美国社会公民身份中的民主制度障碍及优化方向

我们在分析美国福利建制延缓的原因时，不得不首先检讨的是，当时美国到底有没有相应的推动福利制度建设的动力，人们到底是不是强烈地、一一连贯地表达了相应的社会权利诉求。如果没有这样的诉求，没有相应的社会推动力，那么，当然也就不会有本节所研究的问题。即美国可能是因为没有这样的社会权利诉求，或者这样的社会公民身份诉求被阻碍了，从而就难以进入政治议程，当然也就不会有相应的联邦政府层面的社会立法与社会政策出台。

我们回头来看19世纪末20世纪初的历史情景的时候，会发现研究者多从自己的理论背景而看到美国诸多的“社会福利需求”。的确，美国当时可能确实也是存在诸多的这样的社会保险与社会保障的需求，但是并不意味着这就是民众们所感受到的，或者强烈表达的社会权利需求。对比欧洲国家而言，美国人的价值观念与社会权利的观念有其特殊性的，即他们是有着对社会公平与平等的一系列的诉求，但是并不是强烈地要求大范围的国有经济的发展，或者要求通过国家干预社会经济的手段来实现社会财富的再分配^〔139〕，从而保证一定程度上的结果平等。即美国主流社会对社会主义制度下国家主导的社会财富再分配有抵制的传统，“工匠们对乌托邦并无多大兴趣，而主要是关切实际的事物——更短工时和更高的工资”^〔140〕。我们当然不能排除人们对以税收调节为主的社会财富再分配的认可，但是社会主流的诉求还是保证公平的经济竞争的环境、秩序与制度的供给，即保证秩序、过程与制度的平等。我们可能会立即想到20世纪初老罗斯福开始的反托拉斯的政治与司法行动，但是他们普遍要求的并不是要求打倒一切大公司、大企业，抹平企业规模与实力差距，而是控制大企业的规模，从而为公平的经济竞争创造良好的社会政治环境即可。他们甚至也不会限制这些大托拉斯的政治活动，而只是要限制或者制止他们谋求过分私利的任意妄为。当时的美国社会主流的诉求就是如此，保证底线的过程公平。当然，美国在起点上的不公平也是相对有限的^〔141〕，最起码与欧洲大陆强盛的封建贵族残余的强大政治经济影响力比较而言确实是这样的。所以，能够保证过程平等，美国主流社会就已经感到“心满意足”了。当然，我们也会看到，在经济生产过程中与社会生活中，许多有识之士对经济与社会中的阴暗面，特别是在经济社会竞争中暂时处于不利地位的童工、女工与贫困者的艰难处境也是痛心疾首。但是，他们解决的方法也绝非通过强大的国家的政治或政策干预，以消减这些社会负面现象。^〔142〕他们的着力点依然是通过政府与社会的努力，缓减他们的境况，并通过各种方法，使得他们能够迅速成长或者恢复为合格的经济与社会竞争者，再次加入到这样的竞争环境当中去。也就是美国社会公民身份的特点，强调个人自由与责任，福利供给相对而言没有那么广泛和慷慨。^〔143〕就现在的美国福利而言，其特色依然如故，即所谓“工作福利”，而这个词在欧洲人看来，是两相矛盾的。

总而言之，当时美国人的社会权利诉求显然不如欧洲国家来得那么强烈。当然，当时社会所积聚的力量也是相对小的。但是这些都不构成阻碍美国福利国家建设的关键性原因。因为如果可能的话，像德国那样，即使以工人阶级为代表的社会底层还没有如此明确、如此强烈地表现出福利权利诉求的时候，统治者依然可以自上而下地建构起现代福利国家（英国也大致有这样的倾向）。美国社会公民身份迟到的主要原因在于其民主政治制度层面。我们从以下几个方面详细来看。

