中华人民共和国行政处罚法典型案例分析及法律错误撤销

上诉人白沙黎族自治县商业贸易总公司（简称白沙商贸公司）、白沙黎族自治县供销合作联社（简称白沙供销社）因其诉被上诉人海口市人民政府（简称海口市政府）土地行政处罚一案，不服海南省海口市中级人民法院（2018）琼01行初135号行政判决，向海南省高级人民法院（简称海南高院）提起上诉。海南高院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

2017年11月9日，海口市政府作出海府罚字〔2017〕22号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（简称22号收地决定），决定无偿收回登记在白沙商贸公司、白沙供销社名下证号为海口市国用（2006）第007100号（简称007100号土地证），位于海口市××路面积为2267.74平方米土地使用权。白沙商贸公司、白沙供销社不服22号收地决定，遂向法院提起诉讼，请求撤销海口市政府于2017年11月9日作出的22号收地决定。

一审查明，涉案的土地使用权登记在白沙商贸公司、白沙供销社名下，土地证号为海口市国用（2006）第007100号，位于海口市××路，面积为2 267.74平方米，用途为其他商服用地，地号为02-02-09-19，使用权类型为划拨，发证日期为2006年11月22日。2002年4月，海口市政府将原登记在海口市山花酒楼名下1 217.18平方米、海南省××县名下1050.82平方米的两宗地合并，给白沙商贸公司、白沙供销社两家单位颁发了海口市国用（籍）字第2002000023号《国有土地使用证》。2006年8月8日，海口市国土环境资源局（简称海口市国土局）与白沙商贸公司、白沙供销社就涉案宗地签订《建设用地补充协议》，协议约定，海口市政府同意白沙商贸公司、白沙供销社延期开发利用该宗土地，期限为一年，从2006年8月25日至2007年8月25日止。若因政府规划原因暂缓报建的，可依据规划部门的函件，在限期开发到期之前，由白沙商贸公司、白沙供销社向海口市国土局提出延期申请，经甲方审核同意后，方可延期开发。因海口市国用（籍）字第2002000023号《国有土地使用证》遗失，白沙商贸公司、白沙供销社申请补办，海口市政府于2006年11月22日向白沙商贸公司、白沙供销社补发007100号土地证。

1994年6月，海口市规划局给白沙商贸公司、白沙供销社核发《建设用地规划许可证》，限定容积率为10.14。当时，海口市政府要求涉案宗地连同南侧的四家用地单位联合报建，即海口市山花酒楼、海南省××县、海南省机械设备安装公司、海南省人民银行、海南椰岛股份有限公司、湖南省人民政府驻海南办事处等六家单位统一规划、统一设计、合并建设，后来因诸多原因，未能实际联合建设。2010年3月，海口市规划局根据《海口市中心组团设计规划控制指标暂行规定》，重新向白沙商贸公司、白沙供销社两家工地提供了涉案宗地的规划条件，用地性质为商业用地，容积率≤3.0，建筑密度≤20%，绿地率≥40%。2011年，白沙黎族自治县人民政府（简称白沙县政府）致函海口市政府，要求帮助解决涉案宗地建设规模的问题。海口市政府将该函批转由海口市国土局办理。海口市国土局经研究并请示海口市政府后，于2011年12月30日函复白沙县政府，同意按控规实施条款规定程序办理。具体要求：一是用地性质仍按商业用地进行控制，建设内容以商业、办公、酒店等为主，不能安排住宅类项目；二是设计方案要满足建筑间距、后退红线、停车位配建等技术规范要求，建筑后退龙昆北路红线和建筑高度参照南侧意见的“湖南大厦”执行，即退龙昆北路红线不小于17.32米，层数不大于16层；三是绿地率不宜小于20%；四是具体容积率指标待规划设计方案和交通影响评价经专项论证通过后，在满足以上原则的前提下，根据方案合理性确定。要求白沙县政府联系白沙商贸公司、白沙供销社，按照上述要求编制项目设计方案和交通影响评价报送海口市规划局，经按程序组织专家论证和公示无异议后审批。2012年11月27日，海口市政府在海南日报刊登《海口市闲置土地清理处置工作领导小组办公室闲置土地清查清算情况公式（第三批）》中包括涉案宗地，其中闲置原因为政府原因，处置意见为协议收回。因该次闲置土地清理处置工作中涉及涉案土地的档案遗失，海口市政府认为该次土地闲置的具体原因系规划原因，但白沙商贸公司、白沙供销社认为闲置原因系海口市林业局占用涉案土地。

