乡创业园支持政策等政策措施支持农民工、大学生和退役士兵等人员返乡创业。2016年文件针对的是越来越多的农民工、中高等院校毕业生、退役士兵和科技人员等返乡下乡人员到农村创业创新的实际情况，导向更加明确，即“促进农村一二三产业融合发展”，在扶持政策措施上也进一步地细化和完善，包括简化市场准入、改善金融服务、加大财政支持力度、落实用地用电支持措施、开展创业培训、完善社会保障政策、强化信息技术支撑、创建创业园区（基地）等。

在金融支持服务农村一二三产业融合发展上，中国农业银行两次发文。2016年2月16日，中国农业银行下发《关于做好农村一二三产业融合发展金融服务的意见》（农银发〔2016〕31号），要求各级农行贯彻中央“三农”改革发展战略部署，抢抓发展机遇，促进“三农”和县域业务发展，切实做好金融支持农村一二三产业融合发展工作。具体在七个方面做好金融服务：一是支持新型农业经营主体发展，发挥其在农村产业融合中的作用；二是支持农业多功能开发，推动农村产业融合发展；三是支持新型城镇化和要素集聚，带动农村产业融合；四是支持农业新业态发展，提升农村产业融合层次和水平；五是支持基础设施和公共服务平台建设，为农村产业融合提供有力保障；六是支持贫困地区农村产业融合发展，助力脱贫脱困；七是加强与供销社和农垦的合作，共同促进农村产业融合。2016年8月5日农业部办公厅、中国农业银行办公室下发《关于金融支持农村一二三产业融合发展试点示范项目的通知》（农办加〔2016〕15号），以解决农村一二三产业融合发展面临的融资难、融资贵等问题。要求各级农业部门、农业银行建立战略合作关系，根据农业部推进农村产业融合发展工作安排，按照中国农业银行《关于做好农村一二三产业融合发展金融服务的意见》（农银发〔2016〕31号）相关要求，坚持政府引导、商业运作，突出重点，有针对性地支持一批农村产业融合发展主体。确定六个方面重点，即：新型农业经营主体发展加工流通和直供直销；大型原料基地与加工流通企业协同升级；农产品加工流通企业与农户联合建设原料基地和营销设施；休闲农业经营主体与农户联合建设公共服务设施；农村产业融合发展先导区建设；农民创办领办农村一二三产业实体。

在落实推动农村一二三产业融合发展政策措施落实上，农业部和国家发改委曾分别下文。2016年10月18日，农业部为深入贯彻落实近期国务院领导同志关于农村产业融合发展的重要批示精神，督促落实促进农村产业融合发展的措施，总结各地经验，着力破解难题，支持广大农民群众创业创新，发展农村新经济，增强农村新动能，下发了《关于推动落实农村一二三产业融合发展政策措施的通知》（农加发〔2016〕6号）。通知要求协调推动落实农村产业融合发展扶持政策，积极推动探索农村产业融合发展多种方式，大力推动培育农村产业融合发展多元主体，着力推动建立农村产业融合多形式利益联结机制，认真推动实施农村产业融合试点示范工程。同时要求各省（区、市）农业部门高度重视农村产业融合发展，将其摆上重要位置，积极推动各项政策措施落实到位，主要负责同志要亲自抓，分管负责同志要牵头抓，分管处室要具体抓。要主动汇报，积极争取党委、政府的重视和支持，加强与有关部门协调沟通，形成推动农村产业融合发展的强大合力。要加强调研，及时总结新经验，发现新问题，提出新措施。要开展督导，对《关于推进农村一二三产业融合发展的意见》落实情况进行自查，农业部将适时组织抽查。针对有的地方对试点示范工作重视不够、抓得不紧、指导不力、措施不多，一些试点示范县的思想认识和工作成效还有差距，工作措施和工作力度很不平衡的情况，为进一步做好农村产业融合发展试点示范工作，2016年12月30日国家发展改革委办公厅专门下发了《关于进一步做好农村一二三产业融合发展试点示范工作的通知》（发改办农经〔2016〕2869号），提出切实加强组织领导、主动强化业务指导、积极完善支持政策、抓紧总结推广经、建立信息报送制度等要求。(www.xing528.com)

2017年农村一二三产业融合发展，紧紧围绕2016年中央农村工作会议“促进融合发展，优化产业结构，着眼提高农业全产业链收益，努力做强一产、做优二产、做活三产”的要求和2017年中央1号文件深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能，“壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链”的要求，在培育融合主体、专项债券发行和用地保障方面出台支持政策，同时推动示范园和先导区创建工作。