（一）州际关系与联邦—州关系的阻碍

上文所介绍的罗伯逊的文章已经比较精确地指出了，当时的州际商业竞争关系是如何导致州际之间恶性竞争的反向激励，从而阻碍了美国进步时代福利国家的建设的。但是，这里要进一步分析的是，这样的联邦体制归根到底是属于美国宪政体制范畴的。在1787年立宪会议期间，州权偏大显然是当时制宪者无法解决的问题，不仅不能解决，甚至是他们不能触犯的禁忌。任何一条宪法条文如果触犯了个别州的重大或者根本利益的话，十三个北美英属殖民地中的任何一个可能随时脱离联邦。^〔144〕制宪者们显然不愿意因这样的情况出现，他们也在实际的争议过程中，对此隐晦不言。^〔145〕而其中，南方蓄奴州最担心的问题之一就是奴隶制度问题，这在宪法文本中的精妙处理堪称典范（即奴隶被以“其他人”指称），因为如果在宪法文本中出现“黑人奴隶制”等这样的字眼，将可能会被解读为变相地以宪法形式巩固了奴隶制牢不可破的地位。即便如此，19世纪60年代，美国依然以一场持久的战争而最终解决黑人奴隶制问题。制宪者为了能够使得十三个州统一到相对强权的联邦体制下，对力量薄弱的小州给予了特别的保护，即在联邦体制上的参议院的设立，以保证每个州，不论大小、不论人口多少均可派出两名参议员。同时规定对国家体制与政治生活中任何的重大变革的宪法修正案都必须得到3／4州的同意方可生效，“经诸州3／4的州议会或3／4的州修宪大会批准时，即成为本宪法之一部分而发生全部效力，至于采用哪一种批准方式，则由国会议决”^〔146〕。而杰弗逊主导的《权利法案》（Bill of Rights）则进一步实现了他们当时所理想的“袖珍共和国”的理想模式，而非一统天下的中央集权体制。^〔147〕这种思想在美国联邦宪法中体现出了独特的联邦体制，就是这一理想的某种程度的实现，“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之”^〔148〕。同时，联邦宪法第十条修正案明确规定：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人民行使之。”这实际上就规定了美国的联邦体制，从设计的角度来看是落在州与地方，而非联邦层面。

正如诸多的宪法学家与政治学家所解读的那样，这就使得每个州作为相对独立的政治单位可以在自己的管辖范围内作出因地制宜的政治创新，也即所谓“复合共和制”理论的归纳。^〔149〕但是就是在这样的联邦结构下，美国联邦政府干不了大的坏事，因为联邦与州之间的分权制衡是制度化的；但是实际上联邦政府也做不了多大的好事，任意几个州的阻挠都会使得联邦层面的好心做不了好事，即使这样的事情是百利而无一害的，因为这就是被程序所限、体制所限。正如童工立法的困难很显然就在于美国松散的联邦体制，“日益发展的州际竞争已经消除了各州之间地理界限，统一的童工法成为经济发展中必须解决的问题，而联邦制下各州的分权恰恰成为工厂主们反对统一的童工法的工具”^〔150〕。

（二）联邦的复杂政治架构：多重分权制衡体制

联邦与州之间的分权与制衡体制也属于美国分权制衡体制的一个重要组成部分，即如南开大学朱光磊教授所归纳的“双重分权的”分权制衡模式，甚至可以将其作为分权论的顶点与终结。^〔151〕美国的立宪者兼容了自由主义的洛克传统，对政治自由有着强烈的偏好。但是，同时他们也继承了共和主义的法治传统，力图通过国家权力的分立与制衡达到约束政府权力，实现政治自由的目的。美国立宪者所“设计”出来的美国联邦宪法堪称典范，至今依然深得美国民众的感性支持甚至膜拜。^〔152〕但是人们对其中的以宪政防止所谓“多数人暴政”^〔153〕，即对大众民主的立宪原则充耳不闻。多数人虽然在数量上可怕，但是终究要受到别有用心、蛊惑人心的政治家的蛊惑方可成事，所以美国立宪者就对美国的联邦政府权力进行了几乎是层层分割。例如总统代表的行政权与国会所代表的立法权之间的分立。从这里我们就可以看到国会与总统相互否决对方动议甚至法律草案的事件。在进步时代，罗斯福与威尔逊的不少社会立法动议就被参议院无情地否决掉。而国会分设众议院与参议院也是在分割代表着更高合法性的“民意”。犹如当时华盛顿面对杰斐逊的责问所做的精妙回答，设立参众两院的目的就是在于让民意“凉一凉”。加上参众两院往往又不是由同一政党把持，所以就造成参众两院之间相互拆台的情况。而参议院在进步时代之前多半是政治分赃或者政商勾结的重要平台，所以才会有进步时代的人民强烈要求推动参议员直选的修宪动议。直到1913年第十七条宪法修正案的生效才使得参议院大体归属民意，“合众国参议院由每州两名参议员组成，参议员由本州人民选举”。参议员的直接选举大致将其逐步纳入到民意控制范畴。^〔154〕当然，即使是民意也是由社会舆论主导的。而多元社会环境下的舆论也使得立法机关左右为难，只能采取相对模糊的立法，而将许多经济社会问题交由“专业”的司法机关，特别是联邦最高法院去解释。“人们往往一般地要求采取行动，而国会的才能却不足以应付。国会经常拒绝做出具体规定只是用笼统的语句拟定法律，为的是：（1）根据宪法充分运用立法权力；（2）摆脱具体说明工业关系中应当有哪些竞争规则的艰难任务。这种作法迫使法院不得不用判断来对法律作出解释。”^〔155〕