2016年12月26日，海口市国土局作出海土资龙华字〔2016〕689号《闲置土地调查通知书》，通知白沙商贸公司、白沙供销社接受调查并提供相关材料。2017年6月15日，海口市国土局以海土资处字〔2017〕250号《关于征询白沙黎族自治县商业贸易总公司和白沙黎族自治县供销合作联社用地规划报建情况的函》向海口市规划局去函核查涉案宗地的用地规划报建情况。2017年7月6日，海口市规划局以海规函〔2017〕1661号《关于白沙黎族自治县商业贸易总公司和白沙黎族自治县供销合作联社用地规划意见的复函》函复海口市国土局，答复称：“一、规划情况。来文所提用地属2009年5月组织编制，2011年3月市规委会审议通过的《海口市旧城片区控制性详细规划》的A0701地块范围。根据海口市政府对我局市规〔2012〕490号文的批示，市规委会审议通过的控规成果可以作为项目规划审批和建设的依据。二、用地报建情况。1.2012年11月，我局将白沙黎族自治县商业贸易总公司、白沙黎族自治县供销合作联社核查情况函复给市闲置土地处置清查清算第一组。2.该两公司2012年7月申报方案预审，因方案不符合规划要求退档修改。2017年4月第二次申报方案预审，经审查，该项目须按市规〔2011〕526号和市规函〔2011〕2123号文要求修改完善，并组织规划设计方案和交通影响专项论证后再办理方案预审，我局予以退档，并于2017年5月8日将意见函复该公司。”2017年7月24日，海口市国土局以海土资存处字〔2017〕369号《关于白沙黎族自治县商业贸易总公司和白沙黎族自治县供销合作联社用地闲置认定意见的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局就涉案宗地构成闲置土地的认定意见。2017年8月16日，海口市国土局向白沙商贸公司、白沙供销社下发海土资处字〔2017〕466号《闲置土地认定书》、海土资处字〔2017〕467号《听证权利告知书》，告知闲置土地的认定情况和有关申请听证的权利。2017年8月22日，白沙商贸公司、白沙供销社向海口市国土局提出听证申请和相关材料。2017年9月11日，海口市国土局就拟收回白沙商贸公司、白沙供销社国有土地使用权事宜进行听证，白沙商贸公司、白沙供销社派员参加听证。2017年11月2日，海口市国土局以海土资存处字〔2017〕882号《关于白沙黎族自治县商业贸易总公司和白沙黎族自治县供销合作联社用地闲置处置意见的请示》报请海口市政府，海口市政府同意海口市国土局关于无偿收回007100号土地证项下2 267.74平方米土地的国有建设用地使用权的处置意见。2017年11月9日，海口市政府作出22号收地决定。2017年12月5日，海口市国土局向白沙商贸公司、白沙供销社下发了海土资存处字〔2017〕983号《关于办理国有建设用地使用权注销登记的通知》，告知白沙商贸公司、白沙供销社就涉案宗地办理国有建设用地使用权注销登记手续。白沙商贸公司、白沙供销社不服海口市政府作出的22号收地决定，遂诉至法院。

另查明，2001年底，原海口市新华街道办事处为整治城市环境，在涉案宗地上进行临时绿化。2004年11月份开始，海口市园林局又投入资金对涉案宗地的绿化进行养护、管理。2008年11月12日，白沙商贸公司、白沙供销社以海口市园林局为被告，向海口市美兰区人民法院提起土地使用权侵权之诉。2009年1月5日，海口市美兰区人民法院作出（2008）美民二初字第263号民事判决。判令海口市园林局在该判决生效之日起三十日内拆除、搬迁在涉案宗地上的所有绿化设施，恢复土地原状。海口市园林局不服该判决，向一审法院提起上诉。2010年7月7日，一审法院作出（2009）海中法民一终字第904号民事调解书，双方当事人达成如下协议：1.白沙商贸公司、白沙供销社在取得施工许可证及进场施工前，应当向海口市园林局发出书面《搬迁通知》，海口市园林局应当在接到上述《搬迁通知》之日起十个工作日内拆除、搬迁涉案宗地上所有绿化设施及树木，恢复土地原状；2.海口市园林局搬迁绿化设施及树木所支出的费用由白沙商贸公司、白沙供销社承担，具体数额以实际支出为准。涉案宗地上现有绿化设施和树木以及水泥硬化的小径。