2017年5月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》（中办发〔2017〕38号）（以下简称《意见》）。《意见》指出，在坚持家庭承包经营基础上，培育从事农业生产和服务的新型农业经营主体是关系我国农业现代化的重大战略。加快培育新型农业经营主体，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，对于推进农业供给侧结构性改革、引领农业适度规模经营发展、带动农民就业增收、增强农业农村发展新动能具有十分重要的意义。主要目标是到2020年，基本形成与世界贸易组织规则相衔接、与国家财力增长相适应的投入稳定增长机制和政策落实与绩效评估机制，构建框架完整、措施精准、机制有效的政策支持体系，不断提升新型农业经营主体适应市场能力和带动农民增收致富能力，进一步提高农业质量效益，促进现代农业发展。加快构建政策体系，培训新型农业经营主体。要发挥政策对新型农业经营主体发展的引导作用，引导新型农业经营主体多元融合发展，引导新型农业经营主体多路径提升规模经营水平，引导新型农业经营主体多模式完善利益分享机制，引导新型农业经营主体多形式提高发展质量；要建立健全支持新型农业经营主体发展政策体系，不断完善财政税收政策，加强基础设施建设，改善金融信贷服务，扩大保险支持范围，鼓励拓展营销市场，支持人才培养引进；要健全政策落实机制，加强组织领导，搞好服务指导，狠抓考核督查，强化法制保障。

2017年8月1日，国家发改委办公厅下发《关于印发〈农村产业融合发展专项债券发行指引〉的通知》（发改办财金规〔2017〕1340号）（以下简称《发行指引》）。农村产业融合发展专项债券，是指以建立更加完善的农业产业链条、培育更加丰富的农村新产业新业态、打造更加高效的产业组织方式、构建更加紧密的利益联结机制为导向，募集资金用于农村产业融合发展项目的企业债券。《发行指引》确定了专项债券发行的适用范围和六个方面发展项目的支持重点，提出了发行条件。并提出审核适用“加快和简化审核类”债券审核程序，提高审核效率，在偿债保障措施完善的情况下，允许企业使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金，鼓励上市公司及其子公司发行农村产业融合发展专项债券。2019年3月20日，无锡市锡西新城产业发展集团有限公司获国家发展改革委核准发行不超过9.5亿元的农村产业融合发展专项债券，成为全国范围内首只获核准的农村产业融合发展专项债券，所筹资金2.54亿元用于有机生态高新农业产业项目，2.42亿元用于有机生态（茶）产业提升项目，4.54亿元用于补充营运资金，债券期限7年，债项评级AAA。该专项债券主承销商为天风证券股份有限公司，由江苏省信用再担保集团有限公司提供全额无条件不可撤销连带责任保证担保。项目通过对区域内现有耕地的有效整合，将资本、技术和资源要素进行跨界集约化配置，促进农业生产和销售，并将农业种植与休闲以及其他类型服务业有机整合，实现区域内一二三产业融合发展，是对“十三五”规划提出的构建农村现代产业体系的重要尝试。

2017年10月13日，农业部、国家发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局等六部委下发《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》（农经发〔2017〕9号）（以下简称《意见》）。农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提，以规模经营为依托，以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟。发展农业产业化联合体有利于构建现代农业经营体系，有利于推进农村一二三产业融合发展，有利于提高农业综合生产能力，有利于促进农民持续增收。《意见》提出了农业产业化联合体的基本特征及培育和发展农业产业化联合体的总体要求。要求建立分工协作机制，引导多元新型农业经营主体组建农业产业化联合体；健全资源要素共享机制，推动农业产业化联合体融通发展；完善利益共享机制，促进农业产业化联合体与农户共同发展。同时要求完善支持政策，强化保障措施。