进步时代的法官与律师虽然专业，但是对于经济社会问题却可能“一窍不通”。作为最高司法机关的联邦最高法院，最初的宪法地位相对较低。但是，在后来逐步形成的宪法审查制度中逐步突出司法权力在联邦政府权力制衡中的重要性。^〔156〕联邦最高法院可以通过司法审查将国会立法或者总统的行政法令宣布违宪而失去法律效用，除非国会通过新的宪法修正案加以明确，或者通过总统提名、参议院任命联邦最高法院大法官从而改变法院组成。但是这两个过程都是相对迟缓的，因为美国联邦最高法院的法官是终身制的。当然，联邦最高法院设置的最初宗旨是为了限制集权与专制，以建构三权分立的完美架构。但是，在进步时代面对社会立法与社会福利供给制度方面的民意及努力，联邦最高法院却明确站到了维护财产权一边去了，从而阻碍联邦政府总统与国会的立法，特别是对通过司法诉讼而提交联邦最高法院上诉案件的违宪审查，进而宣布，各州级政府的诸多社会立法与社会福利制度建制的种种努力是违宪的，“若干州企图限制州际商务的计划，国会想要超过州际商务的范围管制工人童工制的计划，想要把立法特权授予总统或行政机构的计划，都因为不合宪法而失败了”^〔157〕。不仅如此，后来总统与国会的进一步努力，例如禁止童工生产的产品的州际流通、依据州际贸易法征收童工产品税等多以被判决为违宪而告于失败。同时，这些措施也大大限制了地方与州层面的社会福利改革的尝试，使得劳工权益迟迟得不到合法保护。据不完全统计，1880年到1931年联邦各级法院颁布与实施了1 800多项法院禁令，将工人罢工和抵制活动视为非法。^〔158〕这里就不能不把美国福利国家制度建构的努力的抵消大部分归因于当年为了抵制强大行政与立法权扩展的联邦最高法院这一结构化因素作用的结果。正如美国著名历史学家康马杰所总结的那样，“在长达40年到50年期间（1880年中期到1930年代），政治战场上到处是被司法之剑砍倒的社会福利法的尸体”^〔159〕。当然也正是在进步时代，以美国联邦最高法院为代表的司法系统也开始回应经济社会发展的需要，尤其突出的是布兰代斯中穆勒诉俄勒冈州案首次雄辩式地采用“社会事实证据”而非拘泥于传统的法理或判例，赢得联邦最高法院的一致认可，从而为“社会学法学”的兴起，同时也为社会保护性立法司法实践奠定了基础。

这样的多重分权使得美国政府的各个部分、组织、机构想要单独挑起社会立法与福利制度建构的重担则难于上青天。“政府的政治部门和司法部门之间的紧张关系以及联邦体系的各部门之间的紧张关系日益加剧，并使得政治变革和政治实验几乎陷于停顿。”^〔160〕

（三）政党结构与多元民主体制的限制(www.xing528.com)