再查明，海口市规划局于2017年5月8作出海规函〔2017〕1074号《关于白沙·骏德大厦项目的审查意见》，告知白沙商贸公司、白沙供销社于2017年4月第二次申报的预审方案不符合市规函〔2011〕2123号《关于调整用地规划条件问题的复函》的要求，将其申报的方案作退档处理，待方案按照要求修改完善后，重新申请办理方案预审手续。白沙商贸公司、白沙供销社至今未将修改后完善后的方案提交海口市规划局。

一审法院认为，关于涉案宗地闲置是白沙商贸公司、白沙供销社自身原因还是政府原因的问题。

（一）关于海口市园林局占用涉案土地是否构成政府原因的问题。根据已经发生法律效力的一审法院（2009）海中法民一终字第904号民事调解书，双方当事人达成协议：1.白沙商贸公司、白沙供销社在取得施工许可证及进场施工前，应当向海口市园林局发出书面《搬迁通知》，海口市园林局应当在接到上述《搬迁通知》之日起十个工作日内拆除、搬迁涉案宗地上所有绿化设施及树木，恢复土地原状；2.海口市园林局搬迁绿化设施及树木所支出的费用由白沙商贸公司、白沙供销社承担，具体数额以实际支出为准。涉案宗地上现有绿化设施和树木以及水泥硬化的小径。据此，海口市园林局占用涉案土地进行城市绿化属于平等主体间的侵权行为，不属于《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的政府原因。白沙商贸公司、白沙供销社认为海口市园林局占用涉案土地属于政府原因构成土地闲置的主张，无事实和法律依据，不予支持。

（二）关于2012年海口市政府认定涉案土地基于政府原因闲置的政府原因是否消除的问题。根据已经查明的事实可知，涉案土地片区的控规已于2011年3月经海口市规划局审议通过，2012年9月19日市政府批示，海口市规划局审议通过的控规成果可以作为涉案项目规划审批和建设的依据。2011年，因白沙县政府出面协调调整用地规划条件，海口市规划局函告白沙县政府，已明确相应的规划条件，要求白沙商贸公司、白沙供销社按要求编制项目设计方案和交通影响评价报送海口市规划局，经按程序组织专家论证和公示无异议后审批。据此，前次闲置土地清理过程中认定的因控规编制导致土地闲置的政府原因已经消除。

（三）关于涉案土地闲置是否属于企业原因的问题。根据已经查明的事实可知，白沙商贸公司、白沙供销社在海口市规划局函复白沙县政府对相关规划条件进行调整、明确后，就已得知应当按照具体要求报送设计方案及交通影响评价。2012年7月白沙商贸公司、白沙供销社也申请办理方案预审，但因送审方案不符合规划要求被海口市规划局退档。2017年4月，白沙商贸公司、白沙供销社第二次申报方案预审，但仍因申报方案不符合要求被退档。2012年7月至2017年4月，白沙商贸公司、白沙供销社未再申请办理过涉案土地的规划报批手续。据此，涉案宗地构成闲置土地属于白沙商贸公司、白沙供销社的自身原因导致。

关于海口市政府作出22号收地决定程序是否合法，适用法律是否正确的问题。海口市政府下属的海口市国土局在发现涉案宗地涉嫌构成闲置土地后，遂启动闲置土地调查处置程序，并依法通知白沙商贸公司、白沙供销社配合调查。经核实后，初步认定涉案宗地是白沙商贸公司、白沙供销社自身原因造成未按约定期限开发动工已满两年，并报请海口市政府同意涉案宗地构成闲置土地的认定意见。海口市国土局依法向白沙商贸公司、白沙供销社作出《闲置土地认定书》，并依据白沙商贸公司、白沙供销社的申请，进行了听证，保障了白沙商贸公司、白沙供销社陈述和申辩的权利。海口市政府依据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条的规定，决定依法无偿收回白沙商贸公司、白沙供销社的涉案宗地。据此，海口市政府作出22号收地决定程序合法，适用法律正确。

综上所述，海口市政府作出的22号收地决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。白沙商贸公司、白沙供销社的诉请没有事实和法律依据，不予支持。依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回白沙商贸公司、白沙供销社的诉讼请求。案件受理费50元，由白沙商贸公司、白沙供销社负担。(www.xing528.com)