2017年12月7日，国土资源部、国家发改委下发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》（国土资规〔2017〕12号）。通知要求，发挥土地利用总体规划的引领作用。各地区在编制和实施土地利用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。做好农业产业园、科技园、创业园用地安排，在确保农地农用的前提下，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚，合理保障农业产业园区建设用地需求，严防变相搞房地产开发。省级国土资源主管部门制定用地控制标准，加强实施监管。因地制宜编制村土地利用规划。在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下，统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。加强建设用地计划指标支持。安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。规范设施农用地类型。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），临时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管理，实行县级备案。改进设施农用地监督管理。省级国土资源主管部门明确不同类型设施农用地的规划安排、选址要求、使用周期，以及结束使用后恢复原状的保障措施。县级国土资源主管部门设立标示牌，标明设施农用地用途、面积、责任人和备案序号，接受公众监督。设施农用地的管理信息纳入国土资源综合信息监管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止擅自将设施农用地“非农化”。鼓励土地复合利用。围绕农业增效和农民增收，因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。夯实基础工作。开展耕地质量等别调查评价与监测工作，定期更新耕地等农用地土地等别数据库，稳步推进农用地基准地价制定和发布工作，为农户土地入股或流转提供参考依据。加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，为农村新产业新业态发展提供产权保障和融资条件。强化部门协同配合。各级国土资源主管部门要加强与发展改革、农业、城乡规划、建设、环境保护、林业、旅游、消防等相关部门的协同联动，共同开展本地区农村产业融合发展用地现状和需求的调查分析，确定各业各类用地标准和用地保障方式，健全政策体系，联合执法监管，做好风险防控，合力推动新时期农业农村发展。并明确本文件自下发之日起执行，有效期五年。

在继“百县千乡万村工程”的基础上，2017年分别由国家发改委和农业部牵头开展了“示范园”和“先导区”的创建活动。按照2017年中央1号文件支持建设一批农村产业融合发展示范园的要求，2017年8月1日，国家发改委、农业部、工信部、财政部、国土资源部、商务部、国家旅游局发布《国家农村产业融合发展示范园创建工作方案》（发改农经〔2017〕1451号）。示范园的示范任务：一是探索多种产业融合模式，构建现代农业产业体系；二是培育多元化产业融合主体，激发产业融合发展活力；三是健全利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益；四是创新体制机制，破解产业融合发展瓶颈约束。2017年首批创建国家农村产业融合发展示范园100个。要求各地结合本地区实际，充分挖掘地域特色，围绕农业内部融合、产业链延伸、功能拓展、新技术渗透、产城融合、多业态复合等六种类型，有针对性地创建农村产业融合发展示范园。按照“当年先创建，次年再认定”的原则，由县（市、区、旗、农场）或地市政府根据国家有关部门公布的示范园名单，按照省级发展改革委评审通过的创建方案，组织开展示范园创建工作。创建工作满一年后，由省级发展改革委会同有关部门组织验收并将验收结果上报国家发展改革委，国家发展改革委会同有关部门对验收合格的正式认定为国家农村产业融合发展示范园，对示范效果不显著、验收不合格的不予认定并撤销创建资格，同时在下批次组织申报示范园创建工作时，相应减少该省（区、市）名额。保障措施有：加大项目资金支持力度，优先支持发行企业债券，鼓励设立产业投资基金，鼓励地方加大融资支持，完善用地保障机制，支持政府与社会资本合作，加强产业融合公共服务等。2017年12月30日，国家发改委《关于印发首批国家农村产业融合发展示范园创建名单的通知》（发改农经〔2017〕2301号）公布了首批152个示范园创建单位。

2017年12月5日，农业部办公厅下发《关于支持创建农村一二三产业融合发展先导区的意见》（农办加〔2017〕20号）。按照《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出的“培育一批产业融合先导区”要求，农业部决定支持各地培育打造和创建农村一二三产业融合发展先导区，做大做强支柱产业和融合发展各类经营主体。农村产业融合发展先导区是指农村一二三产业融合发展中，部分县乡等行政区或某一产业集聚区，坚持产前产中产后有机衔接和一二三产业融合发展，已经形成了相对成型、成熟的融合发展模式和全产业链条，产业价值链增值和区域品牌溢价效果已初步显现，市场竞争已经由产品竞争上升到产业链竞争的新高度，并且其做法经验可复制、可推广，能够在全国发挥标杆引领和典型示范作用的区域。工作目标是按照“一年有规划，两年有起色，三年见成效”的总体安排，力争在全国范围内培育打造和创建一批产业融合方式先进、经济效益显著、产业集群发展高效、与农民利益联结紧密的融合发展先导区，形成多元化的融合发展新模式新经验，有效推动农村一二三产业融合发展，让农民分享更多的二三产业增值收益。主要从规划先行、统筹布局，培育品牌、市场决定，整合资源、形成合力，发挥优势、绿色发展，主体引领、科技支撑五个方面进行培育打造。同时要进一步完善融合发展先导区的支持政策，加大项目资金支持力度，优化政府投资方式，支持政府与社会资本合作，完善用地保障机制，加强产业融合公共服务。