在立宪时代，党争是建国精英明确反感并且从要体制上进行抵制的。但是，就在华盛顿执政后期，以汉密尔顿为首的联邦党人和以杰弗逊为首的反联邦党人之间的对抗已经成为剑拔弩张之势。可喜的是，两大政党相争的恶性政治斗争却慢慢融入美国的政治体制，并且形成了相对松散的政党结构。但也正是这样的两个相对松散却具有较大灵活性的政党在美国政治历史进程中共生共存，大大压缩了第三党产生、发展、壮大的空间。“绿背党在1878年的众议院选举中得票达100万张，平民党在14年之后给他们的总统选举人投了100万张以上的票，然而它们同样无力对美国的两党制度实现革命。”^〔161〕因为美国两党的区别，并非如英国和德国等欧洲国家的贵族党和平民党之间的区别来得那么大。众所周知的是，美国封建贵族传统薄弱得多，所以，两党之间也没有根本上的利益与立场的对立。由此，使得两党在政治纲领与社会政策调整的空间就相对较大。例如，同时作为共和党人的老罗斯福与塔夫脱总统最后走向分道扬镳，只因在进步时代，共和党内已经形成一股强烈的进步改革倾向，进而有共和党进步派的形成。而在1912年的总统选举过程中，老罗斯福更是脱离共和党组建进步党，宣布更加明确的进步性质的改革政治纲领。“它赞成妇女参政权，公布竞选捐款与开支情况，要求院外活动集团分子登记，由陪审员审讯劳工纠纷所引起的藐视法庭案，制定安全与保健法规，禁止童工制，实行八小时工作日，成立劳工部，成立一个监督各种公司的联邦管理委员会，修订通货制度，减低关税，实施累进税，等等”。^〔162〕即试图通过大范围的政治社会改革，进而大幅度地扭转美国传统，即从自由主义时代转向“新国家主义”时代。但是，老罗斯福却被倡导“新自由”口号的民主党人总统候选人伍德·威尔逊所击败。社会党人所获得的选票也达到了历史最高水平，与当年平民党运动过程时代的第三党的得票大体相当。

美国两党结构阻碍第三党的形成与壮大，因为两党占据各种重要的政治经济资源，而且广泛地渗透到整个国家的政治经济结构当中去，与各种社会利益集团关系密切。即使在进步运动时期，他们也可以通过各种渠道壮大群众基础。例如内战后“长期执政”的共和党就凭借着执政党的优势，整合各种资源与力量，变得越来越保守化，“财富集团的利益，既得的特权、株守先例而非顺应民情推动的政府、宪法的神圣性以及最高法院裁决的绝对正确性——这一切，这个党无不加以代表和维护”^〔163〕。而第三党不仅没有相应的资源与社会支持^〔164〕，且其政治纲领与进步政策动议也基本多可以在机会适当的时候被两大政党所吸纳，成为他们的竞选纲领与执政目标。这就无限地消减了第三党存在的空间。正如美国历史学家霍夫斯达特所归纳的那样，“次要党派则附属于一些个别的观念和利益集团，并且通常用可以实施的计划和原则来表明立场。它们的职能不是赢得选举或执政，而是鼓动、教育、培养以产生新的观念，在政治生活中发挥道德作用。当第三党的要求深入人心时，就会被两大政党之一所采纳，第三党也就从此消失。第三党就像蜜蜂，一旦使用口刺，自身也就灭亡了”^〔165〕。

但是问题在于为什么福利政策动议非要由第三党提出或努力呢？为什么总要第三党声张后而被大党实现呢？原因在于，两大政党把持联邦政府本身就阻碍了福利政策动议，而只能通过第三党的间接渠道将其不断努力地纳入到政治议程中去。但是，一旦第三党的政策动议被吸纳，这些社会立法与福利供给的政策动议将会面临着诸多体制性的阻碍。与此同时，这些诉求一旦在小党衰弱以后即使可以纳入到两大政党政策议程之中，也将面临更为激励的团体利益竞争。也就是说，在美国这样一个多元社会中，利益的组合方式是通过无数的利益团体的方式整合起来的，而至于其实现的过程还需要经历一个非常复杂而又艰难的选择与整合的过程。^〔166〕但是，并非所有的集团利益都能得以实现，它们需要放到相应的平台上去“自由竞争”，这样才能使得那些最迫切、最根本的利益得到最先的解决。^〔167〕那么劳工整体利益诉求本身就会因为民族、宗教、种族、行业、性别等诸多因素的分割变得面目全非，也就难以在联邦层面出台一个一揽子计划，从整体上构建起现代福利国家。美国的政党制度的建构与完善实际上也符合了美国多元社会现实，“爱泼斯坦认为，美国政党就是这种模式的典型，正是美国政党组织的松散、非纲领性和较少凝聚力使它们的运作符合多元主义民主的内涵”^〔168〕。即使今日，美国的福利制度也多半是查漏补缺的，即通过相应利益群体的权利诉求，进而有针对性地出台相应的保障政策或者扶植政策。这也便是美国这样一个自由资本主义的多元社会的多元民主体制的绝佳表现，当然也就不会像别的国家那样，可以出台整合性的一揽子福利改革计划。