白沙商贸公司、白沙供销社共同上诉称：

（一）涉案土地并非闲置，一审判决认定事实错误。涉案土地原来就建设有房屋，不属于闲置土地，海口市政府对土地闲置的定性错误。白沙商贸公司、白沙供销社1984、1985年购买的是商品房，并非空地，不属于闲置土地。1991年白沙商贸公司、白沙供销社响应海口市政府号召拆除了所购商品房，但海口市政府要求的统一建设、统一施工并未到位，导致形成空地，故形成空地的初始原因在于海口市政府。形成空地后被海口市园林局非法占用建设为绿地和绿化设施，导致白沙商贸公司、白沙供销社长期未能有效利用开发，而海口市园林局的非法占用开发实际上也是对该土地的一种使用，并非闲置。白沙商贸公司、白沙供销社虽然与海口市园林局在诉讼过程中达成和解，但海口市园林局并未拆除绿地和绿化设施将土地规划给白沙商贸公司、白沙供销社，导致白沙商贸公司、白沙供销社开发报建难度大增。

（二）一审法院未查明海口市国土局组织召开的协议收回土地听证会结果，而该结果直接影响白沙商贸公司、白沙供销社申请规划报建开发利用涉案土地。海口市政府在《海南日报》刊登《海口市闲置土地清理处置工作领导小组办公室闲置土地清查清算情况公式（第三批）》中认为涉案土地闲置原因为政府原因，处置意见为协议收回。白沙商贸公司、白沙供销社对闲置不认可，对协议收回持反对意见。海口市国土局于2013年8月就涉案土地组织召开听证会，但至今未告知白沙商贸公司、白沙供销社听证会结果。海口市政府在“协议收回”决定未撤销之前，又作出一个与之前决定不符但更有利于海口市政府的决定，程序和实体错误，是违法行政，应予以撤销。

（三）白沙商贸公司、白沙供销社对涉案土地一直进行报建。白沙商贸公司、白沙供销社于1993年、2006年、2012年、2017年一直向海口市规划主管部门申请报建，海口市政府也已经批准设计方案，但因海口市土地闲置清查原因搁浅。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决及22号收地决定。

海口市政府答辩称：

（一）一审判决认定事实清楚，适用法律正确，白沙商贸公司、白沙供销社的上诉没有事实根据和法律依据，应依法予以驳回。1.涉案土地闲置的原因是企业自身造成的。白沙商贸公司、白沙供销社2006年8月与海口市国土局签订《建设用地补充协议》，明确约定延期开发利用该宗土地的期限为一年，从2006年8月25日至2007年8月25日，直至海口市国土部门2016年12月开始闲置土地调查时，涉案土地尚未有动工开发的迹象。根据（2008）美民二初字第263号民事判决书和（2009）海中法民一终字第904号民事调解书中查明的事实，涉案土地原先的建筑物是白沙商贸公司、白沙供销社与中国建设工程总公司海南开发公司签订合作兴建高层综合楼协议而拆除，并非市政府要求其拆除。因此，土地闲置的初始原因是白沙商贸公司、白沙供销社自身的原因造成的。2.海口市园林局占用涉案土地进行城市绿化属于平等主体之间的侵权行为，该行为并非必然导致白沙商贸公司、白沙供销社不能开发建设的法定事由，也不属于《闲置土地处置办法》第八条第一款规定的政府原因。3.海口市规划部门1994年就给白沙商贸公司、白沙供销社核发了《建设用地规划许可证》；2000年又重新给白沙商贸公司、白沙供销社提供了涉案宗地的规划条件；2011年3月涉案宗地所在的片区控规经海口市规划部门审议通过，海口市政府批示海口市规划部门审议通过的控规成果可以作为涉案项目规划审批和建设的依据。2012年白沙商贸公司、白沙供销社的送审方案因不符合要求被规划部门退档后，既未重新报送新方案，又未及时跟进有关闲置调查的情况，直到2016年12月涉案土地再次被国土部门闲置调查后，才于2017年4月第二次向规划部门申报方案预审。据此，白沙商贸公司、白沙供销社自取得土地证后没有就涉案土地进行开发建设的主动意愿，更未及时履行规划报建义务，涉案土地因白沙商贸公司、白沙供销社自身原因闲置早已满两年。