（四）进步时代美国福利建制迟缓的阶级结构分析

在进步时代，美国的阶级结构已经发生了深刻的变化。如上文所述，农场主阶级面临逐步加速的工业化、城市化、商业化甚至国际化的冲击，日益衰弱。于是就出现了19世纪末的平民党运动，即民粹主义运动。他们还取得了相应的政治成绩，特别是19世纪80年代农场主联盟成立以后，其作为一个重要的利益集团争取到各级政府的财政与政策扶持，“1896年后农场主发现，运用他们不断增加的议会代表和他们在政治经济组织中不断增强的实力有可能赢得实际上早已过时的改革……联邦政府对农场主不断提供服务的措施之一是农业部的预算，1920年超过了1890年的30倍”^〔169〕。

城市中产阶级正经历着由老中产阶级向着新中产阶级的过渡，表现为新兴职业阶层的产生。新兴中产阶级比较迅速地崛起，并成为美国现代社会的重要支柱性阶层群体。“从1870年到1910年，美国总人口增长了7／3倍，其中老中产阶级——商业企业家和独立的专职入员——增长了大约2倍多，工人阶级，包括农场工人，增加了3倍多；农场主和农场佃户的数目翻了一番。新型中产阶级则几乎增加了8倍，从75.6万人上升到了560.9万人。”^〔170〕但是新老中产阶级无不是工业化的牺牲品，因为在机械化生产过程中，当生产者的独立自主性逐步被剥夺以后，还要面临着诸多经济不稳定、收入不稳定、工作不稳定等一系列问题。^〔171〕他们成为进步运动的主力军。但是，第一次世界大战后的经济繁荣大大拖延了进步运动时期的社会立法与福利供给的政策动议。而美国的中产阶级与美国激进的社会主义与工人运动组织之间几乎是“势不两立”的，中产阶级的最佳选择显然是以和平方式进行社会立法与福利建制，而非工人阶级那么激进的工人运动的方式。^〔172〕

美国各阶级、各阶层所偏好的还是经济繁荣所带来的工作与生活的保障，而非通过政府干预而得来的多少带有社会羞辱“印记”的社会保障与社会救济。美国工人阶级在此过程中有一定的利益实现，但是相对而言，是少得多的。工人阶级面临的首要问题是难以形成强大的“工农联盟”^〔173〕。美国19世纪的社会主导阶级，即农场主阶级对城市工人阶级存在着诸多的误解与反对，“农场主自己的工作时间很长，毫不同情城市工人缩短工作日的要求；他们忽视了城市的生活费用，经常认为劳工对工资的要求是贪得无厌的。他们受到企业宣传家和保守领导人的影响，把劳工工资增长看作是他们自己所购农具和消费品价格提高的主要因素。工会变得越有力，得到农场主的同情越少”^〔174〕。与此同时，欧洲不少国家的工人选举权的实现与力量逐步显现的妇女选举权运动相互提携、相得益彰。但是在美国，由于白人成年男子普选权的过早实现，使得他们在整体（包括工人阶级）上成为妇女选举权实现的障碍。美国的女权运动只能“孤身奋战”，最终实现普选权并且与此同时逐步实现上文中所提到的“母系主义”特征的福利制度，而工人阶级整体上则处于福利较少的境地。

由于美国工人阶级内部的诸多界隔，工人阶级内部的组织犹如一盘散沙。而美国重要的工人阶级组织——美国劳工联合会是其中一个强大的保守组织，“随着美国劳工联合会的建立，有组织的劳工从自己的队伍中清除了一切非熟练工人，并且开始走上了世界上最保守的劳工组团体的道路。所有争取工业社会化计划一律遭到了它的摒弃。这个联合会是由劳工贵族组成的”^〔175〕。美国工人阶级内部的分裂还表现在诸多方面，例如劳工组织强烈地反对海外移民政策，对新的移民抱有强烈的歧视与反对态度。因为正是海外移民，使得他们“独门武器”——罢工难以生效。^〔176〕进步党对移民进行了几乎是辱骂式的抨击，“移民是工贼和烂疮疤，他们降低了工资水准，把生活水平降低到‘猪圈式的生活’，就像他们把社会标准降低到了‘互相谩骂和动物性的快乐上’一样”^〔177〕。这对南方的黑人劳工也同样“适用”。与此同时，黑人劳工还被北方的资本家轻易地收买过来作为反对、破坏罢工的屡试不爽的“解药”。而南方白人精英则恐惧于劳工运动的激进主义会激发南方黑人的反叛与反抗，“人们担心激进主义影响黑人居民并且普遍地痛恨外界干涉，这就严重地妨碍了劳工运动的发展”^〔178〕。由此，工人阶级联合更为底层的黑人群体的努力也很难成功。就此，劳工队伍的分化与对立就可见一斑。而工人阶级的政党与工会之间的关系也并不密切，工会本能地排斥社会主义思想与制度，“有组织的劳工是一个极有生气的因素，即使它正式拒绝了社会主义者关于独立政治行动的要求。这其中并没有什么矛盾。公式的社会主义学说——连同它的‘被蹂躏的无产阶级’说法——并不能吸引美国工人”^〔179〕。就此，美国工人阶级联合中产阶级^〔180〕、黑人、妇女、移民的可能性基本上都是没有的，加上其内部的分裂与保守，其力量只能是非常弱小的，其劳工保护与福利建制的努力当然只能归于失败。例如，所谓美国工人的“大宪章”，即通过立法通过的《克莱顿法》最终还是失败了，“克莱顿法未能为劳工组织充分解除习惯法的障碍，同劳工未能有力地利用他们的潜在力量，是截然不同的两回事。劳工的失败，就像我们在此后所要看到的那样，主要是由于它们自己的无能，不能归咎于法院或克莱顿法的失败”^〔181〕。

美国的大资产阶级及其利益集团的策略性考量也是影响美国福利建制与改革的不可忽视的重要因素。例如，在1902年，老罗斯福成功调停煤矿工人的大罢工，但是之所以使得美国总统能够超越立场（而非像从前的那样的站在资方立场上的“传统”做法）平息此事，马克·汉森和J.皮尔庞特·摩根等大资本家在背后的推动是功不可没的。但是，正像欧洲大资本家那样，他们有着不同于中小资产阶级的战略考量，即为了抵制激进主义与社会主义思想与运动的进一步扩张。^〔182〕当时，相对强大的大资产阶级确实成为抵制社会立法与社会福利供给的主要力量，他们的强大力量不仅使得他们并没有遭遇如同欧洲那样风起云涌的工人运动的强大冲击，同时却可以利用几乎一切合法^〔183〕、非法的手段压制工人阶级的各种权利要求。由此，使得社会福利诉求对于工人阶级而言更是可望而不可及。

当然，中产阶级是美国民主的基石，同时也是影响福利走向的重要因素。也正是1929年的经济大危机使得众多中产阶级处于水深火热之中，方使得美国新政的大规模福利供给的政策成为社会共识。这一时代，罗斯福不再拘泥于美国的民主形式，特别是联邦最高法院的频频发出的“黄牌警告”，而是在一定程度上在更为广泛的民主基础上去推动联邦集中权力，实现社会变革。“他首先关心的不是法院的审查是不是‘不民主’，而是联邦政府被剥夺了有效处理经济问题的权力。”^〔184〕更为关键的是，新政以来的民主党拥有了中产阶级的广泛社会阶级联盟，“因为由于工人阶级、美国黑人和中产阶级自由派组成的自由派联盟是1932年罗斯福新政以来民主党成功的基石，约翰逊时期社会福利制度的扩张就是在美国中产阶级和工人阶级选民的支持下进行的”^〔185〕。而1973年的石油危机所引发的世界范围内的经济危机，使得中产阶级不堪福利重负，而早先的中产阶级联盟也开始走向保守化，这才推动了里根总统义无反顾的削减福利的新自由主义改革。所以，总体上，美国的福利国家建构的过程相对迟缓或不够完备，有内在的体制性原因。当然，更为重要的还是美国特定的阶级结构支配下的政治性力量的影响。例如，早年关于废除选举权的财产限制就在各州遭遇到各种抵制，选民对废奴主义运动进行抵制，“许多共和党人认为提黑人选举无异于‘政治自杀’。在密执安州，共和党赢得了州的领导权，却无法说服选民在州宪法中加进黑人普选权的条款”^〔186〕。以至于史珂拉将美国公民权的价值来源归纳为公民排斥，“公民权的价值主要就是从公民权对黑奴、部分白人男性和所有女性的排斥中衍生出来的”^〔187〕。正如进步时代的改革者们所困惑的那样，“选民们用最保守的方法行使他们的特权。例如，他们竟反对城市所有制，单一税和城市雇工救济金等提案”^〔188〕。