（二）海口市政府作出的22号收地决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。1.海口市国土局与白沙商贸公司、白沙供销社就涉案土地签订的《建设用地补充协议》中约定涉案宗地动工开发期限为2007年8月25日，但白沙商贸公司、白沙供销社至今仍未动工开发涉案宗地，已超过约定动工开发日期满2年未动工开发，构成闲置土地。2012年7月白沙商贸公司、白沙供销社向规划部门申报方案预审，涉案宗地已具备动工开发条件，但至今仍未开发建设，造成土地闲置的事由为白沙商贸公司、白沙供销社自身原因。2.海口市政府作出的22号收地决定程序合法，符合法律规定。海口市国土局在2016年11月的外业调查中发现白沙商贸公司、白沙供销社名下涉案土地涉嫌闲置土地，遂对涉案土地展开闲置调查处置活动，并依法通知白沙商贸公司、白沙供销社参加调查。2016年12月26日，海口市国土局向白沙商贸公司、白沙供销社下发《闲置土地调查通知书》。2017年6月15日海口市国土局向海口市规划局去函核查涉案土地的用地规划报建情况，2017年7月6日，海口市规划局函告海口市国土局将涉案土地的有关用地规划报批情况进行说明。2017年7月24日，海口市国土局向海口市政府请示，海口市政府同意海口市国土局就涉案土地构成闲置土地的认定意见。后海口市国土局向白沙商贸公司、白沙供销社下发《闲置土地认定书》《听证权利告知书》，并就相关事宜进行听证。2017年11月，海口市政府同意海口市国土局无偿收回第007100号土地证，后海口市政府根据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条作出22号收地决定。2017年12月5日，海口市国土局向白沙商贸公司、白沙供销社下发了《关于办理国有建设用地使用权注销登记的通知》，告知白沙商贸公司、白沙供销社就涉案土地办理国有建设用地使用权注销登记手续，白沙商贸公司、白沙供销社领取了该通知。据此，海口市政府作出的22号收地决定程序合法，符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。

二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。

海南高院认为，本案审查的是2017年11月9日海口市政府作出22号收地决定的合法性问题。2012年7月1日起施行的《闲置土地处置办法》第二条规定“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”；第八条规定“有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为”；第十四条规定“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照土地管理法第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。”本案中，根据一审查明事实，海口市政府于2012年11月27日在海南日报刊登的《海口市闲置土地清理处置工作领导小组办公室闲置土地清查清算情况公示（第三批）》中对涉案土地的处置意见为协议收回，并且认为涉案土地闲置的原因为政府原因。在本案一审中，海口市政府也承认该次涉案土地闲置的具体原因为政府规划原因。而2012年11月27日之后，由于海口市政府对涉案土地公告了协议收回的处置意见，在白沙商贸公司、白沙供销社等待海口市政府处置期间，要求其对涉案土地进行规划报建、动工开发，不符合常理。因此2012年11月27日之后涉案土地闲置的原因也应属政府原因。海口市政府主张，根据2012年9月19日海口市政府对市规函〔2017〕490号文的批示，海口市规划委员会审议通过的控规成果可以作为项目规划审批和建设的依据，因此2012年11月27日海口市政府公告的因控规未编制导致涉案土地闲置的原因已经消除，应自2013年9月19日计算涉案土地新的动工开发日期，自该日期起算，涉案土地闲置已满两年。海南高院认为，如上所述，在2012年11月27日海口市政府对涉案土地公告了协议收回的处置意见之后，在白沙商贸公司、白沙供销社等待政府处置期间，要求其对涉案土地进行规划报建、动工开发，不符合常理，在此期间涉案土地闲置的原因也应属政府原因。海口市政府的主张不能成立，本院不予支持。根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，非因政府原因或不可抗力导致的土地闲置，方可无偿收回国有建设用地使用权。因此，海口市政府作出22号收地决定，认为白沙商贸公司、白沙供销社超过2006年《建设用地补充协议》约定的动工开发日期未动工开发建设，无偿收回白沙商贸公司、白沙供销社对涉案土地的使用权，属认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。一审法院认为根据2012年9月19日海口市政府批示，海口市规划局审议通过的控规成果可以作为涉案土地规划审批和建设的依据，因此2012年闲置土地清理中认定的因控规编制导致涉案土地闲置的政府原因已经消除，有所不当，应予以纠正。

综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。白沙商贸公司、白沙供销社的上诉请求和理由成立，应予以支持。

2019年12月20日，海南高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（二）项的规定，作出（2019）琼行终416号行政判决书，判决撤销海南省海口市中级人民法院作出的（2018）琼01行初135号行政判决；撤销2017年11月9日海口市人民政府作出的海府罚字〔2017〕22号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》。二审案件受理费100元，由海口市人民政府负